Vissa konkurrensrättsliga frågor
1993/94 NU4
Ärendet
I detta betänkande behandlas tre motioner från allmänna motionstiden om vissa konkurrensrättsliga frågor.
Utskottet avstyrker tre motioner med krav på insatser för en mer skärpt konkurrens i vissa sektorer inom ekonomin.
Åtgärder som går ut på att främja konkurrensen i skattefinansierade verksamheter efterlyses i den första motionen. Den avstyrks med hänvisning till de åtgärder -- beslutade eller planerade -- som syftar till en ökad konkurrens, inte minst inom den offentliga sektorn. Även en motion om monopolisering i livsmedelsbranschen avstyrks. Utskottet erinrar om den nya konkurrenslagen som riksdagen beslutade om hösten 1992 och om att utskottet då anförde att riksdagen inte bör uttala sig till förmån för en prövning av eller ingripande mot konkurrensförhållandena i en viss bransch eller ett visst distributionsled. Samma motivering för sin avstyrkan ger utskottet när det gäller en motion med begäran om att en utredning skall tillsättas i syfte att åstadkomma en ökad konkurrens genom hela byggprocessen. Denna motion följs upp i en reservation (nyd).
De motioner som behandlas här är följande:
1992/93:N212 av Kenth Skårvik (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att motverka monopolisering av marknaden inte minst inom livsmedelssektorn, vilket bör leda till en skärpning av konkurrenslagstiftningen.
1992/93:N257 av Göran Lennmarker (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utsträcka konkurrenslagstiftningen och Konkurrensverkets tillsyn till offentlig verksamhet.
1992/93:N311 av Dan Eriksson i Stockholm (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av en snabb och opartisk utredning i syfte att åstadkomma konkurrensriktigare hantering genom hela byggprocessen.
Vissa uppgifter i anslutning till motionerna
Konkurrensområdet
EES-avtalets konkurrensregler
EG:s materiella konkurrensregler innebär förbud dels mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, dels mot missbruk av en dominerande ställning. Vidare finns ett system för kontroll av företagsförvärv. Merparten av dessa regler har i anpassad form tagits in i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Berörda delar härav inkorporeras med svensk rätt genom EES-lagen (prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1). EG-reglerna blir härigenom gällande för sådana konkurrensbegränsningar som har effekt på handeln mellan Sverige och ett annat land inom EES-området.
Under den senare delen av 1980-talet uppkom kritik mot 1982 års konkurrenslag (1982:729), som ansågs inte vara tillräckligt effektiv. Hösten 1992 antog en i väsentliga avseenden enig riksdag ett förslag (prop. 1992/93:56, bet. NU17) till en ny nationell lag på området. Den nya konkurrenslagen (1993:20) har -- såsom den slutligen kom att utformas efter ett omfattande utredningsarbete -- EG:s och EES-avtalets konkurrensregler som förebild. Viktiga nyheter är införandet fullt ut av den s.k. förbudsprincipen och en skärpning av påföljdssystemet.
Förbudsprincipen innebär att förfaranden som anses skadliga preciseras och förbjuds. Den nya lagen innehåller två sådana förbud, nämligen dels mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, dels mot missbruk av en dominerande ställning.
Från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete kan undantag medges i enskilda fall. Förutsättningen är att samarbetet har positiva verkningar som objektivt sett uppväger konkurrensnackdelarna; fyra villkor preciseras härför. Lagen möjliggör också för regeringen att utfärda generella undantag, s.k. gruppundantag. Vissa kategorier av avtal har nämligen sådana positiva effekter att villkoren redan på förhand kan bedömas vara uppfyllda. Vid riksdagens behandling kom särskilt frågorna om gruppundantag och lagens tillämpningsområde i blickpunkten. En rad organisationer och företag -- främst inom livsmedelsproduktionen och detaljhandeln -- framförde sina synpunkter i dessa avseenden till näringsutskottet, som dock inte ansåg att det var riksdagens uppgift att uttala sig om gruppundantagens inriktning. Sedermera har regeringen utfärdat nio gruppundantagsförordningar (1993:72--80), däribland en som gäller visst samarbete i detaljhandelskedjor. Ett företag kan också ansöka hos Konkurrensverket om att få en förklaring om att ett avtal etc. inte omfattas av något av förbuden, ett s.k. icke-ingripandebesked.
För att företagen skall avhålla sig från att överträda förbuden finns bestämmelser om påföljder m.m. De är av såväl konkurrensrättslig som civilrättslig art.
Konkurrensrättsliga ingripanden kan ske i form av dels åläggande vid vite att upphöra med pågående överträdelse, dels åläggande att betala en s.k. konkurrensskadeavgift. Denna senare sanktion, som är en nyhet i konkurrenslagstiftningen, har samma funktion som straff, dvs. den avser redan begångna överträdelser.
Nytt är också regler som ger civilrättsliga följder. Avtal som omfattas av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är sålunda ogiltiga. Vidare kan ett företag dömas att betala skadestånd till en drabbad part.
Den nya konkurrenslagen -- liksom dess föregångare -- innehåller regler för förvärvskontroll. En nyhet är att anmälningsplikt föreligger när företagens sammanlagda årsomsättning uppgår till ett tröskelvärde av fyra miljarder kronor. För ett ingripande mot förvärvet krävs att det förväntas leda till påtagligt negativa effekter i ett långsiktigt perspektiv. Motionsförslag (nyd; v) om att det skulle införas en möjlighet att bryta upp befintliga företagskoncentrationer avslogs av riksdagen, men följdes upp i en reservation (nyd) resp. en meningsyttring (v).
Två tvångsmedel står till buds. Det ena är en möjlighet att ålägga företag vid vite att lämna de uppgifter som behövs för utredningen i ärendet. Vidare kan information från kommuner och landsting om kostnader och intäkter i deras verksamheter av ekonomisk eller kommmersiell natur krävas. Det andra är möjligheten att genomföra undersökningar hos företagen.
Lagen trädde i kraft den 1 juli 1993. En viss övergångstid har emellertid medgetts; för redan ingångna avtal har företagen möjlighet att göra nödvändiga anpassningar fram till den 1 januari 1994. De avtal som träffas efter den 1 juli 1993 omfattas dock direkt av den nya lagen.
Myndighetsorganisationen på konkurrensområdet
Konkurrensverket är den centrala förvaltningsmyndigheten för konkurrensfrågor. Enligt sin instruktion (1992:820, omtryckt 1993:685) skall Konkurrensverket verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Verket skall fullgöra de uppgifter som följer av konkurrenslagen. Härutöver skall Konkurrensverket bl.a. lämna förslag till avregleringsåtgärder, uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa. Verket skall även följa upp de åtgärder som har genomförts. Spridande av information om de nya konkurrensreglerna och främjande av ett konkurrensinriktat synsätt är också viktiga uppgifter för verket.
Till Konkurrensverket är knutet ett råd för konkurrensfrågor. Dess uppgift är att stimulera forskningen på området och tillföra verket resultat från utvecklingen inom de ekonomiska och juridiska vetenskaperna.
Konkurrensrättsliga mål avgörs enligt en ordning med två specialiserade domstolar. Stockholms tingsrätt i särskild sammansättning prövar som första instans mål om konkurrensskadeavgift och företagsförvärv och som andra instans Konkurrensverkets beslut om bl.a. undantag. Marknadsdomstolen är sista instans.
Sedan den 1 juli 1992 har även länsstyrelserna uppgifter på konkurrensområdet. De skall uppmärksamma förhållanden som tyder på överträdelser av konkurrensbestämmelserna. Vidare skall länsstyrelserna lämna förslag till och följa upp avregleringsåtgärder, uppmärksamma olika typer av hinder för effektiv konkurrens i offentlig förvaltning och lämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa. Länsstyrelserna skall också se till att ett konkurrensinriktat synsätt får genomslag vid regeltillämpningen inom länsstyrelsen samt hos regionala och lokala organ. En annan uppgift är att informera om de nya reglerna på konkurrensområdet, inkl. dem som kommer att gälla enligt EES-avtalet.
Upphandlingsområdet
Lagen om offentlig upphandling
EG:s regelverk på upphandlingsområdet syftar till att göra ekonomiskt mer betydelsefulla upphandlingar öppna och konkurrensutsatta. De s.k. procedurdirektiven är tillämpliga endast på sådan upphandling som överskrider vissa tröskelvärden. Bestämmelserna innefattar en huvudregel om affärsmässighet vid upphandling dels på den öppna marknaden av varor, byggentreprenader och tjänster, dels inom de s.k. försörjningssektorerna som traditionellt hittills legat i offentlig regi (försörjning av vatten, energi, transporter och telekommunikation).
Hösten 1992 beslutade riksdagen (prop. 1992/93:88, bet. FiU5) att instifta lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den nya lagen innebär, förutom att reglerna i EG:s direktiv om offentlig upphandling införlivas i svensk rätt, att huvudregeln om affärsmässighet och reglerna om överprövning m.m. görs tillämpliga även på upphandlingar under tröskelvärdena. Lagen kommer att träda i kraft samtidigt som EES-avtalet blir gällande.
Myndighetsorganisationen på upphandlingsområdet
En ny myndighet, Nämnden för offentlig upphandling, har inrättats med uppgift att utöva tillsyn enligt den nyssnämnda lagen. Nämnden har den normgivningsmakt som kan grundas på s.k. subdelegation enligt 8 kap. 13 § regeringsformen, dvs. rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Den skall bl.a. utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen, följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom EG m.m. och lämna information och allmänna råd. För nämndens verksamhet gäller förordningen (1993:98) med instruktion för Nämnden för offentlig upphandling.
Lagförslag beträffande otillbörligt upphandlingsbeteende
Regeringen väntas inom kort framlägga en proposition med förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Lagen syftar till att hindra att anbudstävlingar, som staten och kommunerna anordnar, får en utformning som snedvrider konkurrensvillkoren och därigenom till att privata företag inte diskrimineras i förhållande till upphandlarens produktion i egen regi. Ett förslag till den nya lagen överlämnades till Lagrådet i juli 1993.
Enligt förslaget i lagrådsremissen skall Marknadsdomstolen på ansökan av Konkurrensverket kunna förbjuda en viss offentlig upphandlare vid vite att tillämpa ett konkret beskrivet upphandlingsbeteende, vilket otillbörligt och i påtaglig omfattning diskriminerar privata företag gentemot upphandlarens egenregiverksamhet. Förbudet kan också gälla beteenden som på något annat sätt i betydande omfattning snedvrider konkurrensförutsättningarna.
Produktionen av sådana tjänster för stat, kommuner och landsting som inte innebär myndighetsutövning eller där annat är särskilt föreskrivet, bör enligt regeringen på sikt i sin helhet upphandlas i konkurrens. För att målet skall nås bör omfattningen av den verksamhet som upphandlas i konkurrens öka under det närmaste året. Som ett riktmärke anges att denna andel i kommuner och landsting inom ett år bör uppgå till ungefär 20 % av kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen i kommun- resp. landstingssektorn.
Uppdrag till Konkurrensverket och länsstyrelserna
Regeringen uppdrog våren 1993 åt Konkurrensverket att i samverkan med länsstyrelserna följa de intensifierade insatser för ökad konkurrens som nu genomförs i kommuner och landsting. Verket skall också bedöma i vilken utsträckning som det nyssnämnda riktmärket om 20 % uppnås. Konkurrensverket skall senare för regeringen redovisa omfattning och inriktning av konkurrensutsatt verksamhet. Ett liknande uppdrag i fråga om den statliga sektorn har lämnats till Statskontoret.
Avreglering
Rapporter
Konkurrensverket gavs hösten 1992 i uppdrag av regeringen att vid tre angivna tidpunkter redovisa sammanhållna marknadsanalyser. Två sådana har presenterats.
Rapporten Marknadsananlys och inventering av möjliga åtgärder för avreglering och ökad konkurrens i offentlig sektor avlämnades hösten 1992. Häri analyseras vissa marknader eller sektorer som är av stor betydelse för konsumenterna och intressanta från ett konkurrensperspektiv. Vissa åtgärder föreslås för en ökning av konkurrensen i den offentliga sektorn.
I den andra rapporten, Marknader och avreglering, som presenterades i mars 1993, redovisas marknadsanalyser i form av faktablad. En mer utförlig behandling gäller några områden som är eller har varit föremål för avreglering, t. ex. livsmedels- och elmarknaderna.
Avregleringsdelegation
Regeringen har hösten 1993 beslutat tillkalla en delegation för avregleringsfrågor. Dess uppgift (dir. 1993:113) är att sammanställa de avregleringsåtgärder som pågår eller planeras inom de olika departementen till ett samlat avregleringsprogram för åren 1993 och 1994 samt verka för genomförandet av detta program. Delegationen skall i sitt arbete bl.a. tillgodogöra sig information om sådana konkurrensbegränsningar och etableringshinder som delar av det offentliga regelverket medför. Resultatet av arbetet skall redovisas till regeringen i två steg, nämligen senast den 1 december 1993 resp. den 31 mars 1994.
Inledning
Under den allmänna motionstiden har förslag i tre motioner väckts som alla innebär en kritik mot konkurrensförhållandena i landet. Gemensamt för motionerna är kraven på såväl skärpta regler som en intensifierad tillsyn av efterlevnaden. De skiljer sig åt så till vida att kritiken riktar sig mot tre olika delar av vår ekonomi som genom regleringar har varit skyddade, nämligen den offentliga sektorn, livsmedelssektorn och byggsektorn.
Offentliga sektorn
Även marknadsekonomier hämmas av monopol, anförs det i motion 1992/93:N257 (m). En stor och ökande del av samhällets verksamhet har i Sverige undandragits konkurrens, främst genom uppbyggnad av offentlig verksamhet. En utbredd föreställning inom staten, landstingen och kommunerna är att sådan skattefinansierad verksamhet skall utföras i egen regi, heter det vidare i motionen. Den gemensamt finansierade verksamheten blir därmed ett monopol för offenlig sektor. Detta synsätt skadar landets välfärd, anser motionären. Särskilt drabbas sådan verksamhet som av sociala eller andra skäl är helt eller i hög grad skattesubventionerad, t.ex. social service, sjukvård och utbildning, sägs det. Nackdelarna får bäras främst av dem som är beroende av tjänsterna och dem som producerar dem, men även av samhället i stort. Enligt vad som anförs i motionen bör sådana monopol brytas genom att konkurrenslagstiftningen och Konkurrensverkets tillsyn ändras till att avse även sådan verksamhet som helt eller i mycket hög grad finansieras via skatter.
Utskottet anser -- liksom motionären -- att en effektiv konkurrens är ett betydelsefullt verktyg för att främja en uthållig ekonomisk tillväxt och därmed åstadkomma en ökad välfärd. Som har framgått i olika sammanhang har det visats att konkurrensen inom centrala sektorer av Sveriges ekonomi är otillräcklig.
Samtidigt vill utskottet betona det angelägna i att kraven på insyn, rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även inom sådan vård- och omsorgsverksamhet som har lagts ut på entreprenad. Bestämmelser om tystnadsplikt inom hälso- och sjukvården finns i speciallagstiftning. Enligt vad utskottet har inhämtat kommer Lokaldemokratikommittén (C 1992:01) inom kort att presentera sitt slutbetänkande, vari föreslås en lagstiftning som syftar till att säkerställa kommunernas och medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av verksamhet som drivs i entreprenadform. Utskottet, som konstaterar att hithörande frågor har aktualiserats i olika utredningar m.m., förutsätter sålunda att de nu nämnda kraven är eller kommer att bli tillgodosedda.
I det föregående har en utförlig redovisning lämnats om åtgärder -- beslutade eller planerade -- som syftar till att åstadkomma en ökad konkurrens, inte minst inom den offentliga sektorn. Enligt utskottets uppfattning är dessa åtgärder väl ägnade att tillgodose motionens syfte. Något uttalande av riksdagen av den innebörd som motionären begär behövs därför inte. Med det sagda avstyrks motion 1992/93:N257 (m).
Livsmedelssektorn
I motion 1992/93:N212 (fp) berörs den snabba prisutvecklingen på livsmedel i Sverige under 1980-talet. Ett visst konkurrenshämmande förfarande inom mejeribranschen med befarade skadliga effekter för konsumenterna redovisas i motionen. Med detta som exempel kräver motionären att riksdagen gör ett uttalande till regeringen av innebörd att monopolisering inom olika marknader skall motverkas, inte minst inom livsmedelssektorn. En skärpning av konkurrenslagen borde bli följden, anser han.
Hösten 1992 avslog riksdagen tre motioner (s; nyd; v) rörande konkurrensförhållandena inom främst distributionen av livsmedelsprodukter. Utskottet (bet. 1992/93:NU17 s. 29) erinrade inledningsvis om att de uppgifter som främst skall styra den konkurrensvårdande verksamheten finns angivna i förordningen (1992:820) med instruktion för Konkurrensverket. Enligt denna har verket till uppgift att följa koncentrationsprocesser i näringslivet och ägna uppmärksamhet åt konkurrensbegränsande förfaranden som marknadsdominerande företag tillämpar. Konkurrensverket skall också pröva konkurrensbegränsningar som kan vara av betydelse för större konsumentintressen eller påverkar konkurrensförhållandena inom en hel näringsgren eller på ett påtagligt och avgörande sätt försvårar eller hindrar någons näringsutövning. Utskottet ansåg det inte lämpligt för riksdagen att uttala sig till förmån för en prövning av eller ett ingripande mot konkurrensförhållandena i en viss bransch eller ett visst distributionsled. Med det sagda avstyrktes motionerna. En meningsyttring (v) anmäldes.
Våren 1993 har Konkurrensverket i ett ärende rörande ändringar i samarbetet inom mejerikooperationen uttalat att verket förutsätter att de konkurrensrättsliga aspekterna kommer att beaktas i det fortsatta förändringsarbetet och därvid hänvisat till den nya konkurrenslagen.
Utskottet vill erinra om den nya skärpta konkurrenslagen, som riksdagen fattade beslut om hösten 1992, och om Konkurrensverkets och andra myndigheters uppgifter på konkurrensområdet. Enligt utskottets uppfattning utgör den nya konkurrenslagstiftningen en tydlig signal till företagen om att statsmakterna ser allvarligt på de skadliga effekter för konsumenterna och samhällsekonomin som ofta är förenade med konkurrensbegränsningar. Utskottet utgår från att effekterna av lagen kommer bli att tydliga efter det att övergångstiden har löpt ut vid årsskiftet 1993/94.
Med hänvisning till den redovisning som har lämnats inledningsvis och till vad utskottet nu har anfört avstyrks motion 1992/93:N212 (fp).
Byggsektorn
Komplexiteten i byggprocessen gör branschen svår att överblicka, sägs det i motion 1992/93:N311 (nyd). Härigenom försvåras en konkurrensriktig planering, projektering och upphandling, anför motionären. Han anser att dessa faktorer i sin tur har bidragit till den -- jämfört med andra industribranscher -- mycket snabba kostnadsökningen i byggbranschen. I motionen föreslås att det skall tillsättas en snabb och opartisk utredning med uppgift att främja ökad konkurrens i branschen.
Riksdagen avslog hösten 1992 på näringsutskottets förslag ett liknande yrkande (nyd). Utskottet (bet. 1992/93:NU17 s. 30) hänvisade till den nya konkurrenslagen och i övrigt till vad som hade anförts i betänkandet -- enligt vad som har redovisats i föregående avsnitt -- om prövningen av konkurrensbegränsningar i vissa branscher.
Utskottet hänvisar även nu till beslutet om den nya konkurrenslagen. I detta sammanhang vill utskottet erinra om de positiva effekter på konkurrensen inom bl.a. byggbranschen som EES-avtalets ikraftträdande avses medföra. Gemensamma bestämmelser för standarder och provning innebär minskade eller undanröjda hinder för importkonkurrens för byggprodukter och kan förväntas leda till en prispress och ett mer varierat utbud. Med det sagda avstyrker utskottet motion 1992/93:N311 (nyd).
Utskottet hemställer
1. beträffande den offentliga sektorn att riksdagen avslår motion 1992/93:N257,
2. beträffande livsmedelssektorn att riksdagen avslår motion 1992/93:N212,
3. beträffande byggsektorn att riksdagen avslår motion 1992/93:N311. res. (nyd)
Stockholm den 12 oktober 1993
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Per-Richard Molén (m), Gudrun Norberg (fp), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds), Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Jan Backman (m), Bo Bernhardsson (s), Sylvia Lindgren (s) och Roland Lében (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Byggsektorn (mom. 3)
Bengt Dalström (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 8 med "Utskottet hänvisar" och slutar på s. 9 med "motion 1992/93:N311 (nyd)" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i motionärens uppfattning att komplexiteten inom byggprocessen har bidragit till att byggbranschen -- jämfört med andra industribranscher -- har undergått mycket snabba kostnadsökningar. En annan orsak härtill är att ett nödvändigt konkurrenstryck har saknats inom branschen. Dessa omständigheter visar, menar utskottet, på behovet av att en opartisk snabbutredning kommer till stånd i syfte att en ökad konkurrens i byggprocessens olika led -- planering, projektering och upphandling -- skall åstadkommas. Med ett uttalande av riksdagen av denna innebörd blir motion 1992/93:N311 (nyd) tillgodosedd; denna tillstyrks alltså.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande byggsektorn att riksdagen med bifall till motion 1992/93:N311 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Offentliga sektorn (mom. 1)
Birgitta Johansson, Bo Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg, Bo Bernhardsson och Sylvia Lindgren (alla s) anför:
Vi konstaterar att utvecklingen mot en ökad konkurrens inom den offentliga sektorn kan få positiva effekter. Dessa är främst kopplade till en större frihet för brukare och personal. Men en ökad marknadsorientering kan även befaras medföra problem. Sådana gäller framför allt förutsättningarna för fortsatt insyn i verksamheten och bibehållen kvalitet, trygghet och rättssäkerhet, främst inom vård- och omsorgssektorerna. Enligt vår uppfattning får kravet på t.ex. kontinuitet i vården inte åsidosättas. I samband med entreprenadlösningar inom nu nämnda sektorer är det därför angeläget att höga och väl definierade krav ställs på entreprenörerna och att genomförandet kontrolleras. Utvecklingen mot alternativa former för sådan verksamhet bör alltså inte forceras.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
Jag ansluter mig till det särskilda yttrande som utskottets socialdemokratiska ledamöter har avgett.