Vissa utlännings- och medborgarskapsfrågor

1994/95

SfU2

Utskottet behandlar i betänkandet ett antal motioner som väckts under riksmötet 1993/94 och som berör olika frågor med anknytning till utlänningslagen, såsom regler om visum, förvarstagande, s.k. människosmuggling och säsongsarbetstillstånd. I betänkandet behandlas också några motioner rörande svenskt medborgarskap.

Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner.

Till betänkandet har fogats fem reservationer och två särskilda yttranden.

1993/94:Sf601 av Liisa Rulander (kds) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förvarstagna asylsökande skall placeras i lämpliga lokaler som tillgodoser kravet på respekt och värdighet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att unga människor inte bör placeras i häkten i avvaktan på att lämpliga lokaler iordningställs.

1993/94:Sf608 av Sten Söderberg (-) vari yrkas

13. att riksdagen hos regeringen begär förslag om totalförbud mot förvarstagande av barn,

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpning av besöksviseringsreglerna i enlighet med 1983/84 års riktlinjer,

1993/94:Sf610 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av lämpliga lokaler för förvarstagande enligt utlänningslagen.

1993/94:Sf615 av Charlotte Branting m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen noga följer tillämpningen av reglerna om förvar av asylsökande barn,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till Invandrar- och flyktingkommittén.

1993/94:Sf618 av Johnny Ahlqvist och Bengt Silfverstrand (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i SFS 1991:29.

1993/94:Sf619 av Georg Andersson m.fl. (s) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avgift vid ansökan om svenskt medborgarskap.

1993/94:Sf621 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) vari yrkas

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om viseringskrav för alla medborgare i det forna Jugoslavien.

1993/94:Sf622 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om missbruk av viseringsinstrumentet för att hindra människor från att fly,

20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbud mot förvar av vuxna i häkten och polisarrester,

21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ytterligare begränsningar av möjligheten att ta barn i förvar,

22. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring i utlänningslagen att den som är under 18 år anses som barn,

30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straff för människosmuggling,

34. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av lagen om svenskt medborgarskap att handläggningen förs över från Invandrarverket till Justitiedepartementet,

1993/94:Sf623 av Viola Furubjelke m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om villkor för svenskt medborgarskap.

1993/94:Sf624 av Jerzy Einhorn (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utarbetande och spridning av en rekommendation till kommunerna angående värdiga former för meddelande av svenskt medborgarskap.

1993/94:Sf625 av Karin Pilsäter (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv.

1993/94:Sf627 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att visumtvång inte bör användas för att reglera flyktinginvandring, samt att internationella initiativ tas därom.

Viseringsregler

Visering innebär enligt 2 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Visering ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle men kan begränsas till kortare tid och får förenas med villkor. En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall enligt 1 kap. 3 § ha visering, om han inte har uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering. Sådana undantag har föreskrivits i 2 kap. 1 § utlänningsförordningen (1989:547).

Visering kan ges såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar eller för arbete. För att visering skall medges krävs i praxis att utlänningen kan försörja sig här och att han inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Visering medges inte om utlänningen kan antas ha för avsikt att bosätta sig här utan att ha fått uppehållstillstånd.

Särskilda regler gäller, förutom för Norden, för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Reglerna om fri rörlighet för personer inom EU/EES-området berör dock i huvudsak endast medborgare i de aktuella länderna, medan medborgare inom området från "tredjeland" inte har samma rättigheter att röra sig fritt. Inom EG/EU har samarbetet kring en harmoniserad invandrings- och asylpolitik pågått sedan 1980-talet. Genom Maastrichtavtalet har detta samarbete preciserats och formaliserats. Beträffande visumfrågor gäller enligt en ny artikel 100c i Romfördraget att rådet på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet enhälligt skall fastställa för vilka medborgare i tredje land som visumtvång skall gälla vid passage av medlemsstaternas yttre gränser. Fr.o.m. den 1 januari 1996 fattas dessa beslut med kvalificerad majoritet. EG-kommissionen har lagt fram förslag till en förordning med förteckning över ca 130 länder utanför EU vars medborgare måste ha visum vid inresa över medlemsländernas yttre gränser.

Gudrun Schyman m.fl. (v) hänvisar i motion Sf622 yrkande 15 till regeringens beslut i juni 1993 om viseringskrav för medborgare i Bosnien-Herzegovina. Enligt motionärerna är detta sätt att använda viseringsinstrumentet en metod att förhindra flyktingar från att söka asyl i andra länder och klart i strid med andan i Genèvekonventionen. De begär ett tillkännagivande om att detta missbruk av viseringsinstrumentet måste upphöra. Hans Göran Franck m.fl. (s) begär i motion Sf627 yrkande 4 ett tillkännagivande om att visumtvång inte bör användas för att reglera flyktinginvandring och att internationella initiativ bör tas i frågan.

Också motion Sf621 yrkande 8 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) gäller visumfrågor. I motionen anges att människor från Bosnien-Herzegovina söker sig till Sverige på kroatiska pass, och enligt motionärerna bör därför visumtvång införas för alla medborgare från det forna Jugoslavien. De begär ett tillkännagivande härom.

Utskottet har tidigare behandlat motioner om bruket av viseringsinstrumentet. Senast skedde detta i utskottets av riksdagen godkända betänkande 1993/94:SfU6. Utskottet anförde därvid att det utan viseringskrav skulle vara förenat med stora svårigheter att reglera invandringen. Den som kommer till Sverige och ansöker om asyl behöver dock inte ha visum. Däremot kan den som måste lämna sitt land och resa till Sverige i praktiken bli tvungen att försöka skaffa ett visum. I betänkandet hänvisades vidare till att enligt direktiven till Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51) borde utredaren överväga om några ändrade regler är påkallade med hänsyn till risken för att viseringsregler -- bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sig utlänningar som saknar visering -- kan medföra olyckliga konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land. Utskottet ansåg att i avvaktan på denna översyn ett generellt viseringskrav är nödvändigt för att invandringen i övrigt skall kunna regleras.

Nämnda utredning har i april 1994 avgivit sitt slutbetänkande Särskilda skäl -- utformning och tillämpning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60). I betänkandet anges bl.a. att kravet på visering föranleds av önskvärdheten och nödvändigheten att kunna kontrollera och begränsa invandringen från vissa länder samt av säkerhetspolitiska skäl. Att tillgodose detta syfte utan att samtidigt riskera att försvåra möjligheterna för personer utan visering att ta sig hit är enligt utredaren omöjligt. Det är naturligt att t.ex. ett flygbolag, som riskerar att få ersätta staten för kostnaderna för en returresa, vägrar att låta en person utan visering medfölja flygningen till Sverige. Inte heller är det möjligt för Sverige att ensidigt förhindra att en utlänning utan visering vägras att resa genom ett annat land på uppgiven väg till Sverige. Utredaren kan inte finna att Sverige genom att ändra sina egna regler skulle kunna undvika de konsekvenser för skyddssökande utlänningar som viseringskravet faktiskt innebär. I betänkandet anges att intressekonflikten inte kan lösas annat än genom internationellt samarbete.

Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om att Invandrar- och flyktingkommittén (dir. 1993:1) har till uppgift bl.a. att se över hur människor från andra länder som söker en fristad undan förtryck av olika slag skall kunna få detta tillgodosett i vårt land, men även göra överväganden om flyktingpolitiska insatser internationellt.

Såväl ett eventuellt svenskt medlemskap i EU som resultatet av de nämnda utredningarna kan få betydelse för hanteringen av viseringsinstrumentet. För närvarande vidhåller utskottet dock sin tidigare inställning att ett generellt viseringskrav är nödvändigt för en reglerad invandring. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf622 yrkande 15 och Sf627 yrkande 4.

Vad gäller viseringsfriheten för medborgare i Kroatien och Slovenien är detta i första hand en fråga för regeringen, och riksdagen har inte anledning att nu göra något tillkännagivande i frågan. Utskottet avstyrker därför även motion Sf621 yrkande 8.

I motion Sf608 yrkande 15 av Sten Söderberg (-) begärs ett tillkännagivande om att riksdagens riktlinjer från 1983/84 om besöksvisering bör tillämpas. Motionären framhåller att de hårda viseringsregler som Statens invandrarverk infört för bl.a. medborgare från Iran och Bangladesh fortfarande gäller och att dessa regler lett till många familjetragedier.

I proposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken uttalades att Invandrarverkets viseringspraxis måste bli generösare. I mindre behjärtansvärda fall kunde det finnas anledning att följa principen att visering skall beviljas om det inte framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. I de fall då det var fråga om mycket nära anhöriga och omständigheterna framstod som särskilt ömmande borde visering ges. Någon anledning att mer konkret lägga fast regler i detta hänseende förelåg inte enligt föredragande statsrådet. I stället borde Invandrarverkets styrelse leda utvecklingen av verkets viseringspolitik. Utskottet instämde i sitt betänkande SfU 1983/84:30 i den i propositionen gjorda bedömningen.

Invandrarverkets styrelse fattade i november 1987 beslut om nya riktlinjer för viseringspraxis i fråga om bl.a. iranska medborgare. Bakgrunden till beslutet om nya riktlinjer var en hög "avhoppsfrekvens" av beviljade viseringar. De nya riktlinjerna för besöksvisering tillämpades också för medborgare i Libanon, Turkiet, Pakistan, Bangladesh och Syrien. Innebörden av denna hårdare praxis är i princip att sökanden själv får göra troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök. Visum beviljas i regel för såväl föräldrar som syskon när tre resp. fem år gått. I speciellt ömmande situationer beviljas dessutom alltid visering, t.ex. för att närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.

I sitt av riksdagen godkända betänkande 1991/92:SfU10 vidhöll utskottet sin bedömning att tillämpningen av viseringsbestämmelserna, framför allt i fråga om släktbesök, borde vara generös och att de riktlinjer som fastställdes av riksdagen år 1984 fortfarande skulle gälla. Utskottet ansåg att Invandrarverket ändå tycktes ha tillämpat bestämmelserna så generöst som omständigheterna medgivit. Utskottet utgick från att Invandrarverket noga följde utvecklingen och skulle ändra sin praxis i mer generös riktning så snart detta blev möjligt.

Utskottet anser att riksdagen, liksom under föregående riksmöte (betänkande 1993/94:SfU5), bör vidhålla sin tidigare inställning och avstyrker bifall till motion Sf608 yrkande 15.

Förvarstagande

Förvar av barn

Ett utländskt barn under 16 år får enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas och att förordnande om omedelbar verkställighet kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning, och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas. Barnet får inte tas i förvar om det är tillräckligt att det ställs under uppsikt. Förvar får också tillgripas om fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall än som sägs ovan eller av ett beslut om utvisning när uppehållstillståndet gått ut om det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställs under uppsikt.

Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger synnerliga skäl.

Barnet får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl ytterligare 72 timmar.

De nuvarande reglerna, som innebär en begränsning i förhållande till vad som tidigare gällde av möjligheterna att ta barn i förvar, infördes den 1 januari 1993 (prop. 1991/92:138, bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68).

I motion Sf622 yrkande 21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att begränsningarna av möjligheterna att ta barn i förvar som genomfördes den 1 januari 1993 inte går tillräckligt långt. Förvar av barn skall enligt motionärerna i princip vara förbjudet men kunna godtas vid avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land som annars skulle omöjliggöras. Ett förvar skall inte heller få pågå mer än 72 timmar. Motionärerna begär tillkännagivande härom. Charlotte Branting m.fl. (fp) begär i motion Sf615 ett tillkännagivande om angelägenheten av att regeringen noga följer tillämpningen av reglerna om förvar av barn (yrkande 1). Vidare bör Invandrar- och flyktingkommittén se över reglerna om förvar av barn och lägga fram förslag som i princip förbjuder detta (yrkande 2). I motion Sf608 yrkande 13 av Sten Söderberg (-) begärs förbud mot att ta barn i förvar.

Förslaget i proposition 1991/92:138 innebar större inskränkningar i möjligheterna att ta barn i förvar än vad som sedan blev riksdagens beslut. Utskottet framhöll i sitt betänkande att utlänningslagen bygger på principen att de beslut som fattats i utlänningsärenden skall följas och att ett beslut är verkställbart även i de fall den enskilde inte frivilligt rättar sig efter det. Propositionen innebar enligt utskottet att man ändrade på denna grundläggande princip i lagstiftningen när det gäller barnfamiljerna. Utskottet ansåg att det ytterst alltid måste, som en sista utväg, finnas möjlighet att mot barnets och familjens vilja verkställa beslut även i andra avvisningsfall än dem för vilka förvarsmöjligheten behölls enligt propositionen, och i utvisningsfallen. Utskottet kunde därför inte till fullo ställa sig bakom propositionens förslag. En yttersta möjlighet att ta även ett ensamt barn i förvar måste också finnas kvar, eftersom barnet i annat fall hade möjlighet att vägra lämna landet utan att det kunde tvingas till det.

Vid behandlingen under föregående riksmöte av motioner i frågan vidhöll utskottet i sitt betänkande 1993/94:SfU5 att det alltid måste finnas en yttersta möjlighet att avlägsna den som inte har rätt att stanna i landet. Utskottet förutsatte att regeringen utan något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida noga följer tillämpningen av de nya reglerna om förvar av barn. Utskottet förutsatte också att Invandrar- och flyktingkommittén kommer att diskutera förvarsreglerna när förslag om den framtida flyktingpolitiken utarbetas.

Utskottet vill i detta sammanhang nämna att en särskild utredare har fått i uppdrag att utreda frågor om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (dir. 1994:74). Utredaren skall bl.a. undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt. Resultatet av denna utredning kan enligt utskottet få betydelse även för förvarsreglerna. I avvaktan på resultatet av denna utredning och Invandrar- och flyktingkommitténs arbete vidhåller utskottet sin tidigare inställning och avstyrker bifall till motionerna Sf608 yrkande 13, Sf615 och Sf622 yrkande 21.

Utskottet behandlar i detta sammanhang även två motioner angående en höjning av den nuvarande 16-årsgränsen i utlänningslagen. I motion Sf622 yrkande 22 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs förslag om en höjning av åldersgränsen till 18 år medan Karin Pilsäter (fp) i motion Sf625 anser att Invandrar- och flyktingkommittén bör få tilläggsdirektiv att överväga om en höjning av åldersgränsen i utlänningslagen är motiverad.

Utskottet framhöll med anledning av en motion i samma syfte i sitt betänkande 1992/93:SfU3 att utskottet utgick från att frågan om åldersgränsen i utlänningslagen bör ändras skulle komma att uppmärksammas inom den då aviserade utredningen om en översyn av flykting- och invandringspolitiken och att motionen därmed inte borde föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. I sitt betänkande 1993/94:SfU5 tillade utskottet att direktiven till utredningen inte gav någon ledning för bedömning av om frågan kommer att tas upp, men med hänsyn till utredningens inriktning och parlamentariska sammansättning utgick utskottet fortfarande från att frågan om åldersgränsen kommer att tas upp inom ramen för utredningsarbetet. Någon riksdagens åtgärd i frågan ansåg utskottet inte påkallad.

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker bifall till motionerna Sf622 yrkande 22 och Sf625.

Förvarslokaler

Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av polismyndighet. För det praktiska genomförandet anlitar polismyndigheterna i huvudsak Kriminalvårdens transporttjänst.

Såvitt gäller barn under 16 år finns i 5 kap. 12 § utlänningsförordningen ett förbud mot omhändertagande i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

I tre motioner tas frågan om lokaler för förvar upp. I motion Sf622 yrkande 20 anför Gudrun Schyman m.fl. (v) att det är nödvändigt att omgående i lag förbjuda att förvarstagna placeras i häkten eller polisarrester, och motionärerna begär ett tillkännagivande härom. Ingela Mårtensson (fp) anser i motion Sf610 att det måste åligga Invandrarverket att se till att det finns andra lämpliga lokaler än häkten att använda för förvarstagande. Ett tillkännagivande om att förvar skall ske i lämpliga lokaler begärs även i motion Sf601 yrkande 1 av Liisa Rulander (kds). I yrkande 2 begärs vidare ett tillkännagivande om att, i avvaktan på att lämpliga lokaler iordningställs, unga människor inte bör placeras i häkten.

Särskilda förvarslokaler fanns tidigare endast vid Invandrarverkets anläggning i Carlslund. Under sommaren har särskilda förvarslokaler inrättats vid Invandrarverkets anläggning i Flen. Särskilda förvarslokaler inrättas under året också i Karlstad, Göteborg och Malmö.

Som ovan redovisats har en särskild utredare fått i uppdrag att utreda frågor om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. I direktiven anges bl.a. att det är angeläget att förvarstagna utlänningar inte annat än i undantagsfall tas om hand i kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Sedan numera flera särskilda förvarslokaler inrättats skall enligt direktiven närmare utredas om bevakning och drift av dessa lokaler även på längre sikt bör vara en uppgift för polisen eller om det finns andra alternativ som är lämpligare.

Enligt utskottets mening bör man sträva efter att utlänningar som skall avvisas inte förvaras i häkteslokaler o.d. Med hänsyn till det arbete som redan pågår med att få fram särskilda förvarslokaler anser utskottet att någon åtgärd från riksdagens sida inte erfordras. Frågan om ansvaret för lokalerna kommer dessutom att bli föremål för överväganden.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf601, Sf610 och Sf622 yrkande 20.

Människosmuggling

I 10 kap. 2 a § utlänningslagen stadgas straff för den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot gällande bestämmelser i utlänningslagen eller i en författning som utfärdats med stöd av lagen.

Straffbestämmelsen tar främst sikte på den som hjälper en utlänning att passera en gränskontroll då denne saknar nödvändiga handlingar för inresa, exempelvis genom att hålla utlänningen gömd i bagageluckan i en bil. Bestämmelsen är också tillämplig då någon hjälper en person att ta sig igenom en passkontroll genom att tillhandahålla förfalskade dokument. För straffansvar krävs inte att vinstsyfte föreligger eller ens att ersättning över huvud taget har lämnats.

Efter en straffskärpning fr.o.m. den 1 januari 1994 (prop. 1993/94:52, bet. 1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77) är påföljden fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är förmildrande, böter. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömandet av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett ett stort antal personer eller utförts under hänsynslösa former.

Straffbestämmelser finns även för försök och förberedelse.

Enligt 10 kap. 5 § utlänningslagen kan vidare den dömas till ansvar som i vinstsyfte planlägger eller organiserar en verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar tar sig till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Straffmaximum är två års fängelse. Vid förmildrande omständigheter kan böter utdömas.

För straffbestämmelsens tillämplighet krävs inte att utlänningen har för avsikt att ta sig in i Sverige illegalt. Det saknar också betydelse att utlänningen när han kommit hit har rätt att stanna här, exempelvis på grund av asylskäl. För straffansvar är det tillräckligt att verksamheten gällt del av resa till Sverige om det för den som främjat resan stått klart att målet för resan var Sverige.

Fr.o.m. den 1 januari 1994 utvidgades också kretsen straffansvariga så att den som utan att vara gärningsman men insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte kan dömas för medhjälp till brottet.

I motion Sf622 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 30 anförs att de skärpta straffen för s.k. människosmuggling i kombination med visumpolitik och sanktioner mot transportörer som medför passagerare utan erforderliga resehandlingar är en inhuman politik som ökar antalet internflyktingar. Motionärerna motsätter sig därför kriminalisering av den som av ideella skäl hjälper en asylsökande in i landet, och de begär ett tillkännagivande härom.

Utskottet anförde i sitt betänkande 1993/94:SfU7 att människosmuggling hade varit ett tilltagande problem för svensk invandrings- och flyktingpolitik under det senaste decenniet. Förfarandet innebar att utlänningars önskan att komma in i Sverige utnyttjades i vinningssyfte. Under vintern 1992/93 förekom några särskilt upprörande fall av människosmuggling där asylsökande erlade ersättning till personer som åtagit sig att ordna transport till Sverige och sedan under farliga förhållanden förde asylsökande över Östersjön. Utskottet delade regeringens bedömning att det var nödvändigt att stävja och begränsa dessa förfaranden i möjligaste mån. Åtgärderna kunde däremot enligt utskottets mening inte tas till intäkt för att påstå att Sverige försöker hindra eller begränsa flyktingars möjligheter att enligt gällande bestämmelser finna en fristad här i landet.

Utskottet vidhåller denna inställning. Utskottet vill därvid framhålla att det inte är straffbart att i ideellt syfte hjälpa någon att ta sig till den svenska gränsen för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf622 yrkande 30.

Arbetstillstånd

Bestämmelser om rätten för utlänningar att vistas i och ha anställning i Sverige finns i utlänningslagen och utlänningsförordningen.

Med undantag för den som har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land måste en utlänning ha uppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. Tillstånd utfärdas av Statens invandrarverk. Arbetsmarknadsstyrelsen beslutar om riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd. Invandrarverket och Arbetsmarknadsstyrelsen har träffat överenskommelser om olika yrkesgrupper som kan tillåtas arbetskraftsinvandra. Invandrarverket skall i arbetstillståndsärenden samråda med länsarbetsnämnden, om ansökan i ärendet inte skall avslås. Sådant samråd anses dock ha skett om Invandrarverket följt Arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer.

I vissa fall gäller undantag från kravet på arbetstillstånd. Detta kan vara fallet vid arbete under kortare vistelser om högst tre månader för vissa yrkesutövare och för sådana utländska studerande som beviljats uppehåll i Sverige för studier och som arbetar under tiden den 15 maj--den 15 september.

Ett mer generellt och förenklat säsongsarbetstillstånd infördes år 1991. Även detta system bygger på att arbetsmarknadsmyndigheterna fastställer branschvisa kvoter efter samråd med parterna på arbetsmarknaden. Hanteringen av dessa tillståndsärenden kan efter bemyndigande av Invandrarverket skötas av länsarbetsnämnderna. Tillstånden meddelas för högst tre månader. Den som erhållit tillstånd får byta arbetsgivare men inte bransch eller yrkesområde.

Till följd av EES-avtalet har medborgare från andra EES-länder tillträde till den svenska arbetsmarknaden utan arbetstillstånd.

Johnny Ahlqvist och Bengt Silfverstrand (s) begär i motion Sf618 att reglerna för säsongsarbetstillstånd ändras så att sådana tillstånd endast utfärdas för viss arbetsgivare och tidsbegränsas för den typ av arbete tillståndet gäller. I motionen framhålls att den arbetsgivare som beviljas tillstånd att anställa utländsk arbetskraft måste garantera att de som anställs erhåller minst en viss minimilön. Löneförhållandena är enligt motionärerna svårkontrollerade eftersom säsongsarbetarna ofta arbetar på ackord och har oreglerad arbetstid. En utländsk medborgare som beviljas arbetstillstånd för exempelvis jordgubbsplockning har också rätt att söka annat arbete inom lantbruksproduktionen efter det att det tillståndsgivande arbetet upphört och även dessförinnan. Motionärerna menar att de nuvarande reglerna innebär att utländsk arbetskraft, som inte omfattas av EES-avtalet, kan utnyttjas på ett sätt som strider mot det som normalt gäller på svensk arbetsmarknad. De innebär också att företag inte konkurrerar på lika villkor.

Utskottet har i betänkandet 1993/94:SfU5 behandlat en liknande motion. Utskottet anförde därvid att det förhållandet att möjligheten att anlita säsongsanställd utländsk arbetskraft kan missbrukas av oseriösa arbetsgivare enligt utskottets uppfattning inte kan tas till intäkt för att generellt begränsa denna tillståndsgivning. I stället måste ett eventuellt missbruk mötas med ökade kontrollåtgärder från berörda myndigheters sida. Utskottet, som erinrade om att även frågan om omfattningen av utländsk säsongsarbetskraft i framtiden ryms inom ramen för Invandrar- och flyktingkommitténs arbete, avstyrkte bifall till motionen. Riksdagen följde utskottet.

Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning och avstyrker bifall till motion Sf618.

Svenskt medborgarskap

Oklar identitet

Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i medborgarskapskungörelsen (1969:235).

Enligt medborgarskapslagen förvärvas svenskt medborgarskap genom födelse, legitimation, naturalisation eller anmälan.

Föreskrifter om naturalisation finns i 6 § medborgarskapslagen. Enligt första stycket i lagrummet kan en utlänning på ansökan upptas till svensk medborgare om han/hon fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i fråga om medborgare i annat nordiskt land sedan två år -- har hemvist här i riket samt fört en hederlig vandel. Avvikelse från dessa villkor kan enligt lagrummets andra stycke ske om det skulle medföra gagn för riket, om sökanden förut varit svensk medborgare, om sökanden är gift med en svensk medborgare eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl att bevilja svenskt medborgarskap. Enligt sista stycket skall det i beslutet bestämmas om naturalisationen skall omfatta även sökandens ogifta barn under 18 år.

I motion Sf623 av Viola Furubjelke m.fl. (s) anförs att asylsökande som har svårigheter att styrka sin identitet med pass eller motsvarande identitetshandlingar ändå kan få permanent uppehållstillstånd om identiteten fastställs med stöd av andra handlingar som de kan förete, t.ex. körkort eller betygshandlingar. På senare tid har en skärpning i praxis skett och flyktingar nekas allt oftare svenskt medborgarskap med hänsyn till att de identitetshandlingar som ligger till grund för uppehållstillståndet inte duger, och detta oavsett om man varit här i 5, 8 eller 30 år. Motionärerna anser att den grund på vilken identiteten fastställdes vid erhållande av permanent uppehållstillstånd också skall gälla för fastställande av identitet i medborgarskapsärendet, såvida det inte finns välgrundad anledning att tro att identiteten är falsk. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom.

En särskild utredare, Utvisningsutredningen, har haft i uppdrag att bl.a. se över reglerna som behandlar vilken betydelse en utlännings vandel skall ha vid beviljande av svenskt medborgarskap (dir. 1992:108). Utredaren skall också undersöka de rättsliga förutsättningarna för återkallande av ett svenskt medborgarskap som erhållits med hjälp av falska uppgifter.

I sitt slutbetänkande Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. (SOU 1994:33) anger utredaren att ett naturalisationsbeslut som fattats på grundval av falska uppgifter, med hänsyn till att rättsverkningarna av beslutet är betydande, i allmänhet inte anses vara en nullitet. Enligt utredarens mening bör det inte införas någon möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation som meddelats på grundval av falska uppgifter. Utredaren har därvid särskilt beaktat att en person som berövas sitt medborgarskap i allmänhet skulle bli statslös men samtidigt sannolikt svår att avlägsna ur landet. Det skulle skapas en ny kategori personer i landet, icke önskvärda och utanför de normala integrationsprocesserna. Detta skulle medföra negativa konsekvenser även för t.ex. barn som blivit svenska medborgare. Ett bättre sätt att undvika att naturalisation sker på grundval av falska uppgifter är att mycket noga kontrollera utlänningens vandel och identitet före ett ställningstagande till medborgarskap. Denna kontroll bör enligt utredaren därför göras mer omfattande än vad som för närvarande är fallet. Vidare skulle en längre hemvisttid som villkor för naturalisation medföra att sökandens vandel och identitet kunde utredas och prövas bättre än för närvarande. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att överväga en förlängning av kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap för andra än nordiska medborgare. Utredaren lägger dock inte fram något eget förslag härom.

Med hänsyn till att ett beslut om naturalisation enligt nuvarande bestämmelser inte kan återkallas bör enligt utskottets mening identiteten för den som beviljas svenskt medborgarskap vara så säker som möjligt. Det är viktigt att den som vill bli svensk medborgare kan förete dokument om vem han eller hon är, om inte särskilda skäl föreligger som motiverar ett avsteg härifrån. Något sådant tillkännagivande som begärs i motionen bör därför inte göras från riksdagens sida, och utskottet avstyrker bifall till motion Sf623.

Ansökningsavgift

I medborgarskapskungörelsen anges att avgift tas ut för ansökan om naturalisation, dock inte av statslös som erhållit flyktingförklaring eller resedokument utfärdat av svensk myndighet. Någon särskild avgift tas inte ut för ogifta barn under 18 år som omfattas av en förälders ansökan.

I en motion väckt under den allmänna motionstiden 1993/94, Sf619 yrkande 4 av Georg Andersson m.fl. (s), anförs att avgiften för ansökan om svenskt medborgarskap enligt vad som anges i 1994 års budgetproposition skall höjas till 1 300 kr och att endast statslösa skall vara avgiftsbefriade. Motionärerna menar att detta är en anmärkningsvärt kraftig höjning, och framför allt är det oacceptabelt att minderåriga barn till asylsökande skall drabbas av denna avgift. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom.

Regeringen beslöt den 3 februari 1994 om en ändring i 9 a § medborgarskapskungörelsen innebärande dels att avgiften vid ansökan om naturalisation höjdes från 750 till 1 300 kr, dels att statslösa flyktingar, men inte längre flyktingar med utländskt medborgarskap, skulle vara befriade från att betala avgift. Avgifterna för anmälan om svenskt medborgarskap var oförändrat mellan 150 och 400 kr. -- Avgiftshöjningen och utvidgningen av personkretsen av betalande skulle enligt vad som angavs i budgetpropositionen leda till en förstärkning av statsbudgeten med 19--20 miljoner kronor.

Utskottet konstaterar att i samband med avgiftshöjningen vidtogs inte någon ändring beträffande ordningen för naturalisation av en sökandes ogifta barn under 18 år. Dessa kommer således även fortsättningsvis att vara befriade från avgift i den mån de omfattas av förälderns naturalisationsbeslut. Med hänsyn härtill kan, enligt utskottets mening, den nuvarande avgiften allmänt sett inte anses ligga på en sådan nivå att riksdagen har anledning att nu göra något uttalande i frågan. Utskottet anser dock att det finns anledning för regering och riksdag att senare mer principiellt ta ställning till dels vilka kostnader som rimligen kan godtas för en utlänning som önskar bli naturaliserad svensk, dels huruvida vissa personer skall vara avgiftsbefriade. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att Sverige bl.a. genom FN:s flyktingkonvention åtagit sig att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för flyktingars naturalisation. Enligt utskottets mening bör dessa principiella överväganden kunna ske inom Invandrar- och flyktingkommittén eller i anslutning till beredningen av utredningens förslag.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf619 yrkande 4.

Handläggningsordningen

I motion Sf622 yrkande 34 anför Gudrun Schyman m.fl. (v) att Invandrarverket bör avvecklas och en mindre myndighet upprättas som ansvarar för bl.a. flyktingslussar. Medborgarskapsärenden bör handläggas av en avdelning under Justitiedepartementet, och riksdagen bör enligt motionärerna begära förslag härom.

Utskottet har i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:SfU14 avstyrkt motioner om en förändring av Invandrarverkets verksamhet. Utskottet har därvid ansett att frågan om en eventuell förändring av verkets ansvarsområden bör anstå i avvaktan på resultatet av Invandrar- och flyktingkommitténs arbete.

Utskottet anser att även i detta avseende bör resultatet av Invandrar- och flyktingkommitténs arbete avvaktas, och utskottet avstyrker bifall till motion Sf622 yrkande 34.

Ceremoni vid erhållande av svenskt medborgarskap

När någon efter ansökan om naturalisation blir svensk medborgare utfärdar Invandrarverket ett skriftligt bevis om detta.

Jerzy Einhorn (kds) begär i motion Sf624 ett tillkännagivande om att en rekommendation bör utarbetas och spridas till kommunerna angående värdiga former för meddelande av svenskt medborgarskap.

Frågan om formerna för meddelande av svenskt medborgarskap har behandlats av utskottet vid ett flertal tillfällen. Därvid har utskottet erinrat om att det står kommunerna fritt att, om dessa så önskar, anordna en högtidlighet för sådana kommuninvånare som beviljas svenskt medborgarskap och att så sker i flera kommuner. Utskottet har också ställt sig positivt till att högtidligheter anordnas för dem som erhåller svenskt medborgarskap. Vidare har utskottet vid sin senaste behandling av motioner i frågan (betänkande 1993/94:SfU1) ställt sig positivt till att regeringen prövar om formerna vid erhållande av svenskt medborgarskap bör bli föremål för en översyn.

Utskottet förutsätter att den nämnda prövningen kommer till stånd. Motion Sf624 påkallar därför inte någon riksdagens åtgärd.

Utskottet hemställer

1. beträffande generellt viseringskrav att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Sf622 yrkande 15 och 1993/94:Sf627 yrkande 4, res. 1 (v, mp)

2. beträffande visering för f.d. Jugoslavien att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf621 yrkande 8,

3. beträffande besöksvisering att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf608 yrkande 15,

4. beträffande förvar av barn att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Sf608 yrkande 13, 1993/94:Sf615 och 1993/94:Sf622 yrkande 21, res. 2 (fp, v, mp, kds)

5. beträffande åldersgränsen i utlänningslagen att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Sf622 yrkande 22 och 1993/94:Sf625,

6. beträffande förvarslokaler att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Sf601, 1993/94:Sf610 och 1993/94:Sf622 yrkande 20, res. 3 (v)

7. beträffande människosmuggling att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf622 yrkande 30, res. 4 (v, mp)

8. beträffande säsongsarbetstillstånd att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf618,

9. beträffande svenskt medborgarskap vid oklar identitet att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf623,

10. beträffande ansökningsavgift att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf619 yrkande 4,

11. beträffande ändrad handläggningsordning för medborgarskapsärenden att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf622 yrkande 34, res. 5 (v)

12. beträffande nya medborgare att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf624.

Stockholm den 27 oktober 1994

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Bengt Lindqvist (s), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds) och Mona Berglund Nilsson (s).

1. Generellt viseringskrav (mom. 1)

Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Såväl ett" och slutar med "yrkande 4." bort ha följande lydelse:

Det viseringskrav som införts för t.ex. medborgare i Bosnien-Hercegovina har närmast helt hindrat människor från att fly från detta område till Sverige. Det strider mot andan i Genèvekonventionen att på detta vis använda viseringsinstrumentet som en metod att hindra flyktingar från att söka asyl i andra länder. I enlighet med vad motionärerna anfört måste detta missbruk av viseringsinstrumentet upphöra. Det anförda bör riksdagen med bifall till motionerna Sf622 yrkande 15 och Sf627 yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

1. beträffande generellt viseringskrav att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:Sf622 yrkande 15 och 1993/94:Sf627 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Förvar av barn (mom. 4)

Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 21." bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att möjligheterna att ta barn i förvar i princip bör helt förbjudas. I vissa begränsade fall måste det dock finnas en yttersta möjlighet till förvarstagande för att ett avlägsnandebeslut skall kunna verkställas. Sedan de nya reglerna beträffande möjligheterna att ta barn i förvar infördes den 1 januari 1993 har antalet barn som tagits i förvar minskat, men enligt utskottets mening är antalet fortfarande alltför stort. Dessutom är förvarstiderna för långa. Det är därför angeläget att regeringen noga följer tillämpningen av de ändrade bestämmelserna. Utskottet anser vidare att Invandrar- och flyktingkommittén bör få i uppdrag att se över bestämmelserna om förvar av barn och komma med förslag som i princip förbjuder detta. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motionerna Sf615 och Sf622 yrkande 21 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

4. beträffande förvar av barn att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:Sf615 och 1993/94:Sf622 yrkande 21 och med avslag på motion 1993/94:Sf608 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Förvarslokaler (mom. 6)

Ulla Hoffmann (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "yrkande 20." bort ha följande lydelse:

Asylsökande behandlas som brottslingar genom att de placeras i häkten och polisarrester. Ändå är deras enda "brott" att de varit tvungna att söka skydd undan förföljelse. Enligt utskottets mening bör det införas ett förbud även vad gäller vuxna förvarstagna mot att de placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Det bör ankomma på regeringen att förbjuda detta t.ex. genom en ändring i utlänningsförordningen. Det anförda bör riksdagen med bifall till motion Sf622 yrkande 20 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

6. beträffande förvarslokaler att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf622 yrkande 20 och med anledning av motionerna 1993/94:Sf601 och 1993/94:Sf610 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Människosmuggling (mom. 7)

Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet vidhåller" och på s. 10 slutar med "yrkande 30." bort ha följande lydelse:

Fr.o.m. den 1 januari 1994 har straffbestämmelserna skärpts för den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige utan erforderliga tillstånd. I kombination med visumkrav och böter för transportföretag som för med sig asylsökande utan erforderliga tillstånd leder dessa straffbestämmelser i praktiken till att människor förhindras att fly undan förföljelse och förtryck. Enligt utskottets mening är straffbestämmelserna så långtgående att det faktiskt är möjligt att Raoul Wallenbergs arbete med att hjälpa judiska flyktingar att fly skulle ha varit straffbart.

Enligt utskottets mening bör en lagändring komma till stånd så att den som av ideella skäl hjälper en flykting att komma in i Sverige inte skall kunna straffas. Regeringen bör snarast lägga fram förslag härom. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion Sf622 yrkande 30 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

7. beträffande människosmuggling att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf622 yrkande 30 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Ändrad handläggningsordning för medborgarskapsärenden (mom. 11)

Ulla Hoffmann (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Utskottet anser" och slutar med "yrkande 34." bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att medborgarskapsärenden, som i dag handläggs av Invandrarverket, i fortsättningen bör handläggas inom Justitiedepartementet. Detta bör riksdagen med bifall till motion Sf622 yrkande 34 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 11 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

11. beträffande ändrad handläggningsordning för medborgarskapsärenden att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf622 yrkande 34 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

Särskilda yttranden

1. Besöksvisering (mom. 3)

Ulla Hoffmann (v) anför:

Ett enhälligt utskott vidhåller i detta betänkande att de riktlinjer för besöksvisering som fastställdes av riksdagen år 1984 fortfarande skall gälla. Detta innebär att tillämpningen av viseringsbestämmelserna skall vara generös. Jag förutsätter att detta uttalande från utskottets sida kommer att följas av Invandrarverket så att viseringsärendena också i praktiken kommer att bedömas generöst.

2. Svenskt medborgarskap vid oklar identitet (mom. 9)

Ragnhild Pohanka (mp) anför:

Jag anser det orimligt att den som tvingas lämna sitt hemland utan att kunna ta med sig identitetshandlingar inte ens efter lång tids bosättning i Sverige skall kunna bli svensk medborgare. Behovet av att få ett nytt medborgarskap kan många gånger vara särskilt starkt hos en flykting. Med hänsyn till att beredningen av Utvisningsutredningens förslag Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. (SOU 1994:33) ännu inte är avslutad, avstår jag dock från att reservera mig i frågan.