Om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. (prop. 1986/87:61)
Skatteutskottets betänkande
1986/87:17
om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. (prop. 1986/87:61)
&
SkU
1986/87:17
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens förslag om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag m. m.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker en borgerlig partimotion om avslag på propositionen. Utskottet avstyrker också en partimotion från vpk med yrkande om vissa ändringar i förslaget.
Vid betänkandet har fogats fem reservationer varav en gemensam av m, fp och c och fyra av vpk.
Propositionen
Regeringen (finansdepartementet) föreslår i proposition 1986/87:61 att riksdagen antar vid propositionen fogade förslag till
1. lag om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser,
2. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,
3. lag om ändring i lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt,
4. lag om ändring i taxeringslagen (1956:623),
5. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69),
6. lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m. m.,
7. lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen,
8. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,
I propositionen föreslås att en tillfällig förmögenhetsskatt tas ut på förmögenhet i livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Enligt förslaget är underlaget för skatten de skattskyldiga institutionernas förmögenhet den 31 december 1986 och skattesatsen 7 %. För förmögenhet som är hänförlig till kapitalförsäkringar är skattesatsen dock 5 %.
I propositionen föreslås vidare ett ökat skatteuttag på den löpande avkastningen på kapitalförsäkringskapital genom en höjning av skattesatsen för livförsäkringsbolag och understödsföreningar från 40% till 50%. Slutligen föreslås att värdet av kapitalförsäkringar, som inte är rena
1 Riksdagen 1986187. 6 sami. Nr 17
riskförsäkringar, skall beskattas vid den årliga förmögenhetstaxeringen.
Höjningen av skatteuttaget och skattskyldigheten till förmögenhetsskatt för kapitalförsäkringar föreslås gälla fr. o. m. 1988 års taxering. Kapitalförsäkringar som meddelats i enlighet med ansökningar som inkommit till försäkringsbolagets huvudkontor före den 13 september 1986 skall dock även för framtiden vara fria från förmögenhetsskatt.
I propositionen föreslås en ändring i taxeringslagen (1956:623). Den författningsmässiga regleringen av detta förslag behandlar utskottet i annat sammanhang (SkU 1986/87:19).
Övriga författningsförslag i propositionen har följande lydelse.
SkU 1986/87:17
1 Förslag till
Lag om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Tillfällig förmögenhetsskatt skall betalas till staten enligt denna lag.
2 § Riksskatteverket är beskattningsmyndighet.
3 § Skattskyldiga är
1. svenska livförsäkringsbolag,
2. understödsföreningar som bedriver till livförsäkring hänförlig verksamhet samt
3. pensionsstiftelser som avses i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m. m.
Om verksamheten påbörjats efter utgången av kalenderåret 1984 föreligger inte skattskyldighet.
4 § Skatten utgår med sju procent av beskattningsunderlaget. Beskattningsunderlaget är värdet av den skattskyldiges förmögenhet vid utgången av år 1986 till den del som förmögenheten överstiger tio miljoner kronor. För skattskyldig vilkens räkenskapsår inte sammanfaller med kalenderår beräknas förmögenheten med utgångspunkt i förhållandena vid utgången av det räkenskapsår som avslutas närmast efter den 31 december 1986.
Vid beräkning av beskattningsunderlaget skall förmögenhet som är hänförlig till annan av den skattskyldige meddelad livförsäkring än sådan pensionsförsäkring som avses i punkt 1 av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen (1928: 370) ingå med 72 procent.
5 § Förmögenheten är värdet av den skattskyldiges samtliga tillgångar efter avdrag för finansiella skulder. Förmögenhet som inte är hänförlig till livförsäkring skall dock inte beaktas.
Som tillgång hos återförsäkringstagare räknas inte värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet på grund av försäkringar som denne har övertagit i form av återförsäkring. Om återförsäkring skett hos utländsk återförsäkringsgivare skall dock ett belopp motsvarande dennes ansvarighet redovisas som tillgång, i den mån ansvarigheten överstiger värdet av reservdeposition som ställts av återförsäkringsgivaren hos återförsäkringstagaren.
Aterförsäkringsgivares fordran hos återförsäkringstagare på grund av sådan reservdeposition som avses i föregående stycke upptas inte som tillgång. Den skuld som redovisas av återförsäkringstagaren på grund av depositionen är inte avdragsgill för denne.
6 § Om ej annat följer av 7—9 §§ tas tillgångar och skulder upp till bokfört värde.
7 § Fastighet tas upp till det högsta av anskaffningsvärdet och 133 procent av det för år 1986 gällande taxeringsvärdet.
Har fastighets värde efter ingången av år 1986 sänkts på grund av skogsavverkning eller täktverksamhet eller till följd av brand, vattenflöde eller jämförlig händelse får fastigheten tas upp till 133 procent av det taxeringsvärde som därefter åsätts vid särskild fastighetstaxering eller, om sådant värde saknas, till ett på motsvarande grunder uppskattat värde.
SkU 1986/87:17
8 § Värdepapper, som noteras på inländsk eller utländsk börs eller som annars är föremål för marknadsmässig omsättning med regelbundna noteringar om avslut, tas upp till det noterade värdet.
Finns i ett bolag skilda aktieslag av vilka ett eller flera är börsnoterade eller föremål för sådan notering som avses i första stycket, skall de aktier i bolaget som inte är noterade tas upp till samma värde som de noterade aktierna. Är flera aktieslag noterade, skall de icke noterade aktierna tas upp till samma värde som de noterade aktier som har den lägsta kursen.
Om det vid värdering enligt de föregående styckena bedöms att det noterade värdet inte motsvarar vad som skulle kunna påräknas vid en försäljning under normala förhållanden, får i stället priset vid en sådan försäljning läggas till grund för värderingen.
9 § Fordran som inte omfattas av 8 § och som löper med ränta skall tas upp till sitt kapitalbelopp. Detsamma gäller för skuld som löper med ränta.
Osäker fordran får tas upp till det belopp, varmed den kan beräknas inflyta. Värdelös fordran tas inte upp.
10 § Tillfällig förmögenhetsskatt är inte avdragsgill vid taxeringen till statlig inkomstskatt.
11 § Den som är skattskyldig enligt 3§ skall vara registrerad hos riksskatte verket.
12 § Den som är skattskyldig skall i deklaration ange beskattningsunderlaget och skatten samt lämna de uppgifter som erfordras för beräkning av underlaget.
Deklarationen skall ha kommit in till riksskatteverket senast fem månader efter den dag som enligt 4 § ligger till grund för förmögenhetsvärderingen.
Skatten skall avrundas till närmast lägre tusental kronor.
13 § Senast den dag då deklarationen skall ha kommit in enligt 12 § andra stycket skall hälften av skattebeloppet vara inbetalad. Återstoden skall vara inbetalad med hälften senast tre månader och med återstående hälft senast sex månader efter den senaste dagen för avlämnande av deklaration. Om skatten inte uppgår till 100000 kronor skall dock hela beloppet vara inbetalat senast den dag då deklarationen skall ha kommit in.
14 § När annat inte följer av denna lag tillämpas lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifter med undantag av vad där sägs om anstånd i 2 kap. 9 §, om förhandsbesked i 6 kap. och om förseningsavgift i 7 kap. 5 §.
Denna lag träder i kraft den 23 december 1986.
SkU 1986/87:17
2 Förslag till
SkU 1986/87:17
Lag om ändring i lagen (1947: 576) om statlig inkomstskatt
Härigenom föreskrivs att 10 a § lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 a §:
För svenska aktiebolag, sparbanker, sparbankernas säkerhetskassa, andra ekonomiska föreningar än sambruksföreningar, familjestiftelser, svenska aktiefonder, svenska försäkringsanstalter som inte är aktiebolag, utländska juridiska personer, Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, hypoteksföreningar samt sådana juridiska personer som enligt författning eller på därmed jämförligt sätt bildats för att förvalta samfällighet och som skall erlägga skatt för inkomst utgör grundbeloppet, om inte annat föreskrivs i andra stycket, 52 procent av den beskattningsbara inkomsten.
För skattskyldiga som avses i 7 § För skattskyldiga som avses i 7 § 4 morn., livförsäkringsanstalter så- 4 mom. och andra skattskyldiga än
vitt angår försäkringsrörelsen och dem som avses i 10 § 1 mom. eller i
andra skattskyldiga än dem som första stycket här ovan utgör
avses i 10 § 1 mom. eller i första grundbeloppet 40 procent av den
stycket här ovan utgör grundbelop- beskattningsbara inkomsten. För
pet 40 procent av den beskattnings- livförsäkringsanstalter såvitt angår
bara inkomsten. försäkringsrörelsen utgör dock
grundbeloppet 50 procent av den beskattningsbara inkomsten.
Med familjestiftelse avses i denna lag stiftelse, som enligt de för densamma gällande stadgar har till huvudsakligt ändamål att tillgodose viss familjs, vissa familjers eller bestämda personers ekonomiska intressen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987 och tillämpas första gången vid 1988 års taxering.
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:770.
: Senaste lydelse 1984: 1061.
3 Förslag till
SkU 1986/87:17
Lag om ändring i lagen (1947: 577) om statlig förmögenhetsskatt
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt1 dels
att 3 och 7 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i anvisningarna till 3 och 4 §§ skall införas en ny punkt, 6, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
I morn.2 Vid förmögenhetsberäkningen skola, i den mån ej annat framgår av 2 mom. här nedan, såsom tillgångar upptagas:
a) fastighet;
b) tomträtt, vattenfallsrätt;
c) lös egendom, som är avsedd för stadigvarande bruk i skattskyldigs förvärvsverksamhet eller att däri omsättas eller förbrukas, såsom djur samt maskiner och andra inventarier, råämnen, varor, jordbruks- och skogsprodukter, förbrukningsartiklar och dylikt, gruvor, patent- och förlagsrätter, rätt till skogsavverkning å annans mark samt rätt till stenbrott och dylikt;
d) kapital, som finnes kontant tillgängligt eller utlånats eller nedlagts i obligationer eller insatts i bank eller annorstädes eller bestått av andra fordringar eller av aktier eller andelar i ekonomiska föreningar, bolag, aktiefonder eller rederier eller av optionsrätter till nyteckning eller köp av aktier, om sådan optionsrätt är föremål för omsättning på kapitalmarknaden, eller av andel i oskiftat dödsbo som vid taxering till statlig inkomstskatt skall behandlas såsom handelsbolag, i den mån samma kapital icke är att hänföra till i c) här ovan nämnd egendom;
e) lös egendom, som är avsedd för ägarens och hans familjs personliga bruk och bekvämlighet och av beskaffenhet att böra hänföras till yttre inventarier, såsom ekipage, ridhästar, automobiler, motorcyklar, lustjakter, motorbåtar och dylikt, så ock smycken;
0 besittningsrätt till fastighet, där innehavaren ej enligt 7 § skall likställas med ägare, såvida rättigheten är utan vederlag eller mot visst belopp en gång för alla upplåten för innehavarens livstid eller för tid, som icke kommer att utlöpa inom fem år efter beskattningsårets utgång;
g) rätt till ränta, avkomst av fas- g) rätt till ränta, avkomst av fastighet eller annan stadigvarande tighet eller annan stadigvarande
förmån, som icke avses i f) här förmån, som icke avses i f) här
ovan, såvida rättigheten är förhan- ovan, såvida rättigheten är förhan denvarande
och bestämd att tillgo- denvarande och bestämd att tillgodonjutas för den berättigades livstid donjutas för den berättigades livstid
eller för tid, som icke kommer att eller för tid, som icke kommer att
utlöpa inom fem år efter beskatt- utlöpa inom fem år efter beskattningsårets utgång. ningsårets utgång;
Ii) livförsäkring, som meddelats i här i riket bedriven försäkringsrörelse, i den omfattning som anges i punkt 6 av anvisningarna.
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:859.
2 Senaste lydelse 1985: 309.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
SkU 1986/87:17
2 morn? Såsom tillgångar vid förmögenhetsberäkningen upptagas icke:
b) rätt till undantagsförmåner, till pension eller annan livränta, som utgår på grund av försäkring, till pension och annan förmån, som annorledes än i följd av försäkring åtnjutes på grund av förutvarande tjänsteförhållande, samt till livränta som, enligt vad i lag eller särskild författning är stadgat, annorledes än på grund av försäkring utgår vid sjukdom eller olycksfall i arbete eller under militärtjänstgöring;
c) rätt till annan ränta, avkomst eller förmån än i b) avses, därest densamma är bestämd att tillgodonjutas för den berättigades livstid samt värdet av vad han årligen må i sådant avseende åtnjuta understiger 1 000 kronor;
d) rätt till förmögenhet, varav annan för närvarande åtnjuter avkastningen; e)
möbler, husgeråd och andra inre lösören, som äro avsedda för den skattskyldiges och hans familjs personliga bruk;
f) konstverk, bok-, konst- och därmed jämförliga samlingar, såframt ej ägaren med dem driver handel eller yrkesmässigt håller dem för allmänheten tillgängliga;
g) sådana tillgångar, som avses i 1 mom. e) här ovan, därest sammanlagda värdet av dessa tillgångar icke överstiger 1 000 kronor;
h) patent- och förlagsrätter, som icke äro tillgångar i rörelse, ävensom rätt till firmanamn, varumärke, mönsterskydd, tidnings titel och dylikt;
i) förråd av livsmedel eller andra förnödenheter, som äro avsedda för den skattskyldiges och hans familjs personliga behov, samt kontant hushållskassa eller därmed jämförlig, för den skattskyldiges löpande utgifter avsedd kassa;
j) fastighet, som året före taxeringsåret undantagits från skatteplikt enligt 3 kap. fastighetstaxeringslagen (1979: 1152), utom såvitt fråga är om tillbehör till fastigheten som avses i 2 kap. 3 § jordabalken.
I fråga om skyldighet att erlägga skatt för förmögenhet likställas med ägare:
a) den som innehar fast eller lös egendom med fideikommissrätt;
b) innehavare av fastighet med stadgad åborätt; innehavare av så kallad ofri tomt i stad och den som eljest innehar fastighet med ständig eller ärftlig besittningsrätt;
c) efterlevande make, som under sin livstid äger åtnjuta avkastningen av förmögenhet, tillhörande den först avlidne makens kvarlåtenskap;
d) annan, som under sin livstid äger åtnjuta avkastningen av förmögenhet, vartill äganderätten tillagts någon hans avkomling, adoptivbarn eller adoptivbarns avkomling;
e) den som i enlighet med stiftelses ändamål att tillgodose viss familjs eller vissa familjers ekonomiska intressen under sin livstid äger åtnjuta avkastningen av förmögenhet, vartill äganderätten tillkommer stiftelsen;
0 så ock eljest den som äger åtnjuta avkastningen av förmögenhet, vartill äganderätten tillkommer annan, därest sådant förhållande förelig -
a) kapitalvärdet av kapitalförsäkring; -
a) värdet av annan försäkring än livförsäkring;
(Se vidare anvisningarna.)
7 §4
3 Senaste lydelse 1980:959.
4 Senaste lydelse 1973:1102.
7 Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
SkU 1986/87:17
ger, att han finnes i avseende, varom nu är fråga, skäligen böra betraktas såsom förmögenhetens ägare.
Föreskrifterna i e) och f) här ovan må dock ej föranleda till att förmögenheten beräknas högre än till tjugufem gånger det belopp, som avkastningen av förmögenheten utgjort under nästföregående beskattningsår.
Med ägare likställs också, ifråga om livförsäkring, sådan förmånstagare som har förfoganderätt till försäkringen.
(Se vidare anvisningarna.)
Anvisningar
till 3 och 4 §§
6. Livförsäkring tas upp som tillgång. Detta gäller dock inte om försäkringen
1. är sådan pensionsförsäkring som avses i punkt I av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen (1928:370).
2. enbart avser dödsfall senast vid 70 års ålder och inte är återköpsbar,
3. ger rätt till livränta eller sjukränta som utges på grund av annan försäkring än livförsäkring.
Livförsäkring tas upp till det värde som motsvarar det på försäkringstekniska grunder beräknade tekniska återköpsvärdet.
Denna lag träder i kraft den I januari 1987 och tillämpas första gången vid 1988 års taxering.
Har livförsäkring tagits i överensstämmelse med ansökan, som kommit in till försäkringsgivarens huvudkontor före den 13 september 1986, skall äldre bestämmelser fortfarande gälla. En därefter vidtagen ändring som medför ökad premieförpliktelse totalt sett eller tidigareläggning av premiebetalning, skall dock anses som nytt försäkringsavtal.
5 Förslag till Lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)
Härigenom föreskrivs att 1 § skattebrottslagen (1971:69) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §'
Denna lag gäller i fråga om skatt eller avgift enligt
1. lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, förordningen (1927: 321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar, kommunalskattelagen (1928:370), förordningen (1933:393) om ersättningsskatt, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lagen (1946:324) om skogsvårdsavgift, lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, lagen (1947: 577) om statlig förmögenhetsskatt, lagen (1958: 295) om sjömansskatt, lagen (1983: 219) om tillfällig vinstskatt, lagen (1983: 1086) om vinstdelningsskatt, lagen (1984:
1052) om statlig fastighetsskatt,
2. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen (1957: 262) om allmän energiskatt, lagen (1961: 372) om bensinskatt, lagen (1961: 394) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1968: 430) om mervärdeskatt, lagen (1972: 266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972: 820) om skatt på spel, lagen (1973: 37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, vägtrafikskattelagen (1973: 601), lagen (1973: 1216) om särskild avgift för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975: 343), lagen (1976:338) om vägtrafikskatt på vissa fordon, som icke är registrerade i riket, lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om
1. lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, förordningen (1927: 321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar, kommunalskattelagen (1928: 370), förordningen (1933:395) om ersättningsskatt, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lagen (1946: 324) om skogsvårdsavgift, lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, lagen (1947: 577) om statlig förmögenhetsskatt, lagen (1958: 295) om sjömansskatt, lagen (1983: 219) om tillfällig vinstskatt, lagen (1983: 1086) om vinstdelningsskatt, lagen (1984:
1052) om statlig fastighetsskatt, lagen < 1986: 000) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser,
2. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen (1957: 262) om allmän energiskatt, lagen (1961: 372) om bensinskatt, lagen (1961: 394) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1968: 430) om mervärdeskatt, lagen (1972: 266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972: 820) om skatt på spel, lagen (1973: 37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, vägtrafikskattelagen (1973: 601), lagen (1973: 1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol. bilskrot - ningslagen (1975:343), lagen
(1976:338) om vägtrafikskatt på vissa fordon, som icke är registrerade i riket, lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om
SkU 1986/87:17
1 Senaste lydelse 1984: 1059.
9 Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
SkU 1986/87:17
försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978: 144) om skatt på vissa resor, lagen (1982: 691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982: 1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982: 1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983: 1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen (1983: 1104) om särskild avgift för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:
404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:
405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, lagen (1984: 410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen (1984: 852) om lagerskatt på viss bensin,
försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978: 144) om skatt på vissa resor, lagen (1982: 691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982: 1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982: 1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983: 1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen (1983: 1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:
404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:
405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen (1984: 852) om lagerskatt på viss bensin,
3. lagen (1981:691) om socialavgifter.
Lagen gäller även preliminär skatt, kvarstående skatt och tillkommande skatt som avses i uppbördslagen (1953:272).
Lagen tillämpas inte om skatten eller avgiften fastställs eller uppbärs i den ordning som gäller för tull och inte heller beträffande restavgift, skattetillägg eller liknande avgift.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.
6 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1971: 1072) om förmånsberättigade skattefordringar m. m.
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1971: 1072) om förmånsberättigade skattefordringar m. m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §'
Förmånsrätt enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979) följer med fordran
på
1. skatt och avgift, som anges i 1 § första stycket uppbördslagen (1953:272), samt skatt enligt lagen (1908: 128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970: 624) och lagen (1983: 219) om tillfällig vinstskatt.
2. skatt enligt lagen (1968:430) om
3. skatt eller avgift enligt lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen (1957: 262) om allmän energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen (1973: 1216) om särskild avgift för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978: 144) om skatt på vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982: 1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982: 1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983:
1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen (1983:
1. skatt och avgift, som anges i 1 § första stycket uppbördslagen (1953:272), samt skatt enligt lagen (1908: 128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970: 624), lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt och lagen (1986:000) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser,
mervärdeskatt,
3. skatt eller avgift enligt lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster. lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen (1973: 1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978: 144) om skatt på vissa resor, lagen (1982: 691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982: 1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982: 1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983:
1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen (1983:
SkU 1986/87:17
1 Senaste lydelse 1984:856.
11 Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
SkU 1986/87:17
1104) om särskild avgift för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:
404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen (1984: 405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel samt lagen (1984:852) om lagerskatt på viss bensin,
1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:
404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:
405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel samt lagen (1984: 852) om lagerskatt på viss bensin,
4. skatt enligt vägtrafikskattelagen (1973:601) samt lagen (1976:339) om saluvagnsskatt,
5. tull och särskild avgift enligt 39 § tullagen (1973: 670) samt avgift enligt lagen (1968: 361) om avgift vid införsel av vissa bakverk,
6. avgift enligt lagen (1967: 340) om prisreglering på jordbrukets område, lagen (1974: 226) om prisreglering på fiskets område och lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel,
7. avgift som uppbärs med tillämpning av lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.
Förmånsrätten omfattar ej restavgift och liknande avgift som utgår vid försummelse att redovisa eller betala fordringar och ej heller skatte- eller avgiftstillägg och förseningsavgift.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.
7 Förslag till
Lag om ändring i bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatteoch avgiftsprocessen
Härigenom föreskrivs att 1 § bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatteoch avgiftsprocessen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Denna lag är tillämplig vid revision eller annan granskning för fastställande av skatt, tull eller avgift enligt lagen (1908: 128 s. 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen (1953:272), taxeringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1968:430) om mervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624), vägtrafikskattelagen (1973:601), förordningen (1973: 602) om särskild vägtrafikskatt, tullagen (1973:670), lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifteroc/; lagen (1984: 668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.
Föreslagen lydelse
Denna lag är tillämplig vid revision eller annan granskning för fastställande av skatt, tull eller avgift enligt lagen (1908:128 s. 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen (1953:272), taxeringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1968:430) om piervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624), vägtrafikskattelagen (1973:601), förordningen (1973: 602) om särskild vägtrafikskatt, tullagen (1973:670), lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984: 668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och lagen (1986:000) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.
SkU 1986/87:17
8 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifter
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2§ lagen (1984: 151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Vissa bestämmelser i denna lag gäller också för överlastavgift, vägtrafikskatt och växtförädlingsavgift enligt vad som föreskrivs i lagen (1972:435) om överlastavgift, vägtrafikskattelagen (1973:601) och utsädeslagen (1976: 298).
Denna lag träder i kraft den 1 j,
Vissa bestämmelser i denna lag gäller också för överlastavgift, vägtrafikskatt, växtförädlingsavgift och tillfällig förmögenhetsskatt enligt vad som föreskrivs i lagen (1972:435) om öyerlastavgift, vägtrafikskattelagen (1973:601), utsädeslagen (1976:298) och lagen (1986 : 000) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser.
i 1987.
SkU 1986/87:17
14 Motioner
SkU 1986/87:17
1986/87:Skl35 av andre vice talman Karl Erik Eriksson (fp) och Ulla Tillander (c), vari yrkas att riksdagen beslutar att institutioner vilka påbörjat verksamheten efter utgången av år 1981 befrias från skattskyldighet.
1986/87:Skl36 av Carl Bildt m. fl. (m, fp, c) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beredning av förslag till riksdagen vilka har stor principiell betydelse.
1986/87:Skl37 av Margareta Gard (m) och Mona Saint Cyr (m), vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.
1986/87:Skl38 av Alf Svensson (c), vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.
1986/87:Skl39 av Lars Werner m. fl. (vpk), vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av en realränteskatt för likviditetsindragningar,
2. att riksdagen beslutar om en engångsskatt som även innefattar kontoavsättningar för pensioner i företagen, i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen uttalar att placeringsplikten för livförsäkringsbolagen icke upphävs.
Yttranden från andra utskott
Konstitutionsutskottet (1986/87:9y), finansutskottet (1986/87:ly) och lagutskottet (1986/87:4y) har beretts tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. Yttrandena har fogats som bilagor (3-5) till betänkandet.
Skrivelser
Med anledning av propositionen har skrivelser ingivits av bl. a. Svenska handelskammarförbundet, Kommunernas pensionsanstalt (KPA), Försäkringsbranschens pensionskassa/Sveriges köpmannaförbunds pensionskassa/ SAR:s pensionskassa (gemensam skrivelse), Förenade Liv, Ansvar liv, Pensionärernas riksorganisation (PRO), Sveriges pensionärsförbund (SPF), TCO-are för fondomröstning och medlemsdemokrati, Svenska industritjänstemannaförbundet (SIF), Medborgarrättsrörelsen, Skattebetalarnas förening, Svenska försäkringsbolags riksförbund, (SFR), Folksam, SPP, Sveriges industriförbund (SI), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska bankföreningen, SHIO-familjeföretagen, Sparinstitutens pensionskassa (SPK), Kooperativa förbundet och lea.
Hearings
I samband med utskottsbehandlingen har utskottet haft hearings med följande myndigheter och organisationer, nämligen riksskatteverket, riksbanken, försäkringsinspektionen, SAF, TCO, LO, SACO/SR, SI, SHIO -
familjeföretagen, SFR, Folksam och SPP, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), PRO, SPF, KF och lea.
Utskottet
Inledning
Enligt ett regeringsbemyndigande tillkallade chefen för finansdepartementet i juni 1985 en kommitté med uppdrag att utarbeta en teknisk modell för beskattning av real avkastning hos i första hand livförsäkringsbolag. Kommittén, som antog benämningen realränteskattekommittén och vars huvuduppgift var att utforma ett system för beskattning av real avkastning på räntebärande värdepapper, lade i juni 1986 fram ett betänkande (Ds Fi 1986:18) med förslag om en realränteskatt i form av en skatt på livförsäkringsbolags, understödsföreningars och pensionsstiftelsers förmögenhet. Betänkandet blev föremål för en omfattande remissbehandling.
Mot bakgrund bl. a. av den kritik mot en realränteskatt som framförts vid denna remissbehandling har regeringen avstått från att lägga fram förslag om en sådan skatt. I propositionen föreslås i stället en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag m. fl. Förslag läggs också om ett ökat skatteuttag på den löpande avkastningen på kapitalförsäkringar genom en höjning av skattesatsen för livförsäkringsbolag och understödsföreningar från 40 % till 50 %. Slutligen föreslås att värdet av kapitalförsäkringar, som inte är riskförsäkringar, skall beskattas vid den årliga förmögenhetstaxeringen.
Konstitutions-, finans- och lagutskotten har i yttranden över propositionen och motionerna i ärendet godtagit förslaget om en tillfällig förmögenhetsskatt m. m. utifrån de synpunkter dessa utskott har att beakta.
Tillfällig förmögenhetsskatt Allmänt
Skattskyldiga institutioner enligt propositionen är desamma som enligt realränteskattekommitténs förslag, dvs. livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Företag med pensionsavsättningar har dock undantagits. Detsamma gäller mindre stiftelser och understödsföreningar liksom institutioner vilka påbörjat sin verksamhet efter utgången av kalenderåret 1984. Förmögenhet som är hänförlig till sjuk-, olycksfalls- och avgångsbidragsförsäkring har också undantagits. Skatten skall utgöra 7 % och - med vissa undantag — beräknas på grundval av tillgångarnas marknadsvärden den 31 december 1986. För förmögenhet som är hänförlig till kapitalförsäkringar är skattesatsen dock 5 %. Antalet skattskyldiga uppgår till drygt 2 000, varav de flesta är pensionsstiftelser. Genom att ett grundavdrag medges med 10 milj. kr. torde inte mer än en tiondel av de skattskyldiga komma att erlägga skatt. Skatten skall enligt förslaget träda i kraft den 23 december i år.
I en gemensam partimotion (Skl36) yrkar m, fp och c avslag på
SkU 1986/87:17
propositionen. Motionärerna hänvisar till att lagrådet av konstitutionella skäl avstyrkt att förslaget till engångsskatt nu genomförs och anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna att förslag av stor principiell betydelse bör bli föremål för utredning och sedvanligt remissförfarande innan de föreläggs riksdagen. I sak invänder motionärerna bl. a. att den tillfälliga skatten kommer att motverka långsiktigt bundet sparande i en situation när sparandet totalt sett skulle behöva öka, att skatten slår hårdare mot den som haft dålig avkastning än mot den som haft god avkastning på sitt sparande och att skatten är orättvis också därigenom att den bara drabbar privatanställdas och inte offentliganställdas pensioner. De kritiserar också att propositionen inte innehåller några anvisningar om hur försäkringsbolagen skall fördela skatten mellan försäkringstagarna. Med delvis liknande motiveringar yrkar Alf Svensson (c) avslag på propositionen i motion Skl38, medan Margareta Gard och Mona Saint Cyr (båda m), som också anser att propositionen bör avslås, i motion Skl37 bl. a. framhåller att regeringen med sitt förslag bortser från att skatten drabbar den kategori kvinnor som hänvisats till att själva sörja för ett förstärkt pensionsskydd. Den helt övervägande delen av de organisationer som hörts av utskottet har också yrkat avslag på propositionen.
Utskottet kan inledningsvis konstatera att lagrådet i sitt yttrande över förslaget framhåller att detta inte kan anses åsidosätta retroaktivitetsförbudet i grundlagen, att det inte innebär någon olaga konfiskation och att det inte finns underlag för att påstå att förslaget skulle strida mot Europakonventionen. Lagrådet framhåller också att det inte finns något hinder mot att ta ut skatt på de förmögenhetstillgångar propositionen avser eller något rättsligt hinder mot den konstruktion av skatten som valts i propositionen och att det inom ramen för rådande kontrollsystem och med hänsyn till de skattesubjekt som skatten avser torde finnas betryggande garantier för att skatten i slutänden kommer att drabba de skattskyldiga enligt objektiva och rättvisa grunder. I likhet med konstitutionsutskottet anser skatteutskottet att finansministern genom sina uttalanden undanröjt lagrådets farhågor för att engångsskatten skulle kunna ses som inledning till en ny konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område.
Vad särskilt angår de i motionerna Skl36 och Skl38 framförda kritiska synpunkterna avseende beredningen av förslaget i propositionen vill utskottet erinra om att realränteskattekommitténs förslag remitterats till närmare ett femtiotal myndigheter och organisationer och att drygt 40 av dessa inkommit med synpunkter på betänkandet, som innehåller redovisningar av livförsäkringssektorns skattemässiga och institutionella förhållanden, bedömningar av utvecklingen av livförsäkringssparandet och dess lönsamhet samt samspelet mellan skattereglerna och den ekonomiska utvecklingen inom livförsäkringssektorn. Den i propositionen föreslagna skatten är en engångsskatt utformad i huvudsak enligt realränteskattekommitténs förslag. Förslaget bygger på sakförhållanden som ingående belysts av realränteskattekommittén och vid remissbehandling av dess betänkande. Vad gäller sådana frågor som förmögenhetsberäkningen och kretsen av de skattskyldiga
SkU 1986/87:17
2 Riksdagen 1986187. 6 sami. Nr 17
utgår propositionen i allt väsentligt från överväganden som tidigare gjorts av realränteskattekommittén och remissorganen.
Härtill kommer, som framgår av den tidigare redogörelsen, att skatteutskottet i samband med sin beredning av ärendet vid hearings inhämtat uppgifter och synpunkter från ett tjugotal myndigheter, organisationer och företag. Dessutom har utskottet tagit del av ett mycket stort antal skrivelser från såväl organisationer och företag som enskilda. Slutligen har utskottet inhämtat yttranden från konsitutionsutskottet, finansutskottet och lagutskottet. I motsats till motionärerna bakom motionerna Skl36 och Skl38 anser således skatteutskottet att det - utan ytterligare beredning - finns tillräckligt underlag för bedömning av det i propositionen framlagda förslaget.
Bakgrund och motiv för en skatt på försäkringssparande m. m.
Utskottet behandlar fortsättningsvis de invändningar i sak mot den nya skatten som framställts i de med anledning av propositionen väckta motionerna. Utskottet tar också upp vissa frågor som aktualiserats vid utskottets hearings och i skrivelser som getts in till utskottet.
Livförsäkringssparandet intar i skattehänseende en mycket gynnad ställning. Sparande i pensionsförsäkring (p-försäkring) sker med obeskattade medel. Premien är avdragsgill upp till högsta marginalskatt (dvs. den begränsning till högst 50 % som gäller för ränteavdrag finns inte här). Därmed får man en skattekredit och kan under alla år tills försäkringen utfaller tillgodogöra sig ränta på den uppskjutna skatten. Dessutom fördelar försäkringen inkomsten jämnare mellan olika år, vilket ger lägre skatt än om inkomsterna beskattas samma år som de intjänas. Avkastningen på kapitalet beskattas inte heller i försäkringssektorn. Först vid utbetalningen av pensionsbeloppen inträder skattskyldighet. I fråga om kapitalförsäkring (k-försäkring) gäller att avkastningen träffas av en låg skatt i försäkringsbolaget och att utfallande belopp är undantagna från inkomstskatt. Livförsäkringskapitalet är helt undantaget från förmögenhetsskatt och behandlas jämfört med andra tillgångar förmånligt i arvsskattehänseende.
Finansministern har i propositionen utförligt motiverat varför han anser en skatt på försäkringssparande sakligt motiverad. Han konstaterar därvid sammanfattningsvis att förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn till följd av en historiskt sett unikt hög realränta och en återbäringsränta, som exklusive inflation stigit från ca 1 % 1981 till 11 % i år — i förening med de förmånliga regler som gäller i fråga om livförsäkringssparandet — ger ett från fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat. Eftersom förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn enligt finansministerns mening till stor del uppkommit som ett resultat av regeringens inflationsbekämpande politik under de senaste åren anser han det rimligt att även denna sektor får bidra till en fortsatt sanering av statsfinanserna och till att i någon mån förbättra villkoren för dem som inte kunnat tillgodogöra sig den kraftigt ökande avkastningen på försäkringssparandet.
Den snabba reala tillväxten i försäkringsbolagens återbäringsräntor kontrasterar mot den återhållsamma utvecklingen av reallönerna under senare
SkU 1986/87:17
år. Av diagrammet nedan framgår hur de reala återbäringsräntorna och den reala timlönen utvecklats sedan 1976.
Reallön och real avkastning på pensionsförsäkringar före skatt
Index 1976 = 100
120-
90-
Reallön per timme
Real avkastning på pensionsförsäkringar
Skatteutskottet anser i likhet med departementschefen att fördelningspolitiska och statsfinansiella skäl talar för att man inför en förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolagen.
Mot en sådan skatt har i motioner, i skrivelser och i samband med ärendets behandling i utskottet framförts invändningar av olika slag. Dessa har i huvudsak avsett skattens effekter på sparandet och för värdesäkringen av individuella pensioner och avtalspensioner. Man har också tagit upp frågan om skattens slutliga fördelning på försäkringstagarna.
Förmögenhetsskattens effekter på sparandet
Som tidigare nämnts är livförsäkringssparandet ett långsiktigt inriktat sparande som med hänsyn till dess samhällsnytta av tradition givits en förmånlig skattemässig behandling. Avkastningen på försäkringssparandet är nu mycket hög. De senaste åren har återbäringsräntan upgått till 13-15 %
SkU 1986/87:17
per år. Även för de närmaste åren kan en avkastning på denna nivå förutses. Det sammanhänger med den eftersläpning med vilken förändringen i räntenivån slår igenom i försäkringsbolagens intäkter, eftersom en betydande del av placeringarna sker i tillgångar med bunden ränta. Den löpande avkastningen på försäkringsbolagens placeringar är därför i stor utsträckning känd för de närmaste åren.
Förutom av den löpande avkastningen påverkas lönsamheten också av de vinster som uppstår i form av värdestegring på bolagens tillgångar. Dessa har under 1986 varit mycket stora, särskilt vad gäller aktier och obligationer. Med hänsyn till den utjämning över flera år som normalt sker av sådana inkomster kan dessa förutses påverka återbäringsräntorna i gynnsam riktning i flera år framåt.
Vid en samlad bedömning kan det sålunda konstateras att den höga lönsamhet som försäkringssparandet nu uppvisar kommer att bestå eller kanske t. o. m. öka ytterligare de närmaste åren. Det är i detta perspektiv det föreslagna skatteuttaget på 7 % bör ses, och det kan noteras att skatten motsvarar omkring halva återbäringsräntan under ett enda år.
Livförsäkringssparandet kommer således även med hänsyn till engångsskatten att vara en mycket förmånlig sparform. Utskottet kan därför i likhet med finansutskottet inte dela den i motion Skl36 framförda uppfattningen att skatten kan leda till att det kortsiktiga sparandet kommer att öka på bekostnad av det långsiktiga försäkringssparandet. Tvärtom talar uppgifter som lämnats av företrädare från försäkringsbranschen i samband med utskottsbehandlingen för att någon sådan utveckling inte kommer att äga rum. I sammanhanget vill utskottet erinra om att i Danmark nytecknandet av individuella försäkringar ökade i ungefär samma omfattning före som efter införandet av ”realrenteafgiften”. I Sverige har nytecknandet under de senaste månaderna varit högre än under 1985 och högre än under något tidigare år.
Livförsäkringsbolagen har hittills varit underkastade placeringsplikt, dvs. varit ålagda av riksbanken att köpa en viss andel prioriterade stats- och bostadsobligationer, något som enligt försäkringsbolagens egna uppgifter medfört att avkastningen på utlånade pengar blivit lägre än vad den skulle ha blivit om de fått köpa obligationer fritt.
Som en följd av regeringens aviserade proposition om engångsskatten beslutade riksbanksfullmäktige att inte begära förlängt förordnande om placeringsplikt efter den 30 november i år.
En kalkyl över vilka effekter placeringspliktens slopande kommer att få för försäkringsbolagen måste av naturliga skäl baseras på vissa mycket osäkra antaganden. Det torde dock, som finansutskottet framhåller stå alldeles klart att möjligheten att göra alla placeringar till bästa möjliga avkastning starkt gynnar försäkringsbolagen. Under gynnsamma omständigheter kan efter ett decennium försäkringsbolagen genom den slopade placeringsplikten vara helt kompenserade för det aktuella skatteuttaget. Man kan därför inte säga att den sammanlagda nettoeffekten av engångsskatten och slopandet av placeringsplikten skulle innebära någon försämring av villkoren för försäk -
SkU 1986/87:17
ringssparandet. Det finns heller ingen anledning att förutsätta att nettoeffekten på sparandet skulle bli negativ1).
Engångsskatten och löntagarpensionerna m. m.
SPP har vid en hearing och i en till utskottet ingiven skrivelse framhållit att de i propositionen redovisade motiven för införande av en tillfällig skatt på försäkringssparande inte gäller i fråga om löntagare inom ITP-systemet.
När det gäller det individuella försäkringssparandet medför hög avkastning alltid höjda förmåner. Det finns alltså i fråga om sådant sparande en direkt koppling mellan avkastningen i försäkringsbolaget och storleken av den pension som utgår på grund av en pensionsförsäkring.
När det å andra sidan gäller det kollektiva försäkringssparandet är storleken av pensioner och andra försäkrade förmåner endast delvis beroende av avkastningen påförsäkringskapitalet. Förmånerna fastställs i kollektivavtal. Om avkastningen på kapitalet är mycket hög — som för närvarande är fallet — blir effekten att arbetsgivarnas kostnader för premier blir lägre än annars. Det är alltså i första hand arbetsgivarna och inte pensionärerna som drar fördel av den höga avkastningen. Att så är fallet framgår av att premienivån för tjänstepensionsförsäkring för industritjänstemän sänkts under de två senaste åren.
I fråga om ITP gäller liksom i fråga om försäkringssparandet i övrigt att avkastningen under senare år stigit mycket markant. SPP förvaltar en mycket betydande förmögenhet som haft och har en synnerligen god avkastning. De skattemässiga villkoren är - som för andra livförsäkringsbolag - mycket gynnsamma. Det förhållandet att den höga avkastningen kommer arbetsgivarna till del och inte påverkar de utgående pensionernas storlek är enligt utskottets mening inte något bärande skäl för att undanta kollektivavtalsförsäkringarna från skatten. I sammanhanget bör noteras att en arbetsgivares kostnader för tjänstepensionsförsäkringar och andra trygghetsförsäkringar för de anställda inte ingår i underlaget för arbetsgivaravgifter. Härtill kommer problem med att göra en rättvisande gränsdragning mellan kollektiva avtalsförsäkringar och individualförsäkringar av tjänstekaraktär.
Skattens effekter för värdesäkringen av individuella pensioner och avtalspensioner
När man tecknar en pensionsförsäkring beräknar försäkringsbolagets aktuarier vilka premieinbetalningar som krävs under den yrkesverksamma tiden för att de vid pensioneringstidpunkten innestående medlen (inklusive ränta på ränta) skall räcka till pensionsutbetalningarna under pensionstiden. De antar härvid att kapitalet under hela tiden — dvs. både före pensioneringstid -
1) Avkastningen på försäkringssparande under åren 1965 -1986 framgår av bil. 1. Av bilaga 2 kan utläsas bl. a. att avkastningen på utestående statsobligationer vid låg inflation kommer att vara fortsatt hög även om nyplaceringsräntan skulle falla. Även under återstoden av 1980-talet kan således förväntas fortsatt hög lönsamhet inom livförsäkringssektorn.
SkU 1986/87:17
punkten och efter — kommer att haen viss avkastning, dens. k. kalkylräntan. För de bolag som meddelar individuell livförsäkring ligger kalkylräntan för närvarande på 4 %.
Individualbolagen förutsätter således i sina kalkyler att kapitalet har en avkastning på 4 % nominellt, och så länge avkastningen inte är lägre kan de fullgöra sina åtaganden gentemot försäkringstagarna. I verkligheten blir avkastningen avsevärt högre, och bolagen har valt att räkna försiktigt i sina kalkyler för att ha en väl tilltagen säkerhetsmarginal. Vad bolagen garanterar i avtalet är således endast de 4 procenten. Eventuell avkastning därutöver skall även den tillfalla försäkringstagaren, men det finns ingenting i avtalet som garanterar någon sådan ”överavkastning”. På senare år har kapitalets avkastning varit mycket hög, vilket har avspeglat sig i återbäringsräntor på 13-15 %. Den icke-garanterade ”överavkastningen” har således varit ungefär dubbelt så hög som garanterade 4 %.
Motionärerna bakom motion Skl36 (m, fp, c) framhåller att SPP till följd av den tillfälliga skatten på pensionssparandet kan komma att erhålla en real avkastning som är för låg för att pensionsåtagandena skall kunna värdesäkras fullt ut. Liknande synpunkter har inför utskottet framförts av SPP, som framhållit att SPP:s pensionsåtaganden kan klaras för 1987 och 1988 men att företaget behöver en buffert för att möta en eventuell minskad realavkastning ett senare år.
I botten på de beräkningar av premiernas storlek som görs av de bolag som förmedlar kollektiva P-försäkringar (främst SPP och AMF) ligger en kalkylränta på nominellt 3,5 %. Detta betyder att försäkringsbolagen sätter premierna så att de kan uppfylla sina pensionsförpliktelser, i nominella termer, om de kan få de inbetalade premierna att förränta sig till nominellt 3,5 %. Om avkastningen skulle bli högre — vilket för övrigt alltid varit fallet de senaste decennierna — ges i första hand överskottet till pensionärerna i form av s. k. pensionstillägg med syfte att värdesäkra pensionerna, dvs. öka de utbetalade pensionsbeloppen i takt med inflationen. Så länge den reala avkastningen på fonderna inte understiger den nominella kalkylränta man valt (dvs. för närvarande 3,5 %) kan pensionerna värdesäkras.
Om den reala avkastningen överstiger 3,5 % innebär detta att det finns mer medel i fonderna än vad som behövs för värdesäkring. I första hand fonderar man då överskottet för att ha till hands under sådana år då realavkastningen kan bli låg igen. Om avkastningen skulle bli så hög att överskott uppstår även efter det att fondering ägt rum, återgår överskottet till arbetsgivarna i form av lägre premier. Detta sker vanligen genom olika rabatter. Sedan 1975 har SPP gett arbetsgivarna en s. k. ränterabatt på de premiereservgrundande premierna (sådan ränterabatt gavs också för de år — 1977, 1978 och 1981 — då SPP:s överskottsmedel inte räckte till för att fullt ut värdesäkra utgående pensioner). Värdet av ränterabatten kan för 1985 uppskattas till drygt 0,6 miljarder kronor. Under de allra senaste åren har avkastningen på SPP:s medel varit så god att man de senaste två åren beslutat att använda överskottsmedel även för viss värdesäkring av de premiereservbildande
försäkringarna, innan pension börjar betalas ut. Det sker i form av s. k.
»
fribrevsuppräkning, vilket har till följd att premierna för framtiden blir lägre
SkU 1986/87:17
än som annars skulle ha varit fallet. För år 1985 används ett kapitalbelopp på 1,3 miljarder kr.för detta ändamål. Dessutom gav man en premiereduktion på vissa typer av försäkringar som uppgick till ca 545 milj. kr. För 1986 väntas beloppen bli minst av samma storleksordning. Mot bakgrund av dessa uppgifter och dagens mycket höga avkastningsnivåer samt det förhållandet att placeringsplikten numera avskaffats torde det enligt utskottets mening vara uppenbart att värdesäkringen av SPP-pensionerna inte kommer att hotas på grund av den tillfälliga skatten på försäkringssparande. Det kan noteras att LO:s representanter vid utskottets hearing gjorde en likartad bedömning vad gäller AMF-pensionerna (STP-systemet).
Grupplivförsäkring
Förenade liv, ömsesidigt gruppförsäkringsbolag har i skrivelse till utskottet hemställt att förmögenhet hänförlig till grupplivförsäkring undantas från den tillfälliga förmögenhetsskattens tillämpningsområde. Även i fråga om grupplivförsäkringar torde problem uppkomma när det gäller att avskilja denna försäkringsform från andra med ett mer eller mindre obetydligt sparinslag. Av den anledningen och då skattebelastningen på grupplivförsäkringar torde bli relativt begränsad finner utskottet inte skäl bifalla Förenade livs framställning.
Fördelning av skatten mellan försäkringstagarna
Ett återkommande tema både i motioner, i flera skrivelser och vid utskottets hearings har varit hur den tillfälliga skatten skall fördelas mellan försäkringstagarna. Man har framhållit att det måste anses olämpligt att försäkringsinstituten skall driva in skatten och man har kritiserat att propositionen inte innehåller några regler eller anvisningar för hur fördelningen skall ske.
Utskottet vill med anledning härav ånyo erinra om att lagrådet för sin del ansett att det inom ramen för det kontrollsystem som föreligger enligt lag och med hänsyn till de skattesubjekt det gäller föreligger betryggande garantier för att skatten slutligen kommer att drabba de enskilda enligt objektiva och rättvisa grunder. Utskottet vill understryka att propositionen i den här delen inte innebär någon nyhet. Avkastningen på kapitalförsäkringskapitalet beskattas redan i dag hos bolagen. Skatten minskar avkastningen på kapitalförsäkringarna. Återbäringsräntan på sådana försäkringar blir därför lägre än på pensionsförsäkringarna. Att skatt tas ut på försäkringskapitalet hos bolagen är således inget nytt. Även andra kostnader för kapitalförvaltningen måste fördelas på försäkringstagarna.
De metoder försäkringsbolagen använder för beräkning av återbäringsräntorna syftar i själva verket just till att på bästa möjliga sätt fördela tillfälliga svängningar i nettoavkastningen på olika generationer av försäkringstagare. Det har vid utskottets kontakter med försäkringsbolagen inte framkommit något som skulle tyda på att dessa metoder skulle vara orättvisa eller olämpliga för sitt syfte. Man bör observera att försäkringsbolagen inte gett uttryck för att det skulle vara något problem för dem att fördela de engångsvinster de kommer att göra i och med att placeringsplikten nu avskaffas. Det kan därför enligt utskottets mening förutsättas att också
SkU 1986/87:17
fördelningen av den nu aktuella skatten kommer att ske enligt skäliga grunder.
Av vad utskottet anfört framgår att enligt utskottets mening övervägande skäl talar för att man inför en skatt på försäkringssparande. Av skäl som departementschefen åberopar i propositionen bör skatten göras tillfällig. Utskottet vill i likhet med konstitutionsutskottet, finansutskottet och departementschefen understryka angelägenheten av att den långtgående återhållsamhet som tidigare varit rådande i fråga om skatter av engångsnatur upprätthålls också i fortsättningen.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionerna Skl36, Skl37 och Skl38 i nu behandlad del. Utskottets ställningstagande innebär avslag också på de yrkanden i vpk:s partimotion Skl39 som går ut på att förslag om en permanent realränteskatt med breddat skatteunderlag skall föreläggas riksdagen under 1987 och att placeringsplikten för livförsäkringsbolagen skall bibehållas.
Övriga frågor
Utskottet tar avslutningsvis upp ytterligare tre frågor avseende den tillfälliga förmögenhetsskatten. Den första har aktualiserats av vpk i partimotionen Skl39 och av Kooperativa förbundet (KF) vid hearingen och i en till utskottet ingiven skrivelse, den andra av andre vice talmannen Karl Erik Eriksson (fp) och Ulla Tillander (c) i motion Skl35. Den tredje gäller ordningen för den budgetmässiga redovisningen av den tillfälliga skatten.
1 vpk-motionen framhåller motionärerna att den tillfälliga förmögenhetsskatten kommer att tas ut på pensionsmedel som finns i en stiftelse men inte på pensionsmedel som tagits upp som skuld i företaget. Detta anser de vara en orättvisa och de yrkar därför att skatten skall innefatta även kontoavsättningar för pensioner i företagen. KF gör gällande att den i propositionen föreslagna ordningen för KF:s del innebär en förändrad konkurrenssituation. Förklaringen härtill är enligt KF att av den totala tillfälliga skatten för Kooperationens pensionsanstalt (KP), till vilken företagen inom KF-koncernen och konsumentföreningarna är anslutna, KF:s och konsumentföreningarnas del kan beräknas till ca 500 milj. kr., varav ca 290 milj. kr. avser ålderspension. Av detta belopp belastar ca 225 milj. kr. enheter som på sina respektive marknader konkurrerar med företag som använder sig av kontoavsättningsmetoden och som i den delen är befriade från engångsskatten. KF har begärt att engångsskatten utformas så att den blir konkurrensneutral i fråga om de pensionsmedel som avser ålderspensionering av tjänstemän.
Utskottet kan ha förståelse för KF:s synpunkter. Som anförs i propositionen finns det dock starka skäl som talar mot en tillfällig beskattning av de tillgångar i företagen som svarar mot pensionsavsättningarna. Det måste således beaktas att den föreslagna skatten motiveras av en extremt hög avkastning på finansiella tillgångar och aktieplaceringar under 1980-talet. Försäkringsbolag, pensionsstiftelser och understödsföreningar har kunnat dra nytta av denna höga avkastning, eftersom de nästan uteslutande har sådana tillgångar och saknar finansiella skulder. Företag med kontoavsätt -
SkU 1986/87:17
ningar har en tillgångssammansättning som är helt annorlunda. Genomsnittligt har de en kraftigt negativ finansiell nettoförmögenhet. Om skatten omfattade även kontoavsättningarna kunde det därför i vissa fall inte undvikas att skatt togs ut från företag som inte på långt när har haft samma värdetillväxt som de institutioner som föreslås bli beskattade. Ett sådant förhållande skulle enligt utskottets mening inte vara acceptabelt. Det synes inte heller vara möjligt att utforma en beskattning av det nu aktuella slaget på ett sådant sätt att hänsyn tas till dessa skillnader i avkastningsförhållandena.
Med hänsyn till skattens tillfälliga karaktär föreligger inte heller någon risk för en överströmning mellan de olika formerna för tryggande av pensioner om kontoavsättningarna undantas.
Utskottet anser mot bakgrund av detta att kretsen av skattskyldiga bör avgränsas på det sätt som föreslås i propositionen.
Andre vice talmannen Karl Erik Eriksson (fp) och Ulla Tillander (c) framhåller i motion Skl35 att propositionens förslag innebär att företag som påbörjat verksamhet efter 1984 skattebefrias. Under 1980-talet har - uppger motionärerna — endast två livförsäkringsbolag beviljats koncession på den svenska försäkringsmarknaden, Ansvar, ömsesidig livförsäkring för helnyktra och Länsförsäkringar Liv. Mellan tidpunkterna för de båda bolagens formella etablering förlöpte två och tre kvarts år. Länsförsäkringar Liv kunde dock starta förberedelsearbetet långt före koncessionens beviljande, vilket i sin tur ledde till en snabbare start för detta företag. I båda bolagen har — framhåller motionärerna — fonduppbyggnaden skett under de senaste åren. Försäkringsbeståndet mätt i ackvisitionsvärde utgjorde den 30 september 1986 för Ansvar Liv 600 milj. kr. och för Länsförsäkringar Liv 1046 milj. kr. Motionärerna menar att de båda bolagen bör behandlas lika i beskattningshänseende och yrkar därför att institutioner vilka påbörjat verksamheten efter utgången av år 1981 befrias från skattskyldighet. Yrkandet gäller under förutsättning att avslagsyrkandet i motion Sk 136 inte bifalls.
Enligt vad utskottet inhämtat bildades Länsförsäkringar Liv i juli 1985. Verksamheten fick dock inte någon egentlig omfattning förrän i december samma år. Försäkringskapitalet har således varit hopsamlat under en mycket begränsad tid och därför endast i ringa utsträckning fått del av den stora förmögenhetstillväxten under åren 1982—1986. När det gäller Ansvar Liv har däremot förmögenhetstillväxten skett successivt under åren 1983—1986. De skäl som motiverar skattebefrielse för Länsförsäkringar Liv gör sig därför inte gällande med samma styrka när det gäller Ansvar Liv. Utskottet anser sig därför böra avstyrka motion Skl35.
I fråga om den i propositionen föreslagna ordningen för den budgetmässiga redovisningen av den tillfälliga förmögenhetsskatten instämmer skatteutskottet i finansutskottets uttalanden.
Förmögenhetsbeskattning av K-försäkringar m. m.
Vid beräkningen av skattepliktig förmögenhet enligt SFL skall enligt nu gällande bestämmelser värdet av K-försäkringar inte medräknas.
I propositionen föreslås att K-försäkringar, med undantag i huvudsak för
SkU 1986/87:17
sådana sorn meddelats på grund av ansökningar som kommit in före den 13 september i år, skall tas upp vid förmögenhetsbeskattningen fr. o. m. 1988 års taxering. I propositionen föreslås också att skattesatsen vid taxeringen till statlig inkomstskatt för livförsäkringsbolag och understödsföreningar (den s. k. ränteskatten) fr. o. m. samma taxering höjs från 40 % till 50 %.
I motionerna Sk 136 (m, fp, c), Sk 137 av Margareta Gard och Mona Saint Cyr (båda m) och Skl38 av Alf Svensson (c) yrkas — utan närmare motivering — avslag på propositionen i denna del.
SHIO-familjeföretagen framhöll vid hearing och i skrivelse till utskottet att kapitalförsäkringar har stor betydelse för småföretagens möjligheter att genomföra generationsskiften. Organisationen som yrkat avslag också på förslaget om tillfällig förmögenhetsskatt, ansåg att propositionen inte heller i vad den avser förmögenhetsskatt på kapitalförsäkringar och höjning av ränteskatten bör föranleda lagstiftning. De fackliga huvudorganisationerna LO, TCO och SACO/SR hade vid utskottets hearing inga invändningar mot propositionen i denna del.
Förslaget att införa förmögenhetsskatt på kapitalförsäkringar skall ses mot bakgrund av den mycket kraftiga ökningen i tecknandet av kapitallivräntor som skett från 1980 till 1985. Som departementschefen framhåller torde skattehänsyn ofta spela en stor roll vid tecknandet av sådana försäkringar. Utskottet anser det önskvärt att nu införa en beskattning också av Kförsäkringarnas förmögenhetsvärden för att förhindra att försäkringsformen i framtiden används för avancerad skatteplanering. Utskottet tillstyrker därför propositionen i denna del. Med hänsyn till att en förmögenhetsskatt på kapitalförsäkringar innebär en nyhet i svensk skattelagstiftning förutsätter utskottet att regeringen följer den praktiska tillämpningen av bestämmelserna och vid behov återkommer med de förslag till justeringar som kan visa sig motiverade.
Mot bakgrund av att försäkringar med ett stort inslag av sparmoment numera i ökad omfattning ersatt rena riskförsäkringar finns det enligt utskottets mening också anledning att höja skattesatsen för den s. k. ränteskatten. Utskottet biträder således också detta förslag i propositionen och avstyrker således motionerna Skl36, Skl37 och Skl38 i motsvarande del.
Mot den i propositionen föreslagna ändringen i 37 § 1 mom. taxeringslagen (1956:623) har utskottet inte funnit anledning till erinran. Då andra av utskottet behandlade propositioner också innehåller förslag om ändringar i samma författningsrum behandlar utskottet den författningsmässiga regleringen av dessa ändringar i ett särskilt betänkande (SkU 1986/87:19).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande införande av tillfällig förmögenhetsskatt att riksdagen bifaller proposition 1986/87:61 i denna del och avslår motionerna 1986/87:Skl36 yrkande 1 i motsvarande del, 1986/ 87:Skl37 i motsvarande del och 1986/87:Skl38 i motsvarande del,
SkU 1986/87:17
2. beträffande beredningen av vissa ärenden
att riksdagen avslår motion 1986/87:Sk 136 yrkande 2,
3. beträffande pensionsavsättningar
att riksdagen bifaller propositionen i denna del och avslår motion 1986/87:Skl39 yrkande 2,
4. beträffande placeringsplikten
att riksdagen avslår motion 1986/87:Skl39 yrkande 3,
5. beträffande skattskyldighetens omfattning
att riksdagen bifaller propositionen i denna del och avslår motion 1986/87:Skl35,
6. beträffande tillkännagivande om realränteskatt att riksdagen avslår motion 1986/87:139 yrkande 1,
7. beträffande ”ränteskatten”
att riksdagen bifaller propositionen i denna del och avslår motionerna 1986/87:Sk 136 yrkande 1 i motsvarande del, 1986/87:Skl37 i motsvarande del och 1986/87:Sk 138 i motsvarande del,
8. beträffande förmögenhetsskatt på kapitalförsäkring
att riksdagen bifaller propositionen i denna del och avslår motionerna 1986/87:Skl36 yrkande 1 i motsvarande del, 1986/87:Skl37 i motsvarande del och 1986/87:Skl38 i motsvarande del,
9. beträffande lagförslagen
att riksdagen med anledning av vad utskottet ovan anfört och hemställt antar de vid propositionen fogade förslagen till
a) lag om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser,
b) lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,
c) lag om ändring i lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt,
d) lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69),
e) lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m. m.,
f) lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen,
g) lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.
Stockholm den 2 december 1986 På skatteutskottets vägnar
Jan Bergqvist
Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren (m), Anita Johansson (s), Britta Bjelle (fp), Bruno Poromaa (s), Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Sverre Palm (s), Kjell Nordström (s), Ingegerd Troedsson (m) och Arne Kjörnsberg (s).
SkU 1986/87:17
27 Reservationer
SkU 1986/87:17
Införande av tillfällig förmögenhetsskatt m. m. (mom. 1—9)
l.Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp), Karl-Anders Petersson (c) och Ingegerd Troedsson (m)
har dels anfört följande:
Pensionsskatt
Frågan om en skatt på försäkringssparande har varit föremål för en livlig debatt alltsedan realränteskattekommittén i början av juni i år presenterade ett betänkande med förslag om en skatt på livförsäkringsbolags, understödsföreningars och pensionsstiftelsers förmögenhet. Den extremt negativa kritik som mötte förslaget föranledde finansministern att avstå från att lägga en proposition i ämnet och på utomordentligt kort tid — endast fyra dagar efter det att remisstiden för realränteskattens betänkande gått ut — i stället presentera ett förslag om bl. a. en tillfällig skatt på livförsäkringsbolags m. fl. oförmögenhet. Soch vpk — vpk med vissa reservationer - har tillstyrkt att förslaget antas av riksdagen.
Innan vi kommenterar det nya förslaget i sak vill vi ta upp några frågor av enligt vår uppfattning principiell betydelse avseende beredningen och presentationen av denna nya skatt som drabbar ca 4 miljoner pensionssparares frivilliga eller avtalade pensionsförsäkringar.
Någon remissbehandling har inte förekommit i vidare mån än att lagrådets yttrande inhämtats. Detta finner vi särskilt anmärkningsvärt mot bakgrund av att den tillfälliga skattens konstruktion är en helt annan än realränteskattens och att effekterna av den nya skatten inte tillnärmelsevis blivit belysta på ett sätt som man bör ha rätt att kräva. Ett sedvanligt remissförfarande hade i det här fallet varit i hög grad önskvärt med hänsyn till att förslaget gäller en selektiv förmögenhetsskatt av engångsnatur och alltså innebär en nyhet i svensk skattelagstiftning.
Lagrådet är som framgår av propositionen mycket kritiskt mot förslaget om en selektiv skatt på försäkringssparande och menar att införandet av en sådan skatt kan skapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Lagrådet framhåller vidare att beslutet skulle kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut av snävt begränsade kretsar skattskyldiga och med högre skattesatser än den nu aktuella. Rådet hävdar också att pensionsskatten är en helt ny förmögenhetsskatt av engångsnatur, vilket aktualiserar vissa särskilda konstitutionella frågor som tidigare inte ställts på sin spets.
Mot bakgrund av lagrådets mycket kritiska synpunkter, vilka mynnar ut i ett avstyrkande av den tillfälliga skatten, begärde utskottets borgerliga representanter i samband med utskottsbehandlingen att propositionen - med förkortad remisstid — skulle remissbehandlas på sedvanligt sätt. Sedan denna begäran avslagits av s och vpk begärdes från vårt håll att propositionen
åtminstone skulle remitteras till de statliga myndigheter som berördes av förslaget. Även denna begäran avslogs med samma knappa majoritet. I samband med utskottsbehandlingen har utskottet haft hearings med representanter för bl. a. försäkringsbranschen, industrin, småföretagarna, handeln, bankerna, alla de stora fackföreningarna och de båda största pensionärsorganisationerna (PRO och SPF). En överväldigande majoritet av dessa organisationer har avstyrkt förslaget. Endast LO och PRO har accepterat det. Det bör särskilt understrykas att TCO och Folksam avstyrkt förslaget och att KF påtalat att skatten för KF:s och konsumentföreningarnas del inte kommer att vara konkurrensneutral.
Ett hearingförfarande koncentrerat till några hektiska timmar under knappt en och en halv dag — varje organisation hade till sitt förfogande 45 minuter — kan helt naturligt inte ersätta ett sedvanligt remissförfarande. Överhuvudtaget anser vi den behandlingstid som riksdagen haft till sitt förfogande för detta ärende orimligt knapp. Motionstiden för den aktuella propositionen gick ut den 21 november i år. Tre veckor senare skall frågan behandlas i kammaren. Det säger sig sjävt att riksdagsledamöterna på den tiden måste ha haft svårigheter att jämsides med många andra ärenden på riksdagens bord tillgodogöra sig alla de synpunkter som kan ha betydelse för bedömningen av den nu aktuella och för många organisationer och enskilda så viktiga frågan.
Vi anser således att proposition 61 redan av konstitutionella och formella skäl är så bristfällig att den bör avslås av riksdagen. I vart fall bör riksdagen låta ett slutligt ställningstagande till propositionen anstå i avvaktan på sedvanlig remissbehandling.
När det gäller bedömningen i sak av den i propositionen föreslagna tillfälliga skatten på försäkringssparande kan inledningsvis — och med utgångspunkt särskilt i vad som framkommit vid utskottets hearings — konstateras att den nya skatten i flertalet avseenden kommer att få lika allvarliga effekter som realränteskatten. Den kommer alldeles otvivelaktigt att drabba det från samhällssynpunkt mycket värdefulla långsiktiga sparandet i en situation då samhället har en allvarlig sparbrist. Den innebär en betydande höjning av skattetrycket och den kommer att negativt påverka både de individuella och de avtalsbestämda pensionerna. Skatten strider visserligen i strikt formell mening inte mot retroaktivitetsförbudet i grundlagen. Den kommer emellertid i praktiken att få en retroaktiv verkan och detta i sin tur kommer, såvitt vi kan bedöma, att medföra ytterligare en allvarlig samhällsekonomisk effekt. Den tillfälliga skatten uppges vara av engångskaraktär. Departementschefens uttalanden i propositionen ger dock knappast stöd för att så skulle vara fallet. En skatt av det här slaget kan därför komma att allvarligt rubba medborgarnas förtroende för att etablerade spelregler för beskattningen i fortsättningen kommer att följas. Även andra sparformer kan framdeles komma att drabbas av selektiva engångsskatter och detta i sin tur kan påverka stora gruppers sparbeteende. Effekter av den arten kan för övrigt redan skönjas. Det är mot den bakgrunden oroande att departementschefen i propositionen konstaterar att det kan uppkomma situationer då ingripanden
SkU 1986/87:17
på skatteområdet av engångsnatur kan framstå som nödvändiga och försvarbara.
Mot den tillfälliga skatten kan riktas också den allvarliga anmärkningen att den drabbar mycket orättvist. Den drabbar sålunda enbart det långsiktiga pensionssparandet men inte annat sparande trots att detta under senare år kunnat uppnå samma eller högre avkastning. Skatten träffar vidare uteslutande avtalsbestämda pensioner för privatanställda men inte pensioner för offentliganställda och den drabbar bara de försäkringstagare vilkas pensionsmedel förvaltas av SPP eller annan försäkringsinstitution, medan pensionstagare vars pensionsmedel förvaltas av det egna företaget inte berörs av skatten. Den träffar också dem hårdare som pensionssparat längre än dem som sparat kort tid. SFR har låtit göra några räkneexempel avseende försäkringar tecknade den 1 januari åren 1957, 1962, 1967 och 1972. Försäkringarna har antagits tecknade i Skandia, Trygg-Hansa och Valand, och för varje exempel har beräknats genomsnittet för de tre bolagen av försäkringens tekniska värde per den 1 januari 1987. Det avtalade pensionsbeloppet har i samtliga fall antagits vara 1000 kr. per månad. Som framgår av tabell 1 gör de olika personerna betydande förluster genom pensionsskatten, eftersom de tvingas erlägga 7 % av sparat belopp. Dessa exempel visar att den som sparat längst förlorar det största beloppet.
Tabell 1
Effekter av pensionsskatten
Började spara ir
Årspremie
kr.
Värde 87-01-01 kr.
Förlorar (7 % av värdet) kr.
5 860
609 100
-42 600
7 410
547 100
- 38 300
9 065
460 400
-32 200
12 793
412 800
-28 900
Källa: SFR.
Vi övergår härefter till att kommmentera de i propositionen redovisade motiven för pensionsskatten.
Enligt finansministern har avkastningen på finansiell förvaltning varit ”unikt hög” under senare tid och han anser förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn för närvarande vara ”på en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller ger ett från fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat”.
Det kan visserligen inte bestridas att försäkringssparandet under de två senaste åren givit en hög avkastning. Detta utgör emellertid inte något skäl för en skatt på detta sparande. Försäkringssparandet är långsiktigt och två år kan och får inte ses isolerade .Åren 1985 och 1986 föregicks - sorn framgår av bilaga 1 till betänkandet - av en lång period med låg avkastning. Anledningen härtill var att försäkringstagarna fick bära en del av bördan för att förbättra den svenska ekonomin.
SkU 1986/87:17
30 Av statistik som presenterats av realränteskattekommittén framgår att den som satsade 100 kr. i en pensionsförsäkring 1970 fram till 1986 har tjänat 11 kr. räknat i samma penningvärde. Detta motsvarar en årlig real avkastning på 0,6 %, vilket får anses vara synnerligen blygsamt. Av statistik från samma källa framgår att den som sparat ett årligt lika stort nominellt belopp i pensionsförsäkring sedan 1970 fram till idag har haft en årlig real avkastning på 2,1 %. Inte heller om avkastningen beräknas på detta sätt framstår försäkringssparandet som särskilt gynnat sett i ett längre perspektiv.
Även i ett kortare perspektiv förfaller pensionssparandet inte vara särskilt gynnat jämfört med andra sparformer. Under 1985 och 1986 var den s. k. återbäringsräntan för pensionssparandet totalt ungefär 30 % nominellt. Men bara sedan våren 1986 och fram till idag, dvs. på mindre än ett år, har värdet på den s. k. storpremien, som riksgäldskontoret emitterade, ökat med mer än 30 %. Samma värdeutveckling har övriga premieobligationer som riksgäldskontoret emitterade i våras.
”Hög förmögenhetstillväxt” är således enligt vår uppfattning inte något motiv för en tillfällig skatt i enlighet med propositionens förslag.
Finansministern har också angivit fördelningspolitiska motiv för pensionsskatten.
Vi vill med anledning härav framhålla följande.
För löntagarpensionerna har i motsats till vad som gäller i fråga om individualpensionerna satts ett tak för ökningen av pensionen. Taket motsvarar höjningen av konsumentprisindex under en tolvmånadersperiod. Syftet är att löntagarna inom ITP-systemet skall ha en bibehållen köpkraft, vilket överensstämmer med tankegångarna bakom ATP. Taket för pensionsökningen bryter enligt vår mening kopplingen mellan avkastningen i bolaget och pensionsförmånerna.
Från SPP har vidare framhållits att den föreslagna pensionsskatten skulle allvarligt äventyra möjligheterna att även framgent värdesäkra pensionerna.
Härtill kommer att de privata pensionsförsäkringarna ingalunda - vilket stundom görs gällande — är koncentrerade till höginkomsttagare. Av realränteskattekommitténs statistik framgår visserligen att flertalet pensionsförsäkringsinnehavare har mer än 100000 kr. i årsinkomst. Vad som inte framkommit är dock att en stor grupp av försäkringstagarna har inkomster just över 100000 kr. Omkring 75 % av försäkringstagarna hade 1982 mindre än 150 000 kr. i årsinkomst och över 40 % hade inkomster under 100000 kr. De allra flesta försäkringstagare är således löntagare i högst vanliga inkomstlägen.
Enligt utskottsmajoritetens uppfattning utgör de negativa effekter på sparande och på försäkringsbolagens möjligheter att värdesäkra utgående pensioner som påtalats vid utskottets hearings och i skrivelser till utskottet inte något skäl för att avstå från den föreslagna skatten.
Vi vill med anledning härav erinra om att sparandet i Sverige fallit trendmässigt under ca 25 år. Som framgår av tabell 2 var vårt totala sparande tidigare högre än genomsnittet för OECD-länderna. Det hade fram till 1984
SkU 1986/87:17.
fallit med nästan 10 procentenheter till en nivå som ligger strax ovanför kapitalförslitningen.
Tabell 2
Det totala bruttosparandet i skilda länder 1965—1984 i procent av BNP
1984 Sverige
26,3
24,8
23,8
17,7
17,9
Västtyskland
27,2
28,1
20,9
21,8
21,9
Frankrike
25,7
26,2
23,0
22,2
18,6
Storbritannien
20,1
22,0
15,5
18,5
19,3
Nederländerna
26,9
26,5
23,0
20,0
23,0
Belgien
23,7
27,1
21,8
17,5
15,6
Danmark
24,6
21,8
19,4
14,9
15,3
Norge
28,0
28,3
26,7
29,6
30.8 Finland
23,7
28,0
26,5
26,0
24,5
Hela OECD
23,1
23,4
21,2
21,7
20,4
Källa: OECD Economic Outlook, maj 1986
Av tabellen framgår att också andra indistriländer haft en viss sparandenedgång men inte alls av samma omfattning som Sverige. För hela OECD har det totala sparandet endast fallit med ett par procentenheter av BNP. Den kraftiga sparandeminskningen i länder som Sverige, Belgien och Danmark belyser sambandet mellan en låg sparkvot och ekonomiska problem.
Det svenska sparandets fördelning på sektorer under 1980-talet framgår av tabell 3. Under senare hälften av 70-talet skedde en kraftig omsvängning, som främst tog sig uttryck i att den offentliga sektorns underskott växte samtidigt som företagssparandet ökade. Ökningen av den offentliga sparandebristen hänförde sig helt till det stora underskottet i statens budget.
Tabell 3 Finansiellt sparande
Finansiellt sparande Miljarder kr.
1987 Offentlig sektor
-40
-35
- 19
-32
- 8
- 1
Bostäder
- 9
- 10
- 11
- 13
- 11
- 13
Hushåll
- 1
- 2
- 2
- 1
Finansiella företag Icke-finansiella
företag
- 8
-22
Bytesbalans
- 23
- 7
- 10
5 Källa: Konjunkturinstitutet, oktober 1986
Underskottet i den offentliga sektorn uppvägdes inte av det ökade sparandet inom den enskilda sektorn. Resultatet blev upprepade underskott i bytesbalansen. Förbättringen av bytesbalansen under 1986 är emellertid till största delen ett resultat av fallande oljepriser. Redan 1987 minskar överskottet igen enligt konjunkturinstitutets höstprognos. Sparandeproblemen består således alltjämt i Sverige.
SkU 1986/87:17
32 Hushållssparandets kraftiga minskning i Sverige under senare år inger oro. Under senare delen av 1970-talet uppgick hushållssparande! i procent av disponibel inkomst, den s. k. sparkvoten, till ca 4 %, vilket internationellt sett var en mycket låg siffra. Ändå har hushållssparande! under 1980-talet fallit ytterligare. Sparkvoten är nu negativ. Det innebär att hushållen lånar och tar av sina sparmedel för att hålla uppe konsumtionen, vilket tidigare aldrig hänt.
I avtalet mellan PTK och SAF har ITP-systemets förmåner fastställts. Enligt avtalet har arbetsgivarna förpliktat sig att till SPP inbetala så stor premie att det räcker för utbetalning av s. k. grundpension, dvs. pension på viss nivå vid vissa tillfällen (viss ålder, sjukdom, dödsfall). Arbetsgivarna har däremot inte förpliktat sig att betala något till SPP för värdesäkringen av denna grundpension. Värdesäkringen av löntagarpensionerna är därför helt beroende av SPP:s avkastning. För att SPP skall kunna ge löntagarna en bibehållen pensionskraft krävs att SPP uppnår och får behålla en genomsnittlig avkastning som överstiger inflationen med minst 3,5 %. Grundpensionens köpkraft har under den senaste 7—8-årsperioden halverats. För att SPP skall klara värdesäkringen krävs uppenbarligen - vilket organisationen också mycket starkt underströk vid hearingen inför utskottet — att det i företaget finns en buffert som kan användas för att utjämna goda år mot dåliga år och på så sätt säkerställa bibehållen pensionskraft hos löntagarna. Det anförda är enligt vår mening ytterligare ett starkt vägande skäl mot skatteplikt för kollektivavtalsförsäkringarna.
Vid den riksdagsdebatt som föregick remitteringen av det nu aktuella förslaget till skatteutskottet gjordes från regeringshåll gällande att den kollektiva riskförsäkringen nu var så välkonsoliderad att återbäring kunde ske i form av premienedsättning. För 1985 angavs återbäringen till 0,75 %. För 1986 skulle den utgöra 0,85 %. Den totala minskningen av inbetalade premier under 1985 på grund av återbäring angavs till 687 milj. kr. och för 1986 beräknades minskningen bli ungefär 1010 milj. kr., varför SPP antogs på bara två år ha skickat tillbaka nästan 2 miljarder kr. till arbetsgivarna.
Vid hearingen inför utskottet har SPP uppgivit att av denna återbäring ca 1200 milj. kr. avsett riskförsäkringspengar som över huvud taget inte omfattas av förslaget i propositionen.
När det slutligen gäller de individuella pensionerna torde inte kunna bestridas att den nya skatten kommer att hårt drabba sådana småföretagare med lägre inkomster som är hänvisade till privata pensionssystem och kvinnor med låg ATP-poäng som kompletterat sitt pensionsskydd med en individuell pensionsförsäkring.
Även i många andra hänseenden har propositionen under riksdagsbehandlingen väckt enligt vår mening berättigad kritik. Man har således - enligt vår uppfattning med rätta — påtalat det olämpliga i att försäkringsbolagen skall fördela den nya skatten på försäkringstagarna. Det har också gjorts gällande att grupplivförsäkringen i huvudsak är en ren riskförsäkring som inte bör omfattas av den nya skatten. Det torde för övrigt kunna antas att det förekommer också andra försäkringsformer med ett obetydligt sparmoment vilka inte bör omfattas av skatten.
SkU 1986/87:17
3 Riksdagen 1986187.6 sami. Nr 17
Sammanfattningsvis konstaterar vi att det föreliggande förslaget materiellt sett är mycket dåligt underbyggt. Den nya skatten har - som lagrådet riktigt påpekar — tillkommit som en improvisation och bör enligt vår mening inte föranleda lagstiftning. Vi tillstyrker således de motioner - Skl36 (m, fp, c), Skl37 (m) och Skl38 (c) som innebär avslag på pensionsskatten. Vi anser också - i likhet med motionärerna bakom motion Skl36 - att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad i denna motion anförs om beredningen av regeringsförslag av stor principiell betydelse.
Vårt ställningstagande innebär avslag på vpk:s partimotion Skl39. Däremot är andrahandsyrkandet i motion Skl35 (fp, c), om visst undantag från pensionsskatten tillgodosett.
Förmögenhetsskatt på kapitalförsäkringar m. m.
I propositionen föreslås också att värdet av samtliga K-försäkringar som ägs av en skattskyldig fr. o. m. 1988 års taxering skall — med vissa undantag - förmögenhetsbeskattas. Även detta förslag har kritiserats i skrivelser och vid utskottets hearings. Bl. a. har SHIO-familjeföretagen gjort gällande att en sådan beskattning kan komma att i många fall försvåra eller omöjliggöra önskvärda generationsskiften i företagen.
Utskottet vill med anledning härav erinra om att förslag av liknande innebörd som det nu aktuella aktualiserades under förra hälften av 1970- talet. Den gången avstod man från att lagstifta i frågan med hänvisning bl. a. just till de skäl som nu framförs av SHIO.
Propositionsförslaget i den här delen har över huvud taget inte remissbehandlats och är således sämre underbyggt än t.o. m. pensionsskatten. Vi anser därför att riksdagen saknar anledning att ta ställning i frågan och avstyrker propositionen såvitt nu är i fråga.
Vad vi nu anfört gäller också förslaget om en uppräkning av den s. k. ränteskatten. Vi avstyrker därför också detta förslag i propositionen och tillgodoser härigenom motionerna Skl36, Skl37 och Skl38 också i denna del.
dels ansett att utskottet bort hemställa
1.att riksdagen med bifall till motionerna 1986/87:Skl36 yrkande 1, 1986/87:Skl37 och 1986/87:Skl38 samt med anledning av motion 1986/87:Skl35 avslår proposition 1986/87:61 och motion 1986/ 87:Skl39.
2.att riksdagen med bifall till motion 1986/87:Sk 136 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beredning av förslag till riksdagen, vilka har stor principiell betydelse.
Införande av tillfällig förmögenhetsskatt (mom. 1)
2. Tommy Franzén (vpk) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ”Skatteutskottet anser” och slutar med ”för livförsäkringsbolagen” bort ha följande lydelse:
SkU 1986/87:17
34 Jag anser i likhet med departementschefen att fördelningspolitiska och statsfinansiella skäl talar för att man inför en förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolagen, detta särskilt som de borgerliga årens omfördelningspolitik till förmån för de mest bemedlade inte följts av en tillräckligt skarp politik för återförande av resurser till de mest utsatta. Det är hög tid att, som i ett flertal motioner från vpk anförts, föra en politik för ”återfördelning” av ekonomiska resurser till de arbetslösa, lågavlönade, barnfamiljer och pensionärer som fått bära restaureringspolitikens bördor. Utskottet vill här understryka det som framhålls i motion Skl39 (vpk) att den föreslagna tillfälliga förmögenhetsskatten inte på något sätt kan ersätta införandet av en realränteskatt som bör användas för en rättvis fördelningspolitik.
Pensionsavsättningar (mom. 3 och 9 i motsvarande del)
3. Tommy Franzén (vpk) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 24 med ”Utskottet kan” och slutar på s. 25 med ”i propositionen” bort ha följande lydelse: Utskottet ansluter sig till KF:s resonemang. Detta stämmer väl överens med vad som framförs i motion Skl39. Som anförs i motionen finns det skäl att även de tillgångar i företagen som svarar mot pensionsavsättningarna skall falla inom ramen för den tillfälliga förmögenhetsskatten av samma skäl som realränteskattekommittén anfört i den här frågan. Systemet med tryggande genom avsättning är utformat så, att det skall vara likvärdigt med tryggande genom försäkring. Skatteförmånerna är därför desamma och vinsterna vid höga realräntor i stort sett också desamma. Detta innebär att om systemet med pensionsförsäkring ger en vinst för företaget när realräntan stiger kommer systemet med kontoavsättning att uppvisa samma vinst i form av en kostnadsminskning för de företag som tillämpar detta system. Det är främst stora och medelstora privata företag som valt att tillämpa ett system med kontoavsättningar.
För att uppnå neutralitet bör enligt utskottet även kontoavsättningar beskattas med den tillfälliga förmögenhetsskatten. Det finns dessutom inga skäl att just dessa skall gynnas i förhållande till övriga. Med den i vpk-motionen föreslagna utvidgningen av skatten skulle en icke oväsentlig ökning av inkomsterna av skatten medföra att ytterligare medel ställs till förfogande för en rättvis fördelningspolitik.
Utskottet anser mot denna bakgrund att kretsen av skattskyldiga bör utvidgas på sätt som föreslås i motion Skl39 och att propositionen i motsvarande del bör avslås.
dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:Skl39 yrkande 2 och med avslag på propositionen i motsvarande del antar det vid propositionen fogade förslaget till lag om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser med de ändringarna att 3 och 4 §§ erhåller följande som reservantens förslag betecknade lydelse:
SkU 1986/87:17
35 Regeringens förslag
3§
Skattskyldiga är
Om verksamheten
4§
Skatten utgår med sju procent av beskattningsunderlaget. Beskattningsunderlaget är värdet av den skattskyldiges förmögenhet vid utgången av år 1986 till den del som förmögenheten överstiger tio miljoner kronor. För skattskyldig vilkens räkenskapsår inte sammanfaller med kalenderår beräknas förmögenheten med utgångspunkt i förhållanden vid utgången aav det räkenskapsår som avslutas närmast efter den 31 december 1986.
Vid beräkning
Reservantens förslag
pensionsutfästelse m. m.
4. annan juridisk person än som avses i 1—3 och fysisk person, om personen i fråga vid ingången eller utgången av det beskattningsår, för vilket taxering till realränteskatt skall ske, i sin balansräkning redovisar skuld under rubriken Avsatt till pensioner enligt lagen om tryggande av pensionsutfästelse m. m. Om sådan skuld redovisas av handelsbolag eller kommanditbolag är delägare i bolaget skattskyldig.
inte skattskyldighet.
Skatten utgår med sju procent av beskattningsunderlaget. Beskattningsunderlaget är värdet av den skattskyldiges förmögenhet vid utgången av år 1986 till den del som förmögenheten överstiger tio miljoner kronor. Skatteunderlaget för skattskyldiga enligt 3 § 4 utgörs av ett genomsnitt av vad som enligt 30 § 2 mom. taxeringslagen (1956:623) skall redovisas som avdragsgilla pensionsåtaganden vid beskattningsårets utgång och vid utgången av föregående beskattningsår. För skattskyldig vilkens räkenskapsår inte sammanfaller med kalenderår beräknas förmögenheten med utgångspunkt i förhållanden vid utgången av det räkenskapsår som avslutas närmast efter den 31 december 1986. 72 procent.
Placeringsplikten (mom. 4)
4. Tommy Franzén (vpk) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande i första stycket på s. 23 som börjar med ”Mot bakgrund” och slutar med ”AMF-pensionerna (STP-systemet)” bort ha följande lydelse:
Mot bakgrund av dessa uppgifter och dagens mycket höga avkastningsnivåer, som enligt utskottets bedömning kommer att bestå under de närmaste åren, torde det vara uppenbart att värdesäkringen av SPP-pensionerna inte
SkU 1986/87:17
kommer att hotas. Utskottet motsätter sig bl. a. därför att placeringsplikten slopas efter den 30 november i år. Enligt beräkningar som gjorts innebär placeringspliktens slopande att försäkringsbolagen mycket väl kan kompensera sig för det ”sorn förloras” genom beskattningen. De fördelningspolitiska motiv som anförs för införandet av den tillfälliga förmögenhetsbeskattningen måste också gälla som argument för en bibehållen placeringsplikt. I detta sammanhang vill utskottet också framhålla att det är oacceptabelt att den ”värdesäkring” av pensionerna som varit i centrum av diskussionen om skattens vara eller inte vara i än högre grad skall bli beroende av börsens utveckling. Detta torde bli följden av slopad placeringsplikt, eftersom försäkringsbolagens placeringsbeteende förväntas ändras i riktning mot börsplaceringar som de förväntar skall ge snabbare och högre avkastning. Samtidigt innebär dock detta en mer riskfylld placering av pensionspengarna, vilket samtidigt utgör ett hot mot värdesäkringen av pensionerna.
dels att utskottet under mom. 4 bort hemställa
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:Skl39 yrkande 3 uttalar att placeringsplikten bör återinföras, förslagsvis fr. o.m. den 11 januari 1987.
Tillkännagivande om realränteskatt (mom. 6)
5. Tommy Franzén (vpk) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar i sista stycket på s. 23 med ”Man bör” och slutar på s. 24 med ”skall bibehållas” bort ha följande lydelse:
Man bör observera att försäkringsbolagen inte gett uttryck för att det skulle vara något problem för dem att fördela olika typer av engångsvinster, exempelvis att avskaffa placeringsplikten. Det kan därför enligt utskottets mening förutsättas att också fördelningen av den nu aktuella skatten kommer att ske enligt skäliga grunder.
Av vad utskottet anfört framgår att enligt utskottets mening övervägande skäl talar för att man inför en skatt på försäkringssparande. Som framhålls i motion Sk 139 kan emellertid den föreslagna tillfälliga förmögenhetsskatten inte på något sätt ersätta en realränteskatt. Den bör i stället införas att gälla för tiden efter den tillfälliga förmögenhetsskatten.
Utskottet delar inte departementschefens uppfattning att man inte bör lägga fram förslag om realränteskatt. Även om inkomsterna varierar i samma mån som skatteunderlaget/realräntenivån varierar så kan dessa årliga inkomster användas för att minska statens upplåning i samma grad. De räntevinster som då erhålls bör användas för en rättvis fördelningspolitik. Som framhålls i vpk-motionen kan matpriserna undan för undan sänkas genom att mervärdeskatten på livsmedel sänks i samma mån som uteblivna ränteutgifter ger finansiellt utrymme. Utan realränteskatt blir det inga sådana inkomster alls.
Utskottet förordar därför att ett förslag om realränteskatt läggs fram under 1987. En sådan skatt kan efter viss kompletterande utredning baseras på ett i förhållande till den framlagda utredningen breddat skatteunderlag. Den bör
SkU 1986/87:17
också innehålla en lägsta nivå där beskattning kan ske, så att ett långsiktigt sparande kan ske utifrån fast reglerade förhållanden.
Med hänvisning till den pågående debatten om den tillfälliga förmögenhetsskatten vill utskottet i detta sammanhang framhålla att skatter av engångsnatur bör utnyttjas som ekonomiskt-politiskt medel då påtagliga orättvisor råder vid fördelningen av inkomster och förmögenheter. Även från konstitutionella utgångspunkter är detta möjligt, vilket även framgår av konstitutionsutskottets yttrande.
Med det anförda tillstyrker utskottet motion Skl39 om en realränteskatt.
dels att utskottet under mom. 6 bort hemställa
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:Skl39 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om införande av en realränteskatt för likviditetsindragningar baserad på ett i förhållande till realränteskattekommitténs förslag breddat skatteunderlag.
SkU 1986/87:17
38 Tabell 1 Avkastningen på försäkringssparande 1965-1986
År
Genomsnittliga återbärings- räntor på P-försäkring
Inflation, förändring i konsument- prisindex (dec-dec)
Reala återbärings- räntor
5,4
6,0
- 0,6
5,7
5,2
0,5
5,8
3,4
2,3
5,7 ,
2,0
3,6
6,0
3,8
2,1
6,4
8,1
- 1,6
6,3
7,1
- 0,7
6,6
6,3
0,3
6,7
7,5
- 0,7
6,9
11,6
- 4,2
7,3
8,0
- 1,5
7,6
9,6
- 1,8
8,0
12,7
- 4,2
8,3
7,4
0,8
8,5
9,8
- 1,2
9,3
14,1
- 4,2
10,3
9,2
1,0
11,4
9,6
1,6
12,6
9,2
3,1
13,0
8,2
4,4
15,1
5,7
8,9
14,2*
2,5*
11,4
* Prognos.
Genomsnittet beräknat för de större bolag som varit verksamma under hela perioden (Folksam, Skandia, Trygg, Valand och Vegete). Källa: Försäkringsinspektionen.
SkU 1986/87:17
Bilaga 1
39 Avkastningen på utestående statsobligationer
o Den utestående lånevolymen statsobligationer uppgår till ca 260 mdr kr (riksobligationer plus prioriterade). Dessa obligationer förfaller successivt under en tioårsperiod, o Om nyplaceringsräntan för statsobligationer successivt antas falla från 9,5 % till 6,5 % under perioden 1987-1993 kan en kalkyl göras över avkastningen/kostnaden på den utestående volymen statsobligationer. (Se bilaga)
o Ränte justering antas ske till nyplaceringsräntan.
o Avkastningen på den utestående lånevolymen blir med de ovan gjorda antagandena i genomsnitt 10,7 % år 1987. Denna avkastning sjunker stegvis de följande åren till följd av att lånen räntejusteras. o En placerare som ligger kvar med sitt innehav av obligationer erhåller således en högre avkastning än nyplaceringsräntan. I kronor räknat kommer denna avkastning att minska då lånen successivt förfaller, o Avkastningen på en tänkt portfölj på 1 000 mkr kommer successivt att sjunka med tiden, då placeraren måste omplacera förfallande lån till nyplaceringsräntan. I tabell 1 i bilaga 2 visas hur totalavkastningen successivt sjunker.
Tabell 1. Avkastningen på en portfölj på 1 000 mkr
År
Placerade medel
Gamla obl Nyplac (mkr) (mkr)
Avkastning Gamla obl
(%)
Nyplac
(%)
Totalt
(%)
1 000
_
10,7
9,5
10,7
9,0
10,6
10,2
8,5
9,9
10,0
8,0
9,4
9,8
9,0
9,8
7,0
8,4
9,8
6,5
7,6
SkU 1986/87:17
Bilaga 2
;
40 Procent
Avkastning på utestående statsobligationer samt utestående volym statsobligationer 1987-1993
Nyplacenngsranta
Avkastn på utestående obl
Utestående lånevolyni
c_
j*:
c_
■a
1993 SkU 1986/87:17 Bilaga 2
Engångsskatten och statsupplåningen
o Engångsskatten på försäkringsbolagen skall inbetalas till statsverket vid tre tillfällen under 1987. Inbetalning skall göras i månaderna maj, augusti och november.
o Engångsskatten skall inbetalas till en inkomsttitel på statsbudgeten, men dessa inkomster kommer - likt ATP-avgifter - omedelbart att utbetalas från statsbudgeten. Effekten på budgetunderskottet blir därmed noll. Utbetalningen av de till statsverket inkomna medlen görs till riksgäldskontoret med en instruktion till kontoret att de skall reducera statsskulden med medlen.
o Neddragningen av statsskulden sker genom att riksgäldskontoret löser in skattkammarväxlar i riksbanken.
o Genom denna ”inbetalningskonstruktion” påverkas ej budgetunderskottet, men statens lånebehov som mäter statsskuldens transkationsförändring minskar till följd av engångsskatten.
o Sorn framgår av tabellen minskar statens lånebehov kraftigt till följd av engångsskatten.
o Den långsiktiga effekten för statsutgifterna utgörs av minskade ränteutgifter för statsskulden.
Statens lånebehov och finansiering 1985-1987 (Mdr kr)
År
1. Statens lånebehov
exkl. engångsskatt
2. Engångsskatt
-
-
3. Statens lånebehov
20 Finansiering
o Utlandsupplåning
-12
- 5
o Riksbanken
- 5
o Allemansspar o Premie- och spar-
obligationer
o Prioriterade obligationer
- 9
- 6
o Övrigt
- 4
26 Summa finansiering
20 SkU 1986/87:17
Bilaga 2
42 Konstitutionsutskottets yttrande 1986/87:9 y
över proposition 1986/87:61 om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag m.m. jämte motioner
Till skatteutskottet
Skatteutskottet har begärt yttrande från konstitutionsutskottet i rubricerade ärende. 1 partimotion 1986/87: Sk 136 av Carl Bildt, Bengt Westerberg och Karin Söder (m, fp, c) samt motion 1986/87: Sk 138 av Alf Svensson (c) som väckts med anledning av propositionen anläggs bl. a. en rad konstitutionella synpunkter på förslagen vilka tidigare varit föremål för granskning av lagrådet. Utskottet lämnar i det följande korta redogörelser för lagrådets yttrande, regeringens överväganden med anledning härav samt partimotionen allt såvitt angår konstitutionella frågeställningar. Därefter redovisar utskottet sin inställning till förslagen. Utskottet har därvid kommit till den slutsatsen att propositionen kan godtas från konstitutionell synpunkt. Avvikande mening i detta avseende har anmälts av utskottets borgerliga ledamöter.
Lagrådsgranskning m. m.
I regeringens remiss till lagrådet den 15 oktober 1986 anförde föredragande departementschefen bl.a. följande.
Mot bakgrund av de snabbt stigande realräntorna fick realränteskattekommittén (Fi 1985:02) i uppdrag att utarbeta en teknisk modell för beskattning av real avkastning hos i första hand livförsäkringsbolag (Dir. 1986:24). I uppdraget ingick också att pröva om en sådan skatt borde tas ut även på andra finansiella institutioner och på företag utanför den finansiella sektorn. Kommittén redovisade den 17 juni 1986 sina överväganden och förslag i betänkandet (Ds Fi 1986:18) Realränteskatt. Betänkandet utsändes på remiss. Yttranden fick avges senast den 8 september 1986.
Till lagrådsremissen fogades ett av kommittén utarbetat förslag till lag om realränteskatt samt en redogörelse som lämnats i betänkandet om beskattning av sparande och kapitalinkomster. Detsamma gällde en översikt över pensions- och försäkringssparandet i landet. Till lagrådsremissen var vidare fogad en förteckning över de remissinstanser som yttrat sig över betänkandet. Nämnda dokument har även bilagts den nu aktuella propositionen. Inom finansdepartementet har upprättats en sammanställning av remissyttrandena.
I mitten av september 1986 tillkännagavs att regeringen inte avsåg att
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
lägga fram förslag om en realränteskatt. Samtidigt aviserades nu förevarande förslag om en engångsskatt på livförsäkringssektorn samt förslag om vissa andra ändringar i försäkringsbeskattningen.
I lagrådsremissen gjorde departementschefen följande sammanfattande bedömning.
Förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn är för närvarande på en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller ger ett från fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat. Det nuvarande läget är närmast unikt i ett historiskt perspektiv och kan inte förväntas bli bestående under en längre tidsperiod. Att ändra de grundläggande skattebestämmelserna eller att införa ett helt nytt permanent beskattningssystem för att möta den nuvarande situationen kan ge icke önskvärda långsiktiga effekter. Genom en tillfällig förmögenhetsskatt undviks sådana effekter samtidigt som den sektor som gynnas särskilt starkt av den framgångsrika inflationsbekämpningen får bidra till en sanering av statsfinanserna. Min slutsats blir därför att beskattningsreglerna för livförsäkringar i sina huvuddrag bör bestå men att en tillfällig skatt bör tas ut. Jag vill här också tillägga att skatten kommer att skapa utrymme för förbättringar för de sämst ställda pensionärerna. Jag återkommer senare till detta.
Det är angeläget att skatten tas ut snarast. Jag kommer därför att föreslå att den med vissa undantag bestäms med förmögenheten hos de skattskyldiga den 31 december 1986 som bas. Efter lagrådets hörande är min avsikt att en proposition skall föreläggas riksdagen i sådan tid att ett riksdagsbeslut kan fattas före riksdagens juluppehåll. Den tillfälliga förmögenhetsskatten kommer därmed inte att stå i strid med förbudet i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen mot retroaktiv skattelagstiftning. Inte heller i övrigt står skatten i strid med några föreskrifter i regeringsformen eller med några svenska fördragsenliga åtaganden.
Beträffande beredningen av ärendet vill jag nämna följande. Den tekniska utformningen av lagförslaget baseras i väsentliga hänseenden på realränteskattekommitténs förslag till lag om realränteskatt. Jag kommer därför i det följande att diskutera den närmare utformningen av bestämmelserna med kommittéförslaget och remissynpunkterna som grund. När förslaget utarbetats i finansdepartementet har synpunkter när det gäller den tekniska utformningen under hand inhämtats från försäkringsinspektionen och riksskatteverket (RSV). Företrädare för försäkringsbranschen, som också beretts tillfälle att lämna synpunkter på den tekniska utformningen av förslaget, har förklarat sig ej önska medverka i detta beredningsarbete.
Lagrådet avgav yttrande i ärendet den 31 oktober 1986.
Lagrådet har särskilt granskat förslaget från konstitutionella synpunkter. Härvid har lagrådet övervägt uttalandena i lagrådsremissen nämligen att förslaget, om riksdagsbeslut fattas före riksdagens juluppehåll, inte kommer att stå i strid med förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen och att det inte heller i övrigt strider mot några föreskrifter i regeringsformen eller några svenska fördragsenliga åtaganden. Med det sista torde enligt lagrådet främst åsyftas Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jämte tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 angående skydd bl. a. för egendomsrätten.
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
44 Beträffande frågan om förslagets förenlighet med retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen konstaterar lagrådet att utgångspunkten därvid är att det gäller en förmögenhetsskatt. Visserligen framgår det av remissen, att det närmast är inkomsterna under senare år som motiverar skatten, men detta innebär enligt lagrådets mening inte att man kan tala om ett direkt kringgående av retroaktivitetsförbudet. Lagrådet erinrar om att i motiven till grundlagsregeln anförde fri- och rättighetsutredningen (SOU 1978:34 s. 160), vars uttalande godtogs i propositionen (1978/79:195 s. 55 f.) och av konstitutionsutskottet (1978/79:39 s. 22), bl. a. att, om en ny skatt införs på innehavet av viss egendom, den tidpunkt som är avgörande för frågan om skatt skall utgå måste ligga efter den nya lagens ikraftträdande. Förslaget i lagrådsremissen att skatten skall utgå på förmögenheten vid utgången av 1986 och att lagen skall träda i kraft den 23 december 1986 uppfyller enligt lagrådet formellt regeringsformens krav. Man kan enligt lagrådet möjligen säga att förslaget står i mindre god överensstämmelse med grunderna för retroaktivitetsförbudet, men det kan inte anses åsidosätta detta.
En omständighet, som har behandlats bl. a. i åtskilliga remissyttranden över realränteskattekommitténs betänkande, är att livförsäkringsbolag m.fl. avses bli beskattade för en förmögenhet som de endast förvaltar enligt avtal med försäkringstagarna. Vid en strikt bedömning enligt regeringsformen konstaterar lagrådet, att det inte finns något hinder mot att ta ut skatt på själva de förmögenhetstillgångar som det gäller. Huruvida en skatt tas ut på det ena eller andra sättet, hos försäkringsinstitutionerna eller hos försäkringstagarna, är en fråga, på vilken bl.a. praktiskt administrativa synpunkter uppenbarligen kan anläggas. Lagrådet kan inte finna något rättsligt hinder mot den konstruktion som har valts.
Förmögenhetsskattens karaktär av engångsskatt utgör däremot enligt lagrådet ett huvudproblem. I och för sig får det konstateras att på olika sätt tidsbegränsade ändringar av skatter och, framför allt, avgifter har förekommit vid åtskilliga tillfällen. I förevarande fall är det emellertid enligt lagrådet inte fråga om en tillfällig ändring av en förut utgående skatt utan om införande av en helt ny förmögenhetsskatt av engångskaraktär. Ärendet har härigenom kommit att aktualisera vissa särskilda konstitutionella frågor, som inte tidigare har ställts på sin spets.
Lagrådet erinrar om att tanken på en engångsskatt på förmögenhet väcktes under andra världskriget. Frågan aktualiserades flera gånger i riksdagen, bl. a. i bevillningsutskottet 1945 (nr 55), kort efter krigsslutet i Europa. Utskottet förordade då en utredning om de former, under vilka förmögenheterna borde bidra till täckning av under kristiden uppkomna utgifter. En allmän uppfattning synes enligt lagrådet ha varit, att extraordinära åtgärder var tillåtna under krisförhållanden.
En engångsskatt på förmögenhet är enligt lagrådet uppenbarligen av mera känslig natur än en engångsskatt på inkomster. Problemen påverkas av det sätt på vilket kretsen av skattskyldiga bestäms. En sak är att ta ut en skatt av i princip sedvanlig generell natur — vilket var frågan under kriget — en annan sak är att uppge denna generella natur för att i stället mer eller mindre snävt begränsa kretsen av skattskyldiga. Lagrådet anför att det
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
saknas underlag för att beräkna antalet i praktiken skattskyldiga. Än mindre kan lagrådet överblicka skattens effekter för olika försäkringstagare och pensionsberättigade.
I fråga om en förmögenhetsskatt uppkommer enligt lagrådet särskilda problem med hänsyn till föreskriften i 2 kap. 18 § regeringsformen om expropriation och liknande förfoganden. Den närmare innebörden av begreppet skatt framgår inte av någon föreskrift i regeringsformen och behandlas inte närmare i dess förarbeten. Allmänt förtjänar dock enligt lagrådet erinras om att regeringsformen innebar en slutlig brytning med den äldre konstitutionella fiktionen att i princip alla skatter beslöts för ett år i sänder. Även om det står klart att riksdagen alltjämt har befogenhet att besluta om tidsbegränsning, ligger i nämnda förhållande en faktor som allmänt manar till försiktighet med engångsskatter. Det måste i vart fall sägas ligga i regeringsformens konstruktion och anda att beskattningsmakten inte får genom riktade ingrepp av engångskaraktär mot egendom kringgå bestämmelsen i 2 kap. 18 §. Diskussionen kring omstridda förslag till nya eller höjda skatter aktualiserar enligt lagrådet ofta frågan om beskattningsmaktens gränser, särskilt om gränsen mellan skatt och konfiskation. Lagrådet anför under åberopande av viss rättslig litteratur att det är helt klart att det nu aktuella förslaget inte kan sägas innebära en olaga konfiskation.
Beträffande förslagets förenlighet med Europakonventionen anför lagrådet att det bör uppmärksammas att en utveckling i riktning mot ett starkare äganderättsskydd har kommit till synes i Europadomstolens avgöranden under senare år. Det finns emellertid enligt lagrådets bedömning inte underlag för att påstå att det nu aktuella förslaget skulle strida mot Europakonventionen.
Lagrådet kan emellertid inte bortse från att det aktuella lagförslaget kan bilda utgångspunkten för en utveckling som skulle kunna ge upphov till rätt allvarliga betänkligheter med hänsyn till de grunder på vilka regeringsformen vilar. Förutom till 2 kap. 18 § kan bl. a. hänvisas till att den enskildes ekonomiska välfärd i 1 kap. 2 § uppställs som ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det är första gången ett förslag framläggs om en engångsskatt på förmögenhet utan generell natur. En sådan skatt passar redan i sig mindre väl in i vårt konstitutionella system. Den skulle också enligt lagrådet kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser än den nu aktuella.
Förslaget skulle om det genomförs enligt lagrådets mening skapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Man bör också särskilt uppmärksamma att landet inte befinner sig i någon sådan krissituation som t. ex. 2 kap. 10 § regeringsformen talar om. Resonemanget leder också till att lagrådet ställer sig kritiskt till det sätt på vilket förslaget har beretts och presenterats i remissen. De vidare konstitutionella aspekterna har inte beaktats. Det hade varit i hög grad önskvärt med en diskussion av dem samt ett sedvanligt remissförfarande. Även i andra avseenden än de konstitutionella kommer för övrigt brister i bered -
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
ningen till synes. Det är visserligen riktigt att man vid behandlingen av olika detaljer har kunnat bygga på kommittébetänkandet och remissyttrandena, men det remitterade förslagets principiella konstruktion är en helt annan, och effekterna härav har inte blivit belysta på ett tillfredsställande sätt. Lagrådet har t. ex. påtalat oklarheter om vilka som egentligen kommer att drabbas av skatten.
Enligt lagrådet framstår förslaget närmast som en improvisation som tillkommit då ett förslag till en ny permanent skatt förkastats. Det är svårt att undgå reflexionen att närmare överväganden kunde ha lett till att väsentligen samma syfte hade vunnits genom en annan konstruktion, som inte gett anledning till sådana betänkligheter som lagrådet i det föregående har gett uttryck för. Mot bakgrund av dessa överväganden finnér sig lagrådet böra avstyrka att det remitterade lagförslaget nu genomförs.
Lagrådets yttrande anmäldes vid regeringssammanträde den 31 oktober 1986. Föredragande departementschefen konstaterar till en början att förslaget enligt lagrådets mening inte kan anses innefatta något åsidosättande av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen och att några rättsliga hinder inte föreligger mot att skatten tas ut på ifrågavarande förmögenhetstillgångar eller hos de enligt förslaget skattskyldiga institutionerna. Lagrådet finner också betryggande garantier föreligga för att skatten i slutänden träffar försäkringstagarna enligt objektiva och rättvisa grunder. Lagrådet framhåller vidare att skatten inte kan sägas innebära en olaga konfiskation samt gör också den bedömningen att inget underlag finns för att påstå att förslaget skulle strida mot Europakonventionen. Från andra utgångspunkter framförs emellertid invändningar som slutligen leder till att lagrådet anser sig böra avstyrka att förslaget nu genomförs.
Departementschefen delar lagrådets uppfattning att utvecklingen av en ändamålsenlig konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område är av utomordentlig vikt. Ansvaret i detta hänseende åvilar riksdag och regering. De konstitutionella aspekterna måste tillmätas stor betydelse i lagstiftningsarbetet. Departementschefen har samma mening som lagrådet att skattesystemet bör baseras på permanenta regler. Att regelsystemet beroende på den ekonomiska utvecklingen i vissa tider leder till förmåner för olika grupper och favoriserar vissa typer av kapitalplaceringar och missgynnar andra får godtas. Ett sådant synsätt begränsar givetvis statsmakternas möjligheter att genom t. ex. engångsskatter genomföra måhända fördelningspolitiskt motiverade åtgärder. Att utifrån en sådan grunduppfattning komma till den slutsatsen att en skatt av engångskaraktär i alla situationer skulle vara förkastlig synes emellertid vara att gå för långt.
Vidare instämmer departementschefen med lagrådet i att det inte får förekomma att beskattningsmakten genom riktade ingrepp av engångskaraktär används för att kringgå regeringsformens bestämmelser om expropriation och om de enskildas ekonomiska välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Ytterst synes lagrådets avstyrkande enligt departementschefen grundas på det förhållandet att det i remissen inte förekommer något uttalande som tar avstånd från en sådan utveckling. Inte minst mot bakgrund av den uttalade målsättning att främja de enskilda medbor -
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
garnas trygghet som präglar den nuvarande regeringspolitiken ter sig emellertid tanken på en utveckling av detta slag främmande.
Vad gäller beredningen av förslaget medger departementschefen att de konstitutionella aspekterna kunde ha getts en mera ingående belysning. Lagrådets yttrande innefattar dock en utförlig diskussion i den delen. Det har vidare förekommit en mycket omfattande offentlig debatt med konstitutionell anknytning i anledning av förslaget. Mot den bakgrunden och med hänsyn till de klarlägganden som gjorts anser departementschefen att erforderligt underlag föreligger för riksdagens bedömning från konstitutionella utgångspunkter. Det kan erinras om att realränteskattekommitténs betänkande innehåller bedömningar av utvecklingen av livförsäkringssparandet, dess lönsamhet och samspelet mellan skattereglerna och den ekonomiska utvecklingen inom livförsäkringssektorn. Betänkandet har varit föremål för en omfattande remissbehandling. De sakförhållanden som ligger till grund för förslaget om en tillfällig skatt har således enligt departementschefen belysts på ett ingående sätt genom utredningsarbete och ett traditionellt remissförfarande.
Departementschefens slutsats var att det till lagrådet remitterade förslaget borde läggas till grund för lagstiftning. Detta blev också regeringens beslut som fattades den 31 oktober 1986.
I samband med ärendets beredning i skatteutskottet har en rad hearings ägt rum med företrädare för bl. a. olika myndigheter, försäkringsinrättningar och organisationer.
Partimotionen
I förenämnda partimotion från moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern hemställs att riksdagen avslår propositionen samt som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om beredningen av förslag till riksdagen vilka har stor principiell betydelse.
Motionärerna gör gällande att den föreslagna skatten är att betrakta som en pensionsskatt, eftersom livförsäkringsbolagen och de övriga institutionerna inte förvaltar andra tillgångar än pensionsspararnas innestående medel.
Enligt motionen har regeringens beredning av pensionsskatten skett på ett sätt som borde vara främmande för den politiska maktutövningen i vårt land. Förslaget har inte utretts och inte heller remissbehandlats i vederbörlig ordning. Den enda instans som fått yttra sig är lagrådet som avstyrkt förslaget. Detta har regeringen inte tagit någon hänsyn till. Bl. a. vilseleder man riksdagens ledamöter genom att hänvisa till den s. k. Koreaskatten, som var en skatt på inkomster och inte en förmögenhetsskatt som det nu gäller. Ett annat anmärkningsvärt förhållande är pensionsskattens konstruktion som innebär att försäkringsbolagen får en helt ny uppgift, nämligen att fungera som skattefogdar utan några som helst anvisningar om hur skatten skall fördelas.
Beträffande ärendets beredning erinrar motionärerna om att den s.k. realränteskattekommittén avgav sitt betänkande strax före semesterperio -
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
den 1986. Remissinstanserna tvingades inkomma med sina yttranden redan den 8 september 1986. Med hänsyn till frågans kontroversiella natur får remisstiden betecknas som mycket kort. Remissinstanserna var i huvudsak kritiska till förslaget. I stället för att skrinlägga tankarna på en realräntebeskattning presenterade regeringen ett hastigt improviserat och helt nytt förslag — en engångsskatt på pensionssparande! - endast fyra dagar efter det att remisstiden för realränteskattekommitténs förslag gått ut. Endast lagrådet bereddes tillfälle att yttra sig. Lagrådets avstyrkande blev offentligt den 31 oktober 1986. Samma dag lät den socialdemokratiska regeringen meddela att den inte tog någon hänsyn till vad lagrådet sagt.
Förslaget till pensionsskatt innebär enligt motionen ett genombrott för en ny syn på enskilt ägande. Om riksdagen antar förslaget skulle det enligt vad lagrådet anför skapas ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Motionärerna ansluter sig till lagrådets uppfattning att en skatt på förmögenheter är av mer känslig natur än en engångsskatt på inkomster. Därtill kan fogas att regeringen på flera håll i propositionen påpekar att pensionsskatten är en engångsskatt och därför inte kommer att upprepas. Regeringens uttalande i denna fråga saknar betydelse, eftersom det är riksdagen som fattar det prejudicerande beslutet. I propositionen sägs att det kan uppkomma situationer då ingripanden på skatteområdet av engångsnatur kan framstå som nödvändiga och försvarbara. Detta innebär att pensionsskatten mycket väl kan komma att följas av andra skatter av liknande natur.
Enligt motionen förhåller det sig förvisso inte så att pensionssparandet och avkastningen på detta sparande skall stå utanför de politiska organens räckvidd. Det är de demokratiskt valda organen, regering och riksdag, som fastställt de spelregler som hittills gällt och som bl. a. innebär att försäkringstagarna får betala inkomstskatt på pensionen när den faller ut. Vad regeringen nu föreslår är att dessa spelregler skall ändras i efterhand. Regeringens avsaknad av respekt för lagrådets bedömning av pensionsskatten inger också betänkligheter och oro inför socialdemokraternas framtida utövande av den politiska makten. Statsministern har i ett uttalande avfärdat lagrådets ställningstagande med att rådet gjort en politisk bedömning. Lagrådets uppgifter finns klart definierade i regeringsformen. Till dessa hör att bedöma ”hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt” samt ”hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav”. Detta är just vad lagrådet har gjort.
Som inledningsvis nämnts avstyrks propositionen i den borgerliga partimotionen.
Konstitutionsutskottets överväganden
I propositionen föreslås att en tillfällig förmögenhetsskatt tas ut på förmögenhet i livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Som underlag för skatten skall gälla de skattskyldiga institutionernas förmögenhet den 31 december 1986. Vidare föreslås ett ökat skatteuttag på
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
4 Riksdagen 1986/87. 6 sami. Nr 17
den löpande avkastningen på kapitalförsäkringskapital genom viss höjning av skattesatsen för livförsäkringsbolag och understödsföreningar. Slutligen föreslås att värdet av kapitalförsäkringar, som inte är rena riskförsäkringar, skall beskattas vid den årliga förmögenhetstaxeringen. Höjningen av skatteuttaget och skattskyldigheten till förmögenhetsskatt för kapitalförsäkringar föreslås gälla fr. o. m. 1988 års taxering.
Inom finansdepartementet har bl. a. utarbetats en särskild lag om den tillfälliga förmögenhetsskatten, vilken är avsedd att träda i kraft den 23 december 1986. Övriga lagförslag avses träda i kraft den 1 januari 1987.
Som framgått avstyrks propositionen i den borgerliga partimotionen, där det även begärs ett särskilt tillkännagivande till regeringen om vad som anförs i motionen om beredningen av förslag till riksdagen vilka har stor principiell betydelse. Även i motionen av Alf Svensson avstyrks propositionen av bl.a. konstitutionella skäl.
Konstitutionsutskottet får från de synpunkter utskottet har att beakta anföra följande.
Beträffande först frågan om förslagets förenlighet med retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen finnér utskottet i likhet med vad lagrådet konstaterat att förslaget uppfyller grundlagens krav härvidlag. Detsamma gäller frågan om hur förslaget ställer sig till den s. k. Europakonventionen och andra svenska fördragsenliga internationella åtaganden. Lagrådet har bl. a. uttalat att betryggande garantier torde finnas för att skatten slutligen träffar försäkringstagarna enligt objektiva och rättvisa grunder. Lagrådet har vidare klart angivit att det aktuella förslaget inte kan sägas innebära olaga konfiskation.
Utskottet delar lagrådets uppfattning i berörda hänseenden.
I sin anmälan av lagrådets yttrande för regeringen framhåller föredragande departementschefen att lagrådets avstyrkande av förslaget främst torde ha sin grund i farhågor om att en lagstiftning på grundval av förslaget skulle skapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och där sålunda utvecklingen av konstitutionell praxis får särskild betydelse. De delar av lagförslaget som gett upphov till dessa betänkligheter är dels skattens engångskaraktär, dels att den inte träffar förmögenheter generellt. Vad lagrådet i förlängningen ser som en risk med förslaget är att det kan läggas till grund för olika engångsskatter på egendom, som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser än den nu aktuella.
Departementschefen delar uppfattningen att utvecklingen av en ändamålsenlig konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område är av utomordentlig vikt och att skattesystemet bör baseras på permanenta regler. Att regelsystemet beroende på den ekonomiska utvecklingen i vissa tider leder till förmåner för olika grupper och favoriserar vissa typer av kapitalplaceringar och missgynnar andra får därför enligt departementschefen godtas. Ett sådant synsätt begränsar givetvis statsmakternas möjligheter att genom t.ex. engångsskatter genomföra måhända fördelningspolitiskt motiverade åtgärder. Att utifrån en sådan grunduppfattning komma till den slutsatsen att en skatt av engångskaraktär i alla situationer skulle vara förkastlig är emellertid enligt departementschefen att gå för långt. Exempel
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
på tidigare engångsskatter lämnas i lagrådets yttrande. Bl. a. nämns den s.k. värnskatten under andra världskriget och den konjunkturskatt som togs ut på inkomster av rörelse och skogsbruk 1951 mot bakgrund av Koreakriget. Departementschefen framhåller vidare att den åtskillnad som görs av lagrådet mellan inkomster och förmögenhetsskatter i många fall är mindre relevant. Det avgörande för effekterna av en skatt är ofta i stället hur skattebasen — inkomst eller förmögenhet — bestäms och nivån på skatteuttaget. Enligt departementschefen bör stor restriktivitet iakttas oavsett om skatten har formen av en inkomstskatt eller förmögenhetsskatt.
Utskottet, som instämmer i departementschefens uttalanden, vill framhålla att det inte bör komma i fråga att beskattningsmakten genom riktade ingrepp av engångsnatur används för att kringgå bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen om expropriation och liknande förfoganden. Det kan i sammanhanget hänvisas till det grundläggande stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen om den enskildes personliga och ekonomiska välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Departementschefen anför att lagrådets avstyrkande av förslaget ytterst synes grundas på det förhållandet att det i lagrådsremissen inte förekommer något uttalande som tar avstånd från en sådan utveckling. I propositionen slår departementschefen fast att någon risk för en sådan utveckling inte föreligger. Utskottet ställer sig helt bakom vad departementschefen anfört i detta avseende. Med detta klarläggande undanröjs de farhågor, som legat bakom lagrådets tveksamhet till skatten av det skälet att den skulle kunna ses som inledningen till en ny konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område.
Vad slutligen gäller beredningen av förslaget medger departementschefen att de konstitutionella aspekterna kunde ha getts en mera ingående belysning. Lagrådets yttrande innefattar dock en utförlig diskussion i den delen. Det har vidare förekommit en mycket omfattande offentlig debatt med konstitutionell anknytning med anledning av förslaget. Mot den bakgrunden och med hänsyn till de klarlägganden som gjorts anser departementschefen att erforderligt underlag föreligger för riksdagens bedömning från konstitutionella utgångspunkter. Det kan erinras om att realränteskattekommitténs betänkande innehåller bedömningar av utvecklingen av livförsäkringssparandet, dess lönsamhet och samspelet mellan skattereglerna och den ekonomiska utvecklingen inom livförsäkringssektorn. Betänkandet har varit föremål för en omfattande remissbehandling. De sakförhållanden som ligger till grund för förslaget om en tillfällig skatt har enligt departementschefen belysts på ett ingående sätt genom utredningsarbete och ett traditionellt remissförfarande.
Utskottet instämmer i de gjorda uttalandena och anser från de synpunkter utskottet har att företräda förslaget godtagbart. Med det anförda avstyrker utskottet de motioner i vilka yrkas avslag på propositionen.
Stockholm den 27 november 1986 På konstitutionsutskottets vägnar Olle Svensson
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
51 Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist (s)*, Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Ingela Mårtensson (fp) och Ove Karlsson (s).
* Ej närvarande vid justeringen.
Avvikande mening
Anders Björck (m). Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Ingela Mårtensson (fp).
Utskottet vill till en början uppehålla sig vid hur förevarande ärende, vilket onekligen rymmer en rad frågor av stor principiell betydelse från bl. a. konstitutionella utgångspunkter, har beretts och presenterats för riksdagen.
Den enda instans som har fått yttra sig över det aktuella förslaget till engångsskatt är lagrådet som i enlighet med stadgandet i 8 kap. 18 § regeringsformen har att bedöma bl. a. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt samt hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav. Lagrådet, som av principiella skäl avstyrker att förslaget genomförs, är i hög grad kritiskt till det sätt på vilket beredningen av ärendet skett. Enligt lagrådet har sålunda de vidare konstitutionella aspekterna ärendet gett upphov till inte beaktats. Det hade varit mycket önskvärt med en diskussion av dessa frågor samt ett sedvanligt remissförfarande. Det är enligt lagrådet visserligen riktigt att regeringen vid behandlingen av olika detaljer har kunnat bygga på realräntekommitténs betänkande och remissyttrandena över detta, men det aktuella förslagets konstruktion är en helt annan, och effekterna härav har inte blivit belysta på ett tillfredsställande sätt. Lagrådet har t.ex. påtalat oklarheter om vilka som egentligen kommer att drabbas av skatten.
Förslaget framstår närmast som en improvisation, och det är enligt lagrådet svårt att undgå reflexionen att närmare överväganden kunde ha lett till att väsentligen samma syfte hade vunnits genom en annan konstruktion, som inte gett anledning till sådana principiella betänkligheter som lagrådet gett uttryck för i sitt yttrande.
Även i den gemensamma partimotionen från moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern framförs stark kritik mot beredningsförfarandet. Enligt motionen har regeringens beredning av ärendet skett på ett sätt som borde vara främmande för den politiska maktutövningen i vårt land. Någon som helst hänsyn till lagrådets synpunkter har inte tagits. Tvärtom har företrädare för regeringen i den allmänna debatten avfärdat lagrådets ställningstagande med påståendet att lagrådet gjort politiska bedömningar.
Utskottet instämmer i den kritik som sålunda riktats mot ärendets beredning och kan inte finna annat än att lagrådet på ett grundlagsenlig! sätt fullgjort sin granskningsskyldighet. I sammanhanget vill utskottet erinra om det av riksdagen nyligen avgjorda ärendet som gällde antagandet av
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
förslag till en ny plan- och bygglag. Detta förslag hade varit föremål för en mycket bred remissbehandling. Även i det ärendet förelåg från början ett avstyrkande lagrådsyttrande som grundades på konstitutionella överväganden. Under riksdagsbehandlingen hänsköts ärendet bl.a. till konstitutionsutskottet som förordade vissa ändringar och preciseringar av lagförslaget och sedan dessa vidtagits förnyad konstitutionell granskning. Så skedde också, varefter förslaget från konstitutionell synpunkt kunde godtas av såväl ett enigt lagråd som ett enhälligt konstitutionsutskott.
Utskottet övergår härefter till en bedömning av det nu aktuella förslaget från de synpunkter utskottet i övrigt har funnit anledning att framföra. I likhet med lagrådet finnér utskottet att förslaget visserligen formellt får anses uppfylla regeringsformens krav när det gäller förenligheten med retroaktivitetsförbudet enligt 2 kap. 10 § regeringsformen men att detsamma står i mindre god överensstämmelse med grunderna för förbudet i fråga.
Enligt utskottet föreligger särskilda problem med den föreslagna engångsskatten när det gäller synen på enskilt ägande. Som lagrådet konstaterat är en engångsskatt på förmögenhet uppenbarligen av mer känslig natur än en engångsskatt på inkomster. Problemen påverkas av det sätt på vilket kretsen av skattskyldiga bestäms. En sak är att ta ut en skatt av i princip sedvanlig generell natur — vilket var frågan beträffande den s.k. värnskatten under andra världskriget — en annan sak är att uppge denna generella natur för att i stället mer eller mindre snävt begränsa kretsen av skattskyldiga. Lagrådet anför att det saknas underlag för att beräkna antalet i praktiken skattskyldiga. Än mindre kan överblickas skattens effekter för olika försäkringstagare och pensionsberättigade.
Vid granskningen av lagförslag, som aktualiserar frågan om regeringsformens utfyllnad med praxis, är det en viktig uppgift för lagrådet att redovisa sin uppfattning utifrån de synpunkter lagrådet har att företräda. Det kan enligt lagrådet inte bortses från att det aktuella lagförslaget kan bilda utgångspunkten för en utveckling som skulle kunna ge upphov till allvarliga betänkligheter med hänsyn till de grunder på vilka regeringsformen vilar. Lagrådet hänvisar i sammanhanget till 2 kap. 18 § regeringsformen om expropriation och liknande förfoganden samt till stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen om den enskildes personliga och ekonomiska välfärd som ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det är första gången ett förslag framläggs om en engångsskatt på förmögenhet utan generell natur. En sådan skatt passar mindre väl in i vårt konstitutionella system. Den skulle enligt lagrådet kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser än den nu aktuella. Förslaget skulle om det genomförs enligt lagrådets mening skapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Man bör också uppmärksamma, att landet inte befinner sig i någon sådan krissituation som t.ex. 2 kap. 10 § regeringsformen talar om.
Utskottet instämmer i lagrådets synpunkter och vill i sammanhanget särskilt peka på uttalandet i propositionen (s. 88) att regeringen tydligen
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
utgår ifrån att även i framtiden kan uppkomma fall av ingripanden av engångsnatur på skatteområdet. Sammanfattningsvis har utskottet, från de synpunkter utskottet har att företräda, kommit till den slutsatsen att nu föreliggande propositionsförslag av konstitutionella skäl inte bör läggas till grund för beslut i riksdagen. Propositionen bör följaktligen avslås med ett tillkännagivande till regeringen om vad som anförs i motion 1986/87: Sk 136 om beredningen av förslag till riksdagen vilka har stor principiell betydelse.
SkU 1986/87:17
Bilaga 3
i
54 Finansutskottets yttrande 1986/87:1 y
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m.m. (prop. 1986/87:61)
Till skatteutskottet
Skatteutskottet har den 11 november 1986 begärt yttrande från finansutskottet över proposition 1986/87:61 om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m.m. jämte eventuella motioner.
Frågor inom finansutskottets ansvarsområde
Av de områden som tas upp i propositionen och i motionerna 1986/87: Sk 136 (m, fp, c), 1986/87:Sk 138 av Alf Svensson (c) och 1986/87:Skl39 (vpk) är det främst de avsnitt som behandlar motiven för att ta ut en tillfällig förmögenhetsskatt av livförsäkringsbolag, denna skatts effekter på sparandet och penning- och kreditmarknaden samt vissa budgettekniska frågor, som har anknytning till finansutskottets beredningsområde.
I motion Sk 139 anförs att företagens kontoavsättningar till pensioner även bör omfattas av den föreslagna skatten och att placeringsplikten för livförsäkringsbolag inte skall upphävas. Även dessa frågor behandlas av utskottet.
Bakgrund till och motiv för en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag
1 propositionen framhålls att räntenivån kunnat nedbringas som en följd av att balansproblemen i den svenska ekonomin har minskat. Denna nedgång i räntenivån har emellertid motsvarats av en ännu kraftigare sänkning av inflationstakten. Sålunda har inflationen gått ner från 10% år 1982 till omkring 3 % i år medan de nominella räntorna sänkts från 13% till 9%.
Resultatet har blivit en historiskt sett unikt hög realränta och en återbäringsränta på försäkringssparande som i reala termer stigit från omkring 1 % år 1981 till 11% i år. Förmögenhetstillväxten i försäkringssparandet har därigenom kommit upp till en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller ger, enligt föredraganden, ett från fördelningssynpunkt orimligt resultat.
1 motion Skl36 (m, fp, c) anförs att försäkringssparandet givit en hög avkastning åren 1985 och 1986 men att dessa år föregåtts av en lång period med mycket låg avkastning. En person som sparat ett årligt lika stort nominellt belopp sedan år 1970 fram till i dag har haft en årlig real avkastning
på 2,1 %. Eftersom pensionssparandet ofta är bundet i flera decennier finns 55
det emellertid anledning att studera avkastningen över en väsentligt längre period. En försäkringstagare som i slutet av 1950-talet började spara ett årligt lika stort belopp har fram till i dag inte kunnat tillgodogöra sig en positiv avkastning. Motionärerna framhåller även att pensionssparandet i ett kortare perspektiv inte varit mer gynnat än många andra sparformer. Som exempel på minst lika gynnat sparande nämns allemansfondsparandet, riksgäldskontorets s.k. storpremier och de i våras emitterade premieobligationerna.
Vad gäller motivet för att införa en tillfällig förmögenhetsskatt på livförsäkringsbolag vill utskottet inledningsvis uppmärksamma några av orsakerna till att realräntan stigit till nuvarande extremt höga nivå och varför de fördelningspolitiska spänningarna inom många områden är påtagliga. Denna fråga berörs över huvud taget inte i motion Skl36.
Den svenska ekonomin utvecklades under senare hälften av 1970-talet och i början av 1980-talet mycket ogynnsamt. Särskilt svag var utvecklingen i industrin. Produktionen år 1982 var 10% lägre i jämförelse med vad som uppnåddes år 1974. Det var uppenbart att utvecklingen fört Sverige in i en allt svårare kris, karakteriserad av ett stort bytesbalansunderskott och ett budgetunderskott som snabbt närmade sig nivån 100 miljarder kronor. Inflationen var ca 10 % och oron stor för en kraftig ökning av arbetslösheten. Denna negativa utveckling förklaras främst av en svag utveckling av världsekonomin, hög inflation och en arbetslöshet av en omfattning som efter andra världskriget aldrig tidigare noterats för OECD-området. Men utvecklingen utomlands kan inte ensam förklara varför den svenska ekonomin hamnade i efterkrigstidens svåraste kris. Den svenska industriproduktionen hade under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet haft en sämre utveckling än i flertalet andra i-länder. Strukturproblemen var uppenbara. Lönekostnads- och prisstegringstakten låg väsentligt över OECD-genomsnittet.
Krisläget i ekonomin år 1982 ställde krav på att den nytillträdda regeringen måste vidta extraordinära åtgärder för att återföra ekonomin till balans. I oktober 1982 devalverades kronan med inte mindre än 16 %, innebärande att industrins konkurrensläge i ett slag kraftigt förbättrades. Devalveringen följdes av en stram budgetbehandling kombinerad med ett statligt investeringsprogram. Dessa åtgärder tillsammans med en från Sveriges synpunkt gynnsam internationell utveckling har påtagligt förbättrat läget för den svenska ekonomin, och obalanserna har därigenom minskat. Krispolitiken har inneburit, vilket var avsikten, en kraftig förbättring av företagens vinster i syfte att stimulera till ökade investeringar och en återhållsam löneutveckling för att dämpa kostnadsstegringarna och undvika att konkurrensläget ånyo försämrades.
Det är en självklarhet att den nödvändiga krispolitiken har skapat fördelningspolitiska spänningar. Detta är emellertid en oundviklig följd av en kraftig devalvering. Strävan att vidmakthålla ett högt vinstläge inom industrin och begränsa de nominella löneökningarna för att i ett senare skede möjliggöra reala förbättringar även för löntagarna, har de facto inneburit att arbetstagarna i förstone fått bära den tyngsta bördan vid restaureringen av den svenska ekonomin och saneringen av statsfinanserna. Samtidigt kan till
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
inte obetydlig del den nuvarande extremt höga realräntan också ses som en effekt av den förda politiken. Krispolitiken har följaktligen utgjort en av de viktigare förklaringarna till de unikt höga återbäringsräntorna på försäkringssparande. Utskottet delar mot denna bakgrund inte det förenklade synsätt som kommit till uttryck i kritiken mot förslaget att den nuvarande utvecklingen av återbäringsräntorna kan betraktas som en ”normal” marknadsbestämd utveckling.
Utskottet vill också i detta sammanhang framhålla den betydelse som slopandet av placeringsplikten får för försäkringsbolagen.
Livförsäkringsbolagen har hittills varit underkastade placeringsplikt, dvs. varit ålagda av riksbanken att köpa en viss andel prioriterade stats- och bostadsobligationer. Detta har, enligt uppgifter som försäkringsbolagen själva presenterat i bl.a. sina årsredovisningar, medfört att avkastningen på utlånade pengar blivit lägre än vad den skulle ha blivit om de fått köpa obligationer fritt.
Riksbanksfullmäktige beslutade den 25 september 1986 att inte begära förlängt förordnande om placeringsplikt när det nuvarande förordnandet gick ut den 30 november. Detta innebär att avkastningen på stats- och bostadsobligationer kommer att öka i takt med att utestående lån räntejusteras, gamla lån förfaller och omsätts samt nyupplåning sker. Bostadsobligationerna har femåriga räntejusteringsintervaller. Det leder till att räntorna på dessa lån kommer att stiga tämligen snabbt.
En kalkyl över vilka effekter detta skulle få för försäkringsbolagen måste baseras på vissa mycket osäkra antaganden. Det torde likväl stå klart att effekterna blir betydande. Ett centralt antagande i en sådan kalkyl är hur stor räntedifferensen kan antas vara mellan prioriterad och oprioriterad ränta. Under perioden 1984-1986 var räntedifferensen mellan prioriterad statslåneränta och marknadsränta på statsobligationer 1,35 procentenheter. Under åren 1984 och 1985 var emellertid skillnaden extremt stor beroende på att stora förändringar i det korta ränteläget påverkade den då ännu outvecklade oprioriterade obligationsmarknaden. I takt med att denna obligationsmarknad utvecklas kan fluktuationerna förväntas minska med följd att räntedifferensen mellan en hypotetisk prioriterad och oprioriterad ränta kan antas krympa något.
Om man i en kalkyl utgår från att differensen mellan dessa båda räntor skulle uppgå till en procentenhet och att placeringen av prioriterade obligationer, om de funnes kvar, fördelade sig ungefär som under de senaste åren skulle försäkringsbolagen redan inom några år erhålla en betydande kompensation för den tillfälliga förmögenhetsskatten. Utskottet vill i detta sammanhang understryka att även om kalkyler av detta slag måste utgå från en mängd hypotetiska förutsättningar är det en självklarhet att ett slopande av placeringsplikten starkt gynnar försäkringsbolagen. Under gynnsamma omständigheter kan efter ett decennium försäkringsbolagen genom den slopade placeringsplikten vara helt kompenserade för det aktuella skatteuttaget.
En annan mycket betydelsefull faktor för att kunna bedöma livförsäkringssektorns förmögenhetstillväxt är utvecklingen av realräntan. Det framhålls i propositionen att institutioner med en stor andel av sina förmögenheter
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
5 Riksdagen 1986187. 6 sami. Nr 17
placerade i tillgångar med bunden ränta kommer att kunna tillgodogöra sig en fortsatt hög avkastning flera år efter en nedgång i det allmänna ränteläget. Vid en fortsatt låg inflation kan därför sådana placerare redan nu med stor säkerhet påräkna en mycket god real avkastning åtminstone under återstoden av 1980-talet, även om nyplaceringsräntan skulle falla.
Mot här angiven bakgrund delar utskottet föredragandens uppfattning att det är rimligt att påföra livförsäkringskapitalet en tillfällig förmögenhetsskatt. Utskottet vill, liksom föredraganden, emellertid tillägga att den långtgående återhållsamhet som tidigare varit rådande när det gäller skatter av engångsnatur måste upprätthållas.
Den tillfälliga förmögenhetsskatten och sparandet
Livförsäkringssparandet är ett långsiktigt inriktat sparande som är önskvärt ur samhällelig synpunkt och som därför av tradition givits en förmånlig skattemässig behandling. Att man nu, i enlighet med propositionens förslag, går in och med en tillfällig skatt reducerar en förmögenhetstillväxt inom försäkringssektorn som saknar motstycke innebär inget avsteg från denna linje. Det föreslagna skatteuttaget på 7 % motsvarar omkring halva återbäringsräntan för livförsäkringsbolagen för ett enda år. Denna ränta kan nämligen för år 1986 beräknas uppgå till i genomsnitt 14 %, och för år 1987 kommer den att ligga på lägst denna nivå. Även med hänsyn tagen till den föreslagna skatten kommer således livförsäkringssparandet att vara en mycket förmånlig sparform.
Eftersom försäkringssparandet är långsiktigt till sin karaktär är det under normala betingelser önskvärt att de som väljer denna sparform kan påräkna stabila beskattningsregler. Sett utifrån detta perspektiv är en förmögenhetsskatt som är tillfällig att föredra. En skatt av engångsnatur gör att ingen osäkerhet om framtida skatteuttag behöver uppkomma hos försäkringsspararna.
Det är självklart svårt att i nuvarande läge göra en mer precis bedömning av hur den föreslagna skatten kommer att påverka sparbeteendet. Sannolikt kommer effekterna på sparbeteendet att vara negligerbara. Försäkringssparandet kommer även framgent att vara gynnat. Eftersom det endast är fråga om en temporär skatt finns det enligt utskottets mening inte anledning att tro att den, såsom förutsägs i motion Skl36, kan leda till att det kortsiktiga sparandet ökar på bekostnad av det långsiktiga försäkringssparandet. De uppgifter om antalet tecknade pensionsförsäkringar för år 1986 som lämnats av försäkringsbolagens företrädare vid hearings med berörda utskott vittnar inte om att någon sådan överströmning ägt rum.
Effekter på penning- och kreditmarknaden
De penning- och kreditmarknadsmässiga konsekvenserna av den tillfälliga förmögenhetsskatten torde bli relativt okomplicerade. Statens upplåningsbehov via riksgäldskontoret blir i motsvarande grad lägre samtidigt som försäkringsbolagens placeringskapacitet blir i motsvarande grad mindre. Därmed kan effekterna på räntenivån antas bli relativt små.
Inte heller torde skatten innebära någon större likviditetsmässig påfrest -
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
ning för försäkringsbolagen. Skatten skall betalas in vid tre olika tillfällen under år 1987. Med tanke på de stora premieinbetalningar som görs till försäkringsbolagen under året torde skatten kunna betalas utan att försäkringsbolagens obligationsinnehav behöver säljas ut på marknaden och därmed påverka kursutvecklingen.
Övriga motionsyrkanden
I motion Skl39 (vpk) krävs att placeringsplikten för livförsäkringsbolag bör behållas.
Placeringsplikten är ett kreditpolitiskt instrument som regleras i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Utskottet har nyligen i ett betänkande (FiU 1986/87:7) tillstyrkt att giltighetstiden för denna lag förlängs med tre år t.o.m. utgången av år 1989. Därigenom ges regeringen befogenhet att på framställning från riksbanksfullmäktige förordna att riksbanken får använda ett eller flera av de kreditpolitiska medel som behandlas i lagen. Förutsättningen för ett sådant förordnande är att det behövs för att uppnå de mål som har fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet.
Det ankommer således på riksbanksfullmäktige att bedöma huruvida placeringsplikt bör tillämpas eller ej. Som utskottet redovisat har riksbanksfullmäktige beslutat att inte begära förlängt förordnande om placeringsplikt efter den 30 november 1986. Utskottet har inte anledning att göra någon annan bedömning än riksbanksfullmäktige och avstyrker därför bifall till motion Skl39 yrkande 3.
I motion Sk 139 föreslås även att de företag som gjort kontoavsättningar för pensioner skall omfattas av den tillfälliga förmögenhetsskatten. Motiveringen för detta är att man därigenom undviker att de företag som fonderar pensionsmedel för sina anställda i särskilda stiftelser skall erlägga skatt medan de företag som gör kontoavsättningar för pensioner undgår beskattning.
Som framhålls i propositionen kan det ifrågasättas om inte de medel som avsätts till pensioner inom företagen åtminstone på lång sikt ger en lika god avkastning som andra former av pensionssparande. Det är dock inte givet att den höga räntenivån under 1980-talet och uppgången i aktiekurserna under samma tid har gynnat pensionssparande! inom företagen i lika hög grad som det institutionella sparandet och sparandet inom pensionsstiftelser. Utskottet delar uppfattningen att detta talar för att kontoavsättningar inte skal! omfattas av skatten. Utskottet avstyrker således, från de utgångspunkter som utskottet har att beakta, motion Skl39 yrkande 2.
Vad beträffar frågan om konkurrensneutralitet vill finansutskottet upprepa vad utskottet tidigare med riksdagens godkännande uttalat vid behandlingen av förslagen om löntagarfonder (FiU 1983/84:20) och om inbetalningar på likviditetskonton (FiU 1983/84:45, FiU 1984/85:30). nämligen att åtgärder riktade mot företagen bör utformas på ett konkurrensneutralt sätt.
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
59 Budgetmässiga konsekvenser
Enligt bedömningar i propositionen kommer skattebasen för den tillfälliga förmögenhetsskatten att uppgå till omkring 220 miljarder kronor. Skatteintäkterna skulle därmed bli ca 15 miljarder kronor. Värderingen av förmögenheten skall emellertid göras utifrån förhållandena den 31 december 1986. Med tanke på osäkerheten om aktiekursutveckling och fastighetspriser måste beloppen anses som ungefärliga. Enligt uppgifter som lämnats av representanter för försäkringsbolagen vid hearings inför de berörda utskotten kan skatten förväntas uppgå till närmare 20 miljarder kronor.
Eftersom skatten är en engångsskatt blir den långsiktiga effekten på statsfinanserna endast att det statliga upplåningsbehovet temporärt blir mindre, och på längre sikt blir därmed de årliga kostnaderna för statsskuldräntor lägre än de annars skulle ha varit. Om låneräntan antas vara 10 % blir den årliga utgiftsminskningen 1,5—2 miljarder kronor. Härtill kommer intäkterna till följd av den föreslagna höjda ränteskatten, som väntas uppgå till ca 400 milj. kr. per år.
Enligt propositionen skall inkomsterna av den tillfälliga förmögenhetsskatten tillföras en särskild inkomsttitel benämnd Tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. De influtna medlen skall av riksskatteverket överföras till riksgäldskontoret i syfte att minska statsskulden.
Utskottet tolkar den föreslagna ordningen så att omföringen avses ske direkt från inkomsttiteln, såsom för närvarande sker med vissa specialdestinerade arbetsgivaravgifter. Det skulle innebära att nettoinkomsten på titeln vid redovisningsårets slut skulle vara i princip noll. Därmed kommer varken de totala statsinkomsterna eller budgetsaldot att påverkas av inkomsterna av den tillfälliga förmögenhetsskatten. Med hänsyn till skattens engångskaraktär och stora omfattning kan ett sådant förfaringssätt godtas. En redovisning mot budgeten och budgetsaldot skulle kunna leda till att felaktiga slutsater drogs om skattens varaktiga effekter på budgetsaldot. Utskottet tillstyrker därför från sina utgångspunkter den föreslagna ordningen. Det bör dock av budgetredovisningen - i not eller på annat sätt - framgå hur stora inkomsterna av skatten är.
Sammanfattningsvis anser utskottet att starka skäl talar för att införa en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolagen. De senaste årens ekonomiska politik har varit inriktad på att minska obalanserna i den svenska ekonomin. Det har lett till att utrymmet för standardförbättringar varit mycket begränsat. Stora grupper i samhället har under dessa år genom olika slag av uppoffringar bidragit till att minska eller eliminera dessa obalanser. Detta har kunnat ske samtidigt som arbetslösheten har sjunkit och inflationstakten avtagit.
Ett resultat av den framgångsrika politiken är att realräntan stigit kraftigt. Realräntan har tidigare inte varit ens i närheten av dagens nivå. Detta har inneburit att avkastningen på försäkringssparandet stigit markant. Den snabba reala tillväxten i försäkringsbolagens återbäringsräntor står i bjärt kontrast till den återhållsamma utvecklingen av reallönerna.
Härtill kommer att försäkringssparandet och hela livförsäkringssektorn
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
ges en förmånlig skattemässig behandling. Skälet härtill är att ett långsiktigt sparande är samhällsekonomiskt önskvärt. Det måste dock konstateras att den förmögenhetstillväxt som ägt rum de senaste åren går långt utöver vad som kan innefattas i normala fluktuationer inom ett långsiktigt sparande. Denna kraftiga lönsamhetsökning hos livförsäkringsbolagen har skapat fördelningspolitiska spänningar, inte minst beroende på att den härstammar från räntebetalningar på statsskulden. Som påpekas i propositionen måste dessa räntebetalningar finansieras antingen genom höjda skatter eller genom neddragning av utgifter för andra ändamål samtidigt som återhållsamhet i löneökningar och offentliga utgifter utgör centrala inslag i den ekonomiska politiken.
Utskottet vill vad gäller den framtida utvecklingen dessutom framhålla att de senaste årens höga realräntor kommer att få en bestående positiv inverkan på försäkringsbolagens avkastning under de närmaste åren vid en fortsatt låg inflation. Härtill kommer effekterna av den slopade placeringsplikten.
Förslagets utformning föranleder från de utgångspunkter utskottet har att anföra inte någon erinran. En tillfällig skatt skapar inte osäkerhet inför framtiden beträffande skatteuttagets storlek på försäkringssparandet och kan därför inte antas få några långsiktigt negativa effekter på hushållens sparande.
Utskottet anser med det anförda från de utgångspunkter finansutskottet har att beakta att motionerna Skl36, Skl38och Skl39 i här behandlade delar bör avstyrkas av skatteutskottet.
Förslaget i propositionen om en särskild inkomsttitel för den tillfälliga förmögenhetsskatten föranleder inte någon erinran från utskottets sida.
Stockholm den 2 december 1986 På finansutskottets vägnar
Arne Gadd
Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Lars Tobisson (m), Nils G. Åsling (c), Bo Södersten (s). Rune Rydén (m). Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Hans Petersson i Hallstahammar (vpk), Hans-Eric Andersson (s) och Rolf Kenneryd (c).
Avvikande meningar
1. Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), NilsG. Åsling (c), Rune Rydén (m), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m) och Rolf Kenneryd (c) anser att utskottets yttrande som på s. 1 börjar med "Av de områden” och på s. 7 slutar med "utskottets sida” bort ha följande lydelse:
Utskottet behandlar i detta yttrande motiven för att ta ut en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag samt den föreslagna skattens
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
effekter på sparande och pensioner. Vidare behandlas yrkande 2 i motion 1986/87:Sk 139 om kontoavsättningar till pensioner i företagen och yrkande 3 i samma motion om placeringsplikt för försäkringsbolag.
Utskottet vill inledningsvis ta upp frågan om skattens benämning. Livförsäkringsbolagen och övriga institutioner som berörs av förslaget har inga egna tillgångar utan förvaltar enbart pensionsspararnas innestående medel. Den föreslagna engångsskatten är därför en pensionsskatt. Utskottet använder därför i yttrandet denna benämning.
Anförda motiv för pensionsskatten
I propositionen anförs att förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn för närvarande är på en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller ger ett från fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat.
Det är riktigt att försäkringssparandet givit en hög avkastning under åren 1985 och 1986. Men utskottet vill understryka att försäkringssparandet är långsiktigt och att två enstaka år inte kan ses isolerade. Dessa två goda år har föregåtts av en lång period med låg avkastning. Ett av skälen till den dåliga avkastningen har varit att försäkringstagarna burit en del av bördan för att förbättra situationen i svensk ekonomi. De negativa realräntorna under flera år under 1970-talet var ogynnsamma för allt sparande. Härtill kommer att försäkringsbolagen tvingades placera en stor del av försäkringssparandet i lågförräntande stats- och bostadsobligationer.
Av statistik som presenterades i realränteskattekommitténs betänkande (Ds Fi 1986:18) framgår att den som satsade 100 kr. i en pensionsförsäkring (engångspremie) år 1970 fram till år 1986 har tjänat 11 kr. räknat i samma penningvärde. Detta motsvarar en årlig real avkastning på endast 0,6 %. Av statistik från samma källa framgår att den som sparat ett årligt lika stort nominellt belopp i pensionsförsäkring sedan 1970 fram till i dag har haft årlig real avkastning på 2,1 %. Inte heller om avkastningen beräknas på detta sätt framstår försäkringssparandet som så särskilt gynnat sett i ett längre perspektiv.
Eftersom pensionssparandet ofta är bundet i flera decennier finns, som anförs i motion Sk 136, anledning att studera avkastningen ännu längre tillbaka i tiden än vad som görs i realränteskattekommitténs betänkande. Sådan statistik presenteras i ett remissyttrande från Svenska Försäkringsbolags Riksförbund. En försäkringstagare som t.ex. år 1957 började spara ett årligt lika stort belopp har fram till i dag förlorat 0,2 % årligen räknat i oförändrat penningvärde.
Även i ett kortare perspektiv förefaller pensionssparandet inte vara särskilt gynnat jämfört med andra sparformer.
Under åren 1985 och 1986 var den s.k. återbäringsräntan (nominellt) för pensionssparandet totalt ungefär 30%.
Men bara sedan våren 1986 och fram till i dag, dvs. på mindre än ett år, har värdet på den s.k. storpremien, som riksgäldskontoret emitterade, ökat med mer än 30 %. Samma värdeutveckling har de övriga premieobligationer visat som riksgäldskontoret också emitterade i våras.
Den genomsnittliga kursnivån på Stockholms fondbörs har bara i år ökat
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
med 60 %. Därför kan också den som sparat i allemansfondssparandet eller direkt i börsaktier ha erhållit en bättre utveckling enbart under år 1986 än den som sparat i en pensionsförsäkring under både år 1985 och år 1986.
Enligt utskottets mening är det således fel att påstå att pensionssparande! skulle vara särskilt gynnat.
Utskottet vill härutöver erinra om vad SPP i flera sammanhang anfört beträffande sambandet mellan den ovanligt stora avkastningsökningen på försäkringssparandet under senare år och pensionerna i det kollektiva pensionssparande. För löntagarnas pensioner gäller, i motsats till individualpensionerna, att ökningen inte kan överskrida höjningen av konsumentprisindex under en tolvmånadersperiod. Syftet är att löntagarpensionärerna skall om möjligt ha en bibehållen köpkraft. Detta överensstämmer med tankegången bakom ATP. Detta innebär således att löntagarna inte ”erhåller en real förmögenhetstillväxt på en nivå långt utöver vad som i modern tid förekommit”.
Utskottet konstaterar i likhet med vad som anförts från SPP att det inte finns något samband mellan de angivna motiven för pensionsskatten och den verklighet som löntagarna upplever vad beträffar sina pensionsförmåner.
I propositionen anförs vidare att syftet med pensionsskatten är att sanera statsfinanserna och förbättra den ekonomiska situationen för de sämst ställda pensionärerna. Det anförs bl.a. att genom en tillfällig förmögenhetsskatt får den sektor som gynnas särskilt starkt av den framgångsrika inflationsbekämpningen bidra till en sanering av statsfinanserna. Det hävdas vidare att skatten kommer att skapa utrymme för förbättringar för de sämst ställda pensionärerna. Intäkterna från pensionsskatten skall användas för att betala av på statsskulden. Den minskade räntebörda för staten som blir följden härav skall enligt regeringsdeklarationen oavkortat användas för att finansiera åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna.
Det bör också noteras att om hela beloppet, 1 500 milj. kr., används för nya offentliga utgifter sker ingen ”sanering” av statsfinanserna.
Pensionsskatten kan således inte både motiveras av ett behov av att ”sanera” statsfinanserna och samtidigt ”oavkortat” användas för att finansiera åtgärder för de sämst ställda pensionärerna. Antingen gäller det ena eller det andra, men båda motiven kan inte gälla samtidigt.
Effekter på sparandet
Sparandet i Sverige har fallit trendmässigt under ca 25 år. Det totala sparandet hade fram till år 1984 fallit med nästan 10 procentenheter till en nivå som ligger strax ovanför kapitalförslitningen. Även andra industriländer har haft en viss sparandenedgång men inte alls av samma omfattning som Sverige. Sparandeminskningen har varit särskilt påtaglig i länder som Sverige, Belgien och Danmark, vilket belyser sambandet mellan en låg sparkvot och ekonomiska problem. Att en krisdrabbad ekonomi kan hålla uppe sitt sparande visar emellertid exemplet Nederländerna.
Hushållssparande! i Sverige har minskat kraftigt under senare år. Under senare delen av 1970-talet uppgick hushållssparande! i procent av disponibel inkomst, den s.k. sparkvoten, till ca 4%, vilket internationellt sett var en
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
mycket låg siffra. Ändå har hushållssparande! under 1980-talet fallit ytterligare. Sparkvoten är nu negativ. Det innebär att hushållen lånar och tar av sina sparmedel för att hålla uppe konsumtionen, vilket tidigare aldrig hänt.
Den av regeringen föreslagna pensionsskatten innebär att mellan 15 och 20 miljarder kronor av enskilt sparande överförs till den offentliga sektorn och där används för att amortera statsskulden. Någon direkt effekt uppstår med anledning därav inte på det totala sparandet. Men genom att avkastningen på sparmedlen kommer att användas för nya offentliga utgifter och inte som hittills gottskrivas spararnas pensionskonton försämras det totala sparandet med i storleksordningen 1,5 miljarder. Den konsumtionsmöjlighet som morgondagens pensionärer skulle ha erhållit tas nu ut i förskott.
Pensionsskatten skapar osäkerhet för framtiden. Eftersom pensionssparande! är långsiktigt kan det sägas vara särskilt samhällsnyttigt. Det är också bundet, och ett långsiktigt bundet sparande förutsätter stabila regler. Den som sparar till sin pension måste kunna lita på att han får behålla sparkapitalet - annars faller hela grunden för sparandet. Om pensionsskatten införs, löper de som binder sig för ett långsiktigt sparande en risk att även i framtiden utsättas för denna typ av skatt. Pensionsskatten leder till att människor i större utsträckning kommer att gardera sig mot statsmakternas agerande, vilket innebär att de kan komma att övergå till mer kortsiktigt sparande eller rent av till ökad konsumtion. Mot bakgrund av vad som ovan sagts beträffande det totala sparandet skulle en sådan utveckling vara olycklig. I en situation där sparande borde premieras föreslår regeringen att sparandet i stället skall bestraffas.
Utskottet gör därför bedömningen att ett genomförande av förslaget sannolikt leder till en svagare utveckling av det långsiktigt bundna och samhällsnyttiga sparande som pensionssparandet utgör, främst genom den osäkerhet som skapas.
I propositionen finns ingen analys över hur skatten drabbar de ungefär en miljon individuella pensionsspararna, vilket är en påtaglig brist. En sådan analys skulle ha visat om de individuella pensionsspararna också har andra typer av pensioner som t.ex. ATP eller ej.
Småföretagare är i stor utsträckning hänvisade till privata pensionssystem. Många av dem kan inte ta ut marknadsmässiga löner från sina företag. Därmed går de också miste om ATP-grundande poäng.
Kvinnor har också ofta låg ATP-poäng och har därför många gånger valt att komplettera sitt pensionsskydd med en individuell pensionsförsäkring. De drabbas därför hårt av skatten.
Det finns heller inte utrett eller belyst hur skatten ekonomiskt påverkar pensionerna.
Huruvida pensionssparare är personer som har höga eller låga inkomster finns heller inte redovisat i propositionen. Av riksrevisionsverkets taxeringsstatistiska undersökningar för inkomståret 1984 framgår emellertid att 30% av dem som gjorde avdrag för avgifter för pensionsförsäkringar hade mindre än 100000 kr. i bruttoinkomst. Drygt 60 % tjänade mindre än 150000 kr. och nästan 80 % tjänade mindre än 200000 kr. Slutsatsen är således att de privata pensionsspararna i huvudsak är människor i vanliga inkomstlägen.
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
64 Det avtalsbestämda pensionssparandet berör ungefär tre miljoner försäkringstagare — vanliga arbetare och tjänstemän.
SPP är den institution som förvaltar och ansvarar för avtalspensioner för ungefär en miljon privatanställda tjänstemän genom det s.k. ITP-systemet. ITP-systemet kräver minst 3,5 % realavkastning per år för att värdesäkringen av de utbetalda tilläggspensionerna skall kunna säkras. Om SPP endast lyckas nå en lägre realavkastning i det långa loppet, kan inte full värdesäkring ges. Detta gäller under förutsättning att arbetsgivarna inte frivilligt betalar in mer pengar till SPP. Sådana frivilliga medgivanden från arbetsgivarna skulle i motsvarande mån minska löneutrymmet. Uttalanden från såväl SAF som TCO visar att de motsätter sig att pensionsskatten räknas av från löneutrymmet. Därmed kommer avtalspensionerna också att beröras av pensionsskatten.
Det är självfallet så att staten inte kan dra in 6-8 miljarder kronor från SPP utan att detta får någon effekt på de utbetalda pensionerna eller på löneutrymmet. Någonstans måste pengarna tas.
Utskottet måste vidare konstatera att när det gäller avtalspensionerna slår pensionsskatten mycket orättvist. Genom att företag kan förvalta pensionsmedlen på skilda sätt drabbas sparbeloppen olika av pensionsskatten. De företag som själva förvaltar pensionsmedlen drabbas inte alls medan de företag som anförtrott denna uppgift åt t.ex. SPP eller annan institution drabbas fullt ut.
Utskottet anser sammanfattningsvis att de motiv som anförs för att genomföra förslaget om pensionsskatt inte kan godtas. Vidare är effekterna av förslaget oacceptabla. Pensionsskatten riskerar att minska det totala sparandet i Sverige trots att sparandet skulle behöva öka. Den ökar osäkerheten hos hushållen, vilket påverkar sparbeteendet negativt. Pensionsskatten påverkar både de individuella och de avtalsbestämda pensionerna. Den drabbar de avtalsbestämda pensionerna för privatanställda men inte för offentliganställda. Skatten slår orättvist genom att den drabbar enbart försäkringsspararna inom SPP eller hos andra försäkringsinstitutioner och inte dem vars pensionsmedel förvaltas av det egna företaget.
Utskottet anser således, från de utgångspunkter finansutskottet har att beakta, att förslaget i propositionen bör avstyrkas av skatteutskottet. Motionerna Skl36 och Skl38 bör således i här berörda delar tillstyrkas av skatteutskottet.
Utskottet vill avslutningsvis ta upp två yrkanden i motion Skl39 (vpk). 1 yrkande 3 krävs att placeringsplikten för livförsäkringsbolag skall behållas.
Placeringsplikten är ett kreditpolitiskt medel som regleras i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Utskottsmajoriteten har nyligen i ett betänkande (FiU 1986/87:7) tillstyrkt att giltighetstiden för denna lag förlängs med tre år t.o.m. utgången av år 1989. Därigenom ges regeringen befogenhet att på framställning från riksbanksfullmäktige, men utan ytterligare godkännande från riksdagen, förordna att riksbanken får använda ett eller flera av de kreditpolitiska medel som regleras i lagen.
Riksbanksfullmäktige har beslutat att inte begära förlängt förordnande om placeringsplikt efter den 30 november 1986. Utskottet anser att detta beslut
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
är riktigt. Därigenom upphör utgivningen av obligationer med konstlat låg ränta och förutsättningar skapas för en fungerade långsiktig obligationsmarknad. Utskottet delar således inte uppfattningen i motion Sk 139 att placeringsplikten bör förlängas utan anser att motionen bör avstyrkas.
Det bör enligt utskottet uppmärksammas att placeringsplikten genom riksbanksfullmäktiges beslut inte är helt avskaffad som kreditpolitiskt instrument. Placeringsplikten kan, i och med att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängts, återinföras när som helst av regeringen utan att riksdagen behöver höras. Det skulle således kunna innebära att livförsäkringsbolagen, utöver förslaget om pensionsskatt, när som helst kan drabbas av ytterligare restriktioner som drastiskt skulle kunna reducera avkastningen på livförsäkringsspararnas kapital.
I motion Skl39 föreslås att även de företag som gjort kontoavsättningar för pensioner skall omfattas av pensionsskatten. Motiveringen för detta är att man därigenom undviker att de företag som fonderar pensionsmedel för sina anställda i särskilda stiftelser skall erlägga skatt medan de företag som gör kontoavsättningar för pensioner undgår beskattning.
Utskottet anser i enlighet med vad som tidigare anförts att enklaste sättet att skapa rättvisa mellan de olika formerna för pensionssparande är att avstå från att införa en pensionsskatt. Motionens yrkande bör således avstyrkas.
2. Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anser att
dels den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”Det är” och på s. 3 slutar med ”marknadsbestämd utveckling" bort ha följande lydelse:
Även om det år 1982 var nödvändigt för den socialdemokratiska regeringen att vidta åtgärder för att rätta till den kaotiska ekonomiska situation som var ett resultat av de borgerliga regeringsåren, måste utskottet konstatera att dessa åtgärder skapade delvis onödiga och mycket svåra fördelningspolitiska spänningar. Det blev främst de arbetslösa, de lågavlönade och barnfamiljer med låga inkomster eller medelinkomster, som fick bära bördan av restaureringen av den svenska ekonomin. Devalveringen och åtföljande budgetåtstramning medförde en gigantisk omfördelning av inkomster och förmögenheter till förmån för de redan välsituerade grupperna i samhället. De motåtgärder som vidtogs i form av försiktig höjning av förmögenhetsskatten, omsättningsskatt på aktier och minskade förmåner för högavlönade med aktiefondssparande var helt otillräckliga.
Mot här angiven bakgrund måste, enligt utskottets mening, en omfördelning av nuvarande förmögenhetstillgångar komma till stånd. De i propositionen föreslagna skatterna är därför välmotiverade. Såsom framhålls i motion Skl39 (vpk) kan emellertid den föreslagna tillfälliga förmögenhetsskatten inte på något sätt ersätta ett införande av realränteskatten. I likhet med motionärerna anser utskottet att ett förslag om realränteskatt bör läggas fram under år 1987.
Under 1980-talet har kapitalförsäkringarna ökat kraftigt. Orsakerna till detta är flera. Inte minst har de skattemässiga fördelarna bidragit till detta.
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
66 Den i dag extrema avkastningen på detta sparande tillsammans med de skattemässiga fördelarna har gett stora förmåner för dem som valt att "spara” på detta sätt. De med stora förmögenheter har funnit att en del av förmögenhetstillväxten har gått att "gömma” i kapitalförsäkringar. Dessa har ingått som en ingrediens i ett större skatteplaneringssammanhang. Utskottet kan inte godta, vilket hävdas i motion Skl36 (m, fp, c), att marknadens funktionssätt och gällande spelregler — till stor del bestämda av den förda ekonomiska politiken - skall få legitimera denna förmögenhetsbildning och dess fördelning. Ej heller kan ett krav på "fasta spelregler" tas som intäkt för att avstå från att föra en aktiv fördelningspolitik.
dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”Mot här" och slutar med "måste upprätthållas” bort ha följande lydelse:
Från de utgångspunkter finansutskottet har att beakta anser utskottet att motion Skl39 bör tillstyrkas medan motionerna Skl38 och Skl36 i här behandlade delar bör avstyrkas av skatteutskottet. Med hänvisning till den pågående debatten om den tillfälliga förmögenhetsskatten vill utskottet i detta sammanhang framhålla att skatter av engångsnatur även fortsättningsvis bör utnyttjas som ekonomiskt-politiskt medel då stora orättvisor råder vid fördelningen av inkomster och förmögenheter. Det är vidare en självklarhet att det kan uppkomma situationer då ingripanden på skatteområdet av engångsnatur är både nödvändiga och försvarbara.
dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med "Eftersom försäkringssparande!” och slutar med "hos försäkringsspararna” bort utgå.
dels den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”1 motion Skl39 (vpk)” och slutar med ”konkurrensneutralt sätt” bort ha följande lydelse:
Vad gäller övriga frågor inom finansutskottets ansvarsområde vill utskottet anföra följande:
I motion Skl39 (vpk) yrkande 3 krävs att placeringsplikten för livförsäkringsbolag skall behållas.
Placeringsplikten är ett kreditpolitiskt instrument som regleras i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Utskottet har nyligen i ett betänkande (FiU 1986/87:7) tillstyrkt att giltighetstiden för denna lag förlängs med tre år t.o.m. utgången av år 1989. Därigenom ges regeringen befogenhet att på framställning från riksbanksfullmäktige förordna att riksbanken får använda ett eller flera av de kreditpolitiska medel som behandlas i lagen.
Ett upphävande av placeringsplikten innebär att försäkringsbolagen efter eget gottfinnande kan placera sparandet i aktier som för närvarande ger väsentligt högre avkastning. Som utskottet tidigare framhållit i detta yttrande kommer det som "går förlorat" genom engångsskatten att tas tillbaka genom slopad placeringsplikt. De motiv som gäller för ett införande av engångsskatten måste enligt utskottets mening i konsekvensens namn också gälla för ett bibehållande av placeringsplikten.
Utskottet vill i detta sammanhang också framhålla att det är oacceptabelt att en ”värdesäkring” av de kollektiva pensionerna i allt större utsträckning bygger på en förväntad förmögenhetsutveckling och avkastning på börsen.
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
67 Det nu föreslagna slopandet av placeringsplikten kommer, om det genomförs, att öka inslaget av sådana placeringar.
Utskottet anser att skatteutskottet bör tillstyrka motion Sk 139 yrkande 3.
I motion Sk 139 yrkande 2 föreslås att de företag som gjort konioavsärtningar för pensioner skall falla inom ramen för engångsskatten. Motiveringen för detta är att man därigenom undviker att de företag som fonderar pensionsmedel för sina anställda i särskilda stiftelser skall erlägga skatt medan de företag som gör kontoavsättningar för pensioner undgår beskattning.
Utskottet delar uppfattningen att det från rättvisesynpunkt inte är rimligt att de nämnda stiftelserna skall omfattas av engångsskatten medan motsatsen gäller för företagens kontoavsättningar. Utskottet är därför av samma mening som motionärerna att dessa kontoavsättningar skall falla inom ramen för engångsskatten på samma sätt som de innefattas i realränteskatteutredningens förslag. Mot här angiven bakgrund bör skatteutskottet även tillstyrka yrkande 2 i motion Skl39.
dels den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ”Sammanfattningsvis anser” och på s. 7 slutar med ”av skatteutskottet” bort utgå.
SkU 1986/87:17
Bilaga 4
68 Lagutskottets yttrande 1986/87:4 y
SkU 1986/87:17
Bilaga 5
om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. (prop. 1986/87:61)
Till skatteutskottet
Skatteutskottet har begärt yttrande från lagutskottet över proposition 1986/87:61 om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. jämte eventuella motioner.
Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1986/87:Skl35 av Karl Erik Eriksson och Ulla Tillander (fp och c), 1986/87:Skl36 av Carl Bildt,
Bengt Westerberg och Karin Söder (m, fp och c), 1986/87:Sk 137 av Margareta Gard och Mona Saint Cyr (m), 1986/87:Skl38 av Alf Svensson (c) och 1986/87:Skl39 av Lars Werner m. fl. (vpk). 1 motionerna Skl36, Skl37 och Skl38 yrkas avslag på propositionen. I motion Skl35 yrkas viss ändring av förslaget till lag om tillfällig förmögenhetsskatt på livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Även i motion Skl39 (yrkande 2) yrkas viss ändring av förslaget om den tillfälliga förmögenhetsskatten.
Till lagutskottet har inkommit en skrivelse från Skattebetalarnas förening.
Lagutskottet har beslutat avge yttrande över det i propositionen framlagda förslaget till lag om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Lagutskottet får anföra följande.
I propositionen föreslås att en tillfällig skatt skall tas ut på förmögenhet i livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Beskattningsunderlaget för dessa institutioner skall vara deras förmögenhet den 31 december 1986, till den del förmögenheten överstiger 10 milj. kr. Förmögenheten skall utgöras av värdet av den skattskyldiges tillgångar efter avdrag för finansiella skulder. Avdrag skall således inte medges för beräknade skulder till försäkringstagare eller motsvarande, för obeskattade reserver eller för eget kapital. Inte heller de tillgångar och skulder som har samband med återförsäkringar skall beaktas vid bestämmandet av förmögenheten. Endast förmögenhet som är hänförlig till livförsäkring skall beskattas. Skattesatsen skall bestämmas till 7 % av beskattningsunderlaget. På den förmögenhet i livförsäkringsbolag och understödsföreningar som är hänförlig till sådana kapitalförsäkringar vilkas avkastning beskattas i försäkringsbolagen skall dock skattesatsen utgå med 5 %.
Till grund för förslaget ligger realränteskattekommitténs betänkande (Ds Fi 1986:18) Realränteskatt. I betänkandet redovisade kommittén en teknisk modell för en permanent realränteskatt på livförsäkringssektorn. I propositionen anges att den tekniska utformningen av lagförslaget i väsentliga 69
hänseenden baseras på realränteskattekommitténs förslag. Vidare anges att skillnaden, bortsett från vissa ändringar i kretsen av skattskyldiga, främst består i att skatten enligt förslaget i propositionen kommer att erläggas under ett år i stället för årligen.
Utskottet konstaterar att förslaget i propositionen innebär att en del av den avkastning på tillgångarna i livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser, som skall komma bl. a. försäkrings- eller förmånstagarna till godo, dras in till statsverket i form av en tillfällig förmögenhetsskatt. För försäkringsbolagens del innebär det att återbäringen på försäkringarna blir mindre än vad den eljest skulle ha blivit. Enligt 7 kap. 8 § försäkringsrörelselagen (1982:713) får ett försäkringsbolag inte ge försäkringstagare några utfästelser om återbäring i vidare mån än som följer av lagens regler om tilldelning av återbäring. Sistnämnda regler innebär att för livförsäkringsverksamhet skall fastställas grunder som bl. a. skall innehålla föreskrifter om hur tilldelning av återbäring skall ske.
Eftersom i försäkringsavtal således inte får göras några andra utfästelser om återbäring än att en eventuellt uppkommande sådan skall fördelas enligt grunderna för livförsäkringarna kan enligt lagutskottets mening förslaget i propositionen inte anses inkräkta på försäkringstagarnas rättigheter enligt försäkringsavtalet. Även från de synpunkter som lagutskottet i övrigt har att beakta anser utskottet att den föreslagna lagstiftningen får anses godtagbar. Varken i lagrådets yttrande över förslaget eller i de remissyttranden över realränteskattekommitténs betänkande som avgivits av försäkringsinspektionen och företrädarna för försäkringsbranschen har heller anförts några civilrättsliga skäl mot lagstiftningen. Några sådana skäl har inte heller åberopats till stöd för avslagsyrkandena i motionerna. Lagutskottet lämnar alltså propositionen i aktuell del utan erinran.
Stockholm den 2 december 1986
På lagutskottets vägnar
Per-Olof Strindberg
Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Inger Hestvik (s), Bengt Harding Olson (fp), Gunnar Thollander (s). Marianne Karlsson (c), Berit Löfstedt (s), Ewa Hedkvist Petersen (s) och Ewy Möller (m).
Avvikande mening
Per-Olof Strindberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Marianne Karlsson (c) och Ewy Möller (m) anser att den del av utskottets yttrande på s. 2 som börjar med ”Utskottet konstaterar” och som slutar med ”utan erinran" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det en självklarhet att avtal och andra rättshandlingar inom civilrättens område mellan enskilda rättssubjekt ingås i
SkU 1986/87:17
Bilaga 5
hägnet av rättsordningen och att denna rättsordning i sin tur vilar på den konstitutionella rätten. Ingrepp i denna rätt, som går ut på att under beteckningen skatt överföra kapital från en grupp enskilda till staten, kan därför få konsekvenser för den enskildes rättstrygghet som enligt utskottet icke är godtagbara. Redan på denna grund bör propositionen avslås.
Den föreslagna skatten är avsedd att ”drabba en del av värdetillväxten” hos de skattskyldiga (prop. s. 25) varmed menas återbäringskapitalet hos livförsäkringsbolagen. Detta återbäringskapital är av fundamental betydelse för försäkringstagarna.
Enligt ITP-planen - för att hämta ett exempel från arbetsmarknadsförsäkringarnas område - skall nämligen det hos SPP uppkomna återbäringskapitalet användas till att värdesäkra pensionsåtaganden enligt nämnda plan, dvs. bl. a. ålders- och familjepension.
Att återbäringskapitalet - som skapas bl. a. genom att den effektiva räntan är högre än vad som motsvarar inflationen - skall användas för att ”bibehålla pensionskraften” följer av SPP:s grunder som fastställts av försäkringsinspektionen i enlighet med lagen om försäkringsrörelse. Ett bibehållande av pensionskraften innebär att pension enligt ITP-planen i fråga om värdebeständighet blir likvärdig med allmän tilläggspension (ATP).
Utfästelse om pension får visserligen enligt lagen om försäkringsrörelse ej innehålla åtagande från försäkringsbolagets sida att lämna återbäring till försäkringstagaren. Detta förbud - som närmast tar sikte på att ”motverka osakliga utfästelser i ackvisitionen om framtida återbäring” (Appeltofft och Hahn, Kommentar till försäkringsrörelselagen s. 108) - ändrar å andra sidan icke det faktum att återbäringskapitalet är accessoriskt till de inbetalade premiebeloppen och alltså lagligen tillkommer försäkringstagarna. Att det förhåller sig så har varit en grundläggande och självklar förutsättning vid försäkringsavtalens tillkomst. Genom att den föreslagna såsom skatt betecknade indragningen av kapitaltillgångar tar sikte på återbäringskapitalet kommer förfarandet - på sätt framhållits av hovrätten för Västra Sverige - rent faktiskt att ingripa i de avtal som träffats mellan försäkringstagarna och försäkringsbolagen. Enligt utskottet - som dessutom anmärker att försäkringsbolagen inte anser sig ha förmåga att uppfylla kravet på att ”skatten i slutänden drabbar de enskilda enligt objektiva och rättvisa grunder” - skulle propositionen sålunda rubba de anspråk på värdesäkring som försäkringstagarna enligt sedvänja hittills kunnat förvänta sig. Propositionen strider således mot gällande försäkringsavtalslag eller i vart fall dess grunder och bör för den skull avslås även på denna grund.
SkU 1986/87:17
Bilaga 5
71 Innehåll SkU 1986/87:17
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Lagförslagen 3
Motioner 15
Yttranden från andra utskott 15
Hearings 15
Utskottet
Inledning 16
Tillfällig förmögenhetsskatt
Allmänt 16
Bakgrund och motiv för en skatt på försäkringssparande . 18
Förmögenhetsskattens effekter på sparandet 19
Engångsskatten och löntagarpensionerna m. m 21
Skattens effekter för värdesäkringen av individuella pensioner och avtalspensioner 21
Grupplivförsäkring 23
Fördelning av skatten mellan försäkringstagarna 23
Övriga frågor 24
Förmögenhetsbeskattning av K-försäkringar m. m 25
Hemställan 26
Reservationer
Införande av tillfällig förmögenhetsskatt m. m 28
Införande av tillfällig förmögenhetsskatt 34
Pensionsavsättningar 35
Placeringsplikten 36
Tillkännagivande om realränteskatt 37
Bilagor
Avkastningen på försäkringssparande 1965—1986 39
Avkastningen på utestående statsobligationer m. m 40
Yttrande från konstitutionsutskottet 43
Yttrande från finansutskottet 55
Yttrande från lagutskottet 69
gotab Stockholm 1986 11914