Näringsrättslig reglering

1992/93 NU1

Ärendet

I detta betänkande behandlas -- helt eller delvis -- fem motioner med yrkanden om införande av lämplighets- eller kompetenskontroll, utvärdering av lagstiftningen om näringsförbud, översyn av lagen (1974:191) om bevakningsföretag.

Samtliga motioner avstyrks. Utskottet avvisar krav på införande av lämplighets- eller kompetenskontroll av företagare. Emellertid understryks vikten av att statsmakterna tillser att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet. Utskottet anser vidare att det inte är motiverat med en utvärdering av näringsförbudslagstiftningen. En motsatt uppfattning kommer till uttryck i en meningsyttring (v). Slutligen finner utskottet inte heller något behov av en särskild översyn av lagen om bevakningsföretag. Däremot är det enligt utskottet angeläget att regeringen fortsätter att noga följa utvecklingen vad avser bevakningsföretagens sidouppdrag, så att inte osäkerhet uppstår hos allmänheten om skillnaden mellan polisens och bevakningsföretagens verksamheter.

De motioner som behandlas här är följande:

1991/92:Ju810 av Hans Göran Franck m.fl. (s) såvitt gäller yrkandet (6) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en utökad lämplighets- och kompetenskontroll för restaurang- och åkeribransch[erna] samt om det lika starka behovet av att införa lämplighets- och kompetenskontroll inom städ-, taxi-, bilreparations- samt måleribranscherna och ROT-sektorn inom byggbranschen.

1991/92:Ju819 av Bengt Harding Olson (fp) såvitt gäller yrkandet (9) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om effektivisering av näringsförbudsinstitutet.

1991/92:N203 av Bengt Harding Olsson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av näringsförbudslagstiftningen.

1991/92:N211 av Bengt Silfverstrand m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av kompetensbevis för företagare.

1991/92:N262 av Bengt Silfverstrand och Maja Bäckström (båda s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av lagen om bevakningsföretag.

Lämplighets- och kompetenskontroll

Bedömningen att det behövs någon form av lämplighets- och kompetenskontroll av företagare ligger bakom yrkandena i motionerna 1991/92:N211 (s) och 1991/92:Ju810 (s).

Antalet konkurser i Sverige är osedvanligt högt i ett internationellt perspektiv, konstateras det i den förstnämnda motionen. I många av konkurserna döljer sig en avancerad ekonomisk brottslighet, hävdar motionärerna. Statens industriverk (SIND) angav i en utredning år 1985 (SIND 1985:7) att konkursutvecklingen främst beror på interna förhållanden i företagskunnandet. Även uppgifter från Ackordscentralen tyder enligt motionärerna på att det är alltför lätt att starta företag i Sverige. I motionen riktas vidare kritik mot att Konkursutredningen, som tillsattes i december 1990, har stoppats av regeringen. Oavsett vilken verksamhet man ämnar ägna sig åt är det rimligt, anser motionärerna, att vissa minimikrav på kompetens ställs som villkor för att ett företag skall få startas.

I motion 1991/92:Ju810 (s) hänvisas till ett uppdrag som Brottsförebyggande rådet har haft med syfte att utvärdera den ekonomiska brottsligheten i sju olika branscher. Den ekonomiska brottsligheten i de studerade branscherna har enligt motionärernas mening pågått under mycket lång tid. Beträffande restaurang- och åkeribranscherna är det angeläget med en utökad lämplighets- och kompetenskontroll, anser motionärerna. Sådan kontroll borde också införas för städ-, taxi-, bilreparations- och måleribranscherna samt den s.k. ROT-sektorn inom byggbranschen.

Under den senaste tioårsperioden har antalet konkurser ökat kontinuerligt med undantag för åren 1987 och 1988, då en viss nedgång skedde. Enligt uppgift från Upplysningscentralen ökade konkurserna med 24% mellan perioden januari--augusti 1991 och motsvarande period 1992. Branscherna bank-, finans- och fastighetsförvaltning hade den största ökningstakten -- i genomsnitt 101%. Flest konkurser fanns bland konsultföretagen.

Riksdagen har tidigare behandlat yrkanden liknande det i motion 1991/92:N211 (s). Vid det senaste tillfället, våren 1991 (bet. 1990/91:NU29), avslogs yrkandet med hänvisning till Konkursutredningens uppdrag.

Denna utredning (I 1990:02) tillsattes i december 1990 mot bakgrund av ett uttalande av riksdagen (bet. 1989/90:NU7). Utredningen hade i uppdrag att utreda behovet av åtgärder för att begränsa antalet företagskonkurser samt att -- om det behövdes -- föreslå samordnande åtgärder i denna riktning. I budgetpropositionen 1992 anmälde näringsminister Per Westerberg att det inte kunde anses motiverat med en särskild kommitté med den inriktning som Konkursutredningen hade. Den väsentliga frågan om rekonstruktion av företag vid konkurs behandlas av Insolvensutredningen, konstaterades det. Att följa utvecklingen av antalet konkurser och analysera orsakerna till detta ingår bl.a. i Närings- och teknikutvecklingsverkets (NUTEK) uppgifter, påpekade näringsministern vidare. Näringsutskottet (bet. 1991/92:NU20) hade inget att erinra mot att Konkursutredningen lades ned. I en reservation (s) resp. en meningsyttring (v) anfördes att Konkursutredningen borde få fullfölja sitt arbete. Formellt beslut om entledigande av Konkursutredningens ledamöter togs i maj 1992.

Insolvensutredningen (Ju 1988:02), som tillsattes hösten 1988, har i uppdrag att utreda vissa frågor på konkursrättens område (dir. 1988:52, dir. 1990:74, dir. 1991:93). Utredaren, hovrättslagman Tryggve Hellners, skall bl.a. utreda frågan om rekonstruktion av företag som har kommit på obestånd eller har betalningssvårigheter. Insolvensutredningen skall avsluta sitt arbete under hösten 1992.

NUTEK kommer, enligt vad utskottet har erfarit, att samordna arbetet med att följa och analysera konkursutvecklingen med det arbete som verket bedriver avseende nyföretagande.

Regeringen uppdrog år 1986 åt Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att undersöka formerna för och omfattningen av den ekonomiska brottsligheten i vissa branscher. De sju branscher som har undersökts är bilreparations-, städ-, måleri-, restaurang-, taxi- och åkeribranscherna samt den s.k. ROT-sektorn inom byggbranschen. Länsskattemyndigheter, lokala skattemyndigheter, länsstyrelser och polisen har svarat för de operativa delarna av undersökningen. BRÅ avlämnade i juli 1992 rapporten Skatterevision i sju branscher -- En studie i ekonomisk brottslighet (BRÅ-PM 1992:2). I denna noteras sammanfattningsvis att man vid skatterevision i de sju studerade branscherna fann att: 30 % av företagen kunde misstänkas för brott, åtalsanmälningarna och åtalen var få i förhållande till brottsmisstankarna, 50 % av företagen hade brister i bokföringen.

I rapporten konstateras vidare att skatterevisioner endast kan ge en uppfattning om en viss del av den ekonomiska brottsligheten. Om samhället skall kunna stävja en mer sofistikerad och omfattande ekonomisk brottslighet krävs det, sägs det, kraftigt förstärkta och samordnade insatser av en helt annan typ än skatterevisioner. Det lämnas inga direkta förslag till åtgärder i rapporten. Denna är nu föremål för beredning inom Justitiedepartementet. Senare under hösten 1992 planerar BRÅ att -- i anslutning till uppdraget -- redovisa ytterligare två rapporter om vandelsprövning inom restaurang- och yrkestrafiknäringarna.

Frågor om lämplighets- och kompetenskontroll av företagare tillhör Näringsdepartementets ansvarsområde. Enligt vad utskottet har erfarit avvaktar man där Justitiedepartementets ställningstagande till BRÅ-rapporten.

I sammanhanget kan noteras att Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen i april 1991 gavs i uppdrag av den dåvarande regeringen att i samråd undersöka vilka åtgärder som bör vidtas för att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer i fråga om bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten skall kunna förverkligas. Uppdraget omfattade dels en kartläggning av det aktuella läget när det gäller myndigheternas insatser mot den ekonomiska brottsligheten, dels förslag till åtgärder på kort och lång sikt från statsmakternas och myndigheternas sida. I den rapport som i januari 1992 överlämnades till regeringen framlades bl.a. förslag till ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385). Härutöver angavs att vissa frågor inom aktiebolagsrättens område borde utredas vidare. Regeringen överlämnade i april 1992 rapporten i den del som avsåg aktiebolagsrätten till Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08), som har i uppdrag (dir. 1990:46, dir. 1991:89, dir. 1991:98) att göra en översyn av aktiebolagslagen. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete före utgången av år 1993.

Möjligheten att starta nya företag är enligt utskottets mening av stor betydelse för näringslivets utveckling. Särskilt i dagens ekonomiska situation med hög arbetslöshet är det viktigt att tillkomsten av nya företag främjas. Utskottet anser inte att brister i företagskunnande eller ekonomisk brottslighet bland företagen skall åtgärdas genom införande av krav på kompetensbevis eller liknande för företagare. Ett sådant system skulle dessutom vara förenat med betydande komplikationer av olika slag.

Utskottet vill emellertid betona att det är angeläget att statsmakterna tillser att det finns effektiva instrument för att stävja ekonomisk brottslighet. I detta sammanhang vill utskottet erinra om att BRÅ:s utredning om ekonomisk brottslighet i vissa branscher är föremål för beredning i regeringskansliet. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna 1991/92:Ju810 (s) och 1991/92:N211 (s) i berörda delar.

Utvärdering av lagstiftningen om näringsförbud

En översyn av näringsförbudsinstitutet i svensk rätt krävs i två motioner, 1991/92:Ju819 (fp) och 1991/92:N203 (fp), av samme motionär. I ett marknadsekonomiskt samhälle utgör näringsfriheten en grundpelare, uttalar motionären. Priset för denna frihet, fortsätter han, måste emellertid vara att man vid missbruk av friheten förlorar denna genom näringsförbud under viss tid. Motionären pekar på de möjligheter till näringsförbud som finns i gällande lagstiftning. Det automatiska näringsförbudet fungerar dock inte i praktiken och dess efterlevnad kontrolleras inte, hävdar motionären. Han påpekar vidare att lagen om näringsförbud tillämpas utomordentligt sällan.

Riksdagen avslog våren 1990 en motion av samme motionär av liknande innebörd som de nu aktuella. Utskottet hänvisade (bet. 1989/90:NU7) till sitt uttalande i samma betänkande om att en bred översyn av frågor rörande ökningen av antalet konkurser borde göras. I en motivreservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det saknades skäl att utgå från att antalet meddelade näringsförbud i sig skulle utgöra ett tecken på systemets grad av effektivitet. Motionsyrkandet fick stöd i en annan reservation (v).

Enligt konkurslagen (1987:672) gäller förbud mot näringsverksamhet under konkurs. I 6 kap. 1 § anges att en gäldenär som är en fysisk person inte under konkursen får driva näringsverksamhet som medför bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976:125).

Enligt lagen om näringsförbud (1986:436) kan en domstol -- om det är påkallat från allmän synpunkt -- besluta om sådant förbud. För detta krävs att någon såsom näringsidkare dels grovt har åsidosatt sina åligganden, dels gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa eller i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt eller tull eller vissa slags avgifter. Näringsförbud kan också meddelas om en person som försatts i konkurs har förfarit grovt otillbörligt mot sina borgenärer.

Riksskatteverket skall föra ett register över meddelade näringsförbud. Totalt har 501 näringsförbud meddelats sedan den 1 juli 1980. År 1984 meddelades flest näringsförbud, 71 stycken. Av antalet näringsförbud som var i kraft år 1991 -- 152 stycken -- gällde drygt hälften näringsidkare i Stockholm, Göteborg och Malmö. I september 1992 var 142 näringsförbud i kraft.

Utskottet vill framhålla att näringsförbud är ett mycket långtgående ingrepp i näringsfriheten och därför -- enligt lagstiftningens intentioner -- bör tillgripas endast som yttersta sanktion. Ett initiativ av det slag som begärs i motionerna 1991/92:Ju819 (fp) och 1991/92:N203 (fp) är enligt utskottets mening inte befogat. Dessa avstyrks sålunda i berörda delar.

Bevakningsföretag

I motion 1991/92:N262 (s) begärs en översyn av lagen om bevakningsföretag. Händelser under senare tid har accentuerat behovet av en skyndsam översyn, sägs det i motionen. Sålunda har privata brottsutredningar, utförda av säkerhetsföretag och där färdigt bevismaterial överlämnats till polisen, blivit allt vanligare, hävdar motionärerna. Det är angeläget att samhället utan ytterligare dröjsmål motverkar de ökande tendenserna till privatisering av polisiära uppgifter och på alla sätt hindrar uppkomsten av något som kan uppfattas som privata polis- eller säkerhetskårer, anför motionärerna.

Lagen (1974:191, omtryckt 1989:148) om bevakningsföretag reglerar bevakningsföretagens verksamhet. Lagen kräver att den som yrkesmässigt åtar sig bevakningsuppgifter för annans räkning skall ha statlig auktorisation. Frågan om auktorisation prövas av länsstyrelsen i det län där företagets ledning har sitt säte. Länsstyrelsen är också tillsynsmyndighet. Auktorisation får beviljas endast om det kan antas att verksamheten dels blir bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt och i övrigt i överensstämmelse med god sed inom branschen, dels inte kommer att få en från allmän synpunkt olämplig inriktning. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1989:149) om bevakningsföretag. Rikspolisstyrelsen utfärdar föreskrifter och allmänna råd avseende auktorisation och tillsyn av bevakningsföretag etc. Verksamhetsformer som gränsar mot polisens uppgifter skall ägnas särskild uppmärksamhet vid inspektioner.

I proposition 1988/89:63 om ändring i lagen om bevakningsföretag, m.m., som i huvudsak gick ut på att regleringen av bevakningsföretagens verksamhet skulle skärpas i vissa avseenden, togs frågan om bevakningsföretagens sidouppdrag upp. Någon särskild reglering av dessa föreslogs inte. Det preciserades emellertid i lagen att väktarnas särskilda straffrättsliga skydd bara gäller när de utför bevakningstjänst.

Det framhölls i propositionen att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter måste anses inbegripa en allmän kontroll av att företagens verksamhet som helhet inte får en olämplig inriktning. Utvecklingen måste följas noga, anfördes det vidare. Det betecknades som ett allmänt intresse att en alltför stor koncentration av uppgifter till bevakningsföretagen inte ger upphov till osäkerhet hos allmänheten om olika uniformerade kårers ställning i samhället. Särskilt angeläget är, tillades det, att uppkomsten av vad som skulle kunna uppfattas som privat kriminalpolisverksamhet kan förhindras.

I en motion (c) krävdes att en utredning skulle tillsättas för att klarlägga gränserna för bevakningsföretagens verksamhet. Utskottet (bet. 1988/89:NU12) avstyrkte (enhälligt) motionen med hänvisning till att de problem som är förknippade med bevakningsföretagens sidouppgifter kunde förutsättas bli föremål för erforderlig uppmärksamhet från regeringens sida.

Enligt uppgift från Justitiedepartementet har utvecklingen hittills inte föranlett någon ändrad ståndpunkt vad gäller bedömningen av bevakningsföretags sidouppdrag.

Det kan noteras att inom BRÅ pågår ett projekt, där frågan om utnyttjande av väktare för uppgifter som traditionellt handhafts av polisen studeras. Härvid görs även internationella jämförelser.

Utskottet anser att det är angeläget att det inte uppstår osäkerhet hos allmänheten om skillnaden mellan polisverksamhet och bevakningsföretags verksamhet. Som framgått följer regeringen noga utvecklingen vad avser bevakningsföretagens sidouppdrag. Något behov av en särskild översyn av lagen om bevakningsföretag i detta hänseende anser utskottet därför inte föreligga. Motion 1991/92:N262 (s) avstyrks sålunda.

Utskottet hemställer

1. beträffande lämplighets- och kompetenskontroll att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Ju810 yrkande 6 och 1991/92:N211,

2. beträffande utvärdering av lagstiftningen om näringsförbud att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Ju819 yrkande 9 och 1991/92:N203, men. (v)

3. beträffande översyn av lagen om bevakningsföretag att riksdagen avslår motion 1991/92:N262.

Stockholm den 20 oktober 1992

På näringsutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard Molén (m), Gudrun Norberg (fp), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Bo Bernhardsson (s), Inge Carlsson (s), Roland Lében (kds), Björn Kaaling (s) och Hans Stenberg (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Rolf L Nilson (v) anför:

Jag delar den uppfattning som förs fram i motionerna 1991/92:Ju819 (fp) och 1991/92:N203 (fp) om att brister i effektivitet i fråga om tillämpningen av näringsförbud kan tänkas föreligga. Det är därför angeläget att en utvärdering av lagstiftningen genomförs. Regeringen bör ombesörja att en sådan utvärdering kommer till stånd. Därmed blir de båda motionerna tillgodosedda i berörda delar.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande utvärdering av lagstiftningen om näringsförbud att riksdagen med bifall till motionerna 1991/92:Ju819 yrkande 9 och 1991/92:N203 som sin mening ger regeringen till känna vad i det föregående anförts i denna del.