Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2392 av den 13 december 2017 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att förlänga nuvarande begränsningar i tillämpningsområdet för luftfartsverksamhet och förbereda för genomförande av en global marknadsbaserad åtgärd från och med 2021

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 192.1,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,

efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande,

efter att ha hört Regionkommittén,

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, och

1 Den tjugoförsta partskonferensen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (nedan kallad klimatkonventionen) ägde rum i Paris mellan den 30 november och den 12 december 2015. Vid den konferensen antogs ett internationellt avtal (nedan kallat Parisavtalet) om att globalt stärka insatserna mot klimatförändringarna. Parisavtalet innehåller bland annat ett långsiktigt mål som ligger i linje med målet att med god marginal hålla den globala temperaturökningen under 2 °C över förindustriell nivå och att göra ansträngningar för att begränsa den till 1,5 °C över förindustriell nivå. Parisavtalet godkändes på unionens vägnar genom rådets beslut (EU) 2016/1841. Parisavtalet trädde i kraft den 4 november 2016. För att uppnå Parisavtalets mål måste alla sektorer bidra och parterna kommer att utarbeta, meddela och upprätthålla successiva nationellt fastställda bidrag. Åtgärder bör därför också vidtas genom Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) för att minska utsläppen från internationell luftfart.

2 Miljöskydd är en av de viktigaste utmaningarna för unionen. Unionens miljömål anges i artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och består av att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurser samt främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändring.

3 Ett bindande mål om att senast 2030 minska växthusgasutsläppen från hela ekonomin med minst 40 % jämfört med 1990 fastställdes av Europeiska rådet i dess slutsatser av den 23–24 oktober 2014. Rådet godkände den 6 mars 2015 formellt detta bidrag från unionen och medlemsstaterna som deras planerade nationellt fastställda bidrag inom ramen för Parisavtalet. I sina slutsatser från oktober 2014, förklarade Europeiska rådet att målet ska uppnås gemensamt av unionen på det mest kostnadseffektiva sättet, med minskningar med 43 % i sektorer som omfattas av Europiska unionens utsläppshandelssystem (EU:s utsläppshandelssystem) och minskningar med 30 % i sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln, fram till 2030 jämfört med 2005. Alla sektorer inom ekonomin bör bidra till att uppnå dessa utsläppsminskningar. Kommissionen bör underlätta utbyte mellan medlemsstaterna av bästa praxis och lärdomar inom sektorn för utsläppssnål rörlighet.

4 De viktigaste europeiska instrumenten för att uppnå minskningsmålet 40 % som anges i Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014 kommer att vara ett välfungerande reformerat EU-utsläppshandelssystem tillsammans med ett förstärkt instrument för att stabilisera marknaden, med en linjär faktor och gratis tilldelning efter 2020. Dessa bestämmelser bör vara förenliga med unionens klimatmål och dess åtaganden enligt Parisavtalet. Den auktionerade andelen bör uttryckas som ett procenttal i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG för att öka planeringssäkerheten när det gäller investeringsbeslut, öka insynen, minska koldioxidläckaget och göra det övergripande systemet enklare och mer lättförståeligt. Kommissionen bör, som en del av sin regelbundna rapportering enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013, också bedöma resultaten av 2018 års positiva dialog. Bestämmelserna i direktiv 2003/87/EG bör kontinuerligt ses över mot bakgrund av den internationella utvecklingen och de insatser som görs för att uppnå målen enligt Parisavtalet, inbegripet den första globala översynen 2023 och de efterföljande globala översyner som kommer att göras vart femte år, i syfte att ge underlag för successiva nationellt fastställda bidrag.

5 Unionen och dess medlemsstater har sedan 1997 arbetat för att göra framsteg för att uppnå en internationell överenskommelse för att begränsa klimatpåverkan på grund av växthusgasutsläpp från luftfarten och sedan 2008 har de lagstiftning i kraft för att begränsa sådan klimatpåverkan genom EU:s utsläppshandelssystem som har varit i drift sedan 2005. Europeiska unionens domstol slog i sin dom av den 21 december 2011 fast att ett införande av luftfarten i EU:s utsläppshandelssystem enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG inte strider mot internationell rätt. I syfte att underlättaframsteg inom Icao har unionen vid två tillfällen antagit tidsbegränsade undantag från EU:s utsläppshandelssystem så att skyldigheterna bara omfattar utsläpp från flygningar mellan flygplatser belägna inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), med lika behandling för luftfartygsoperatörer på samma linjer oavsett var de är baserade. Det senaste undantaget från EU:s utsläppshandelssystem, vilket fastställdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014, begränsade skyldigheterna till flygningar inom EES mellan 2013 och 2016, och det angavs också att ändringar av systemets tillämpningsområde när det gäller flygningar till och från flygplatser belägna utanför EES eventuellt kunde bli aktuella från och med den 1 januari 2017 efter den översyn som anges i den förordningen.

6 Icaos arbete med en marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart är en del av ett åtgärdspaket för att uppnå det eftersträvade målet om en koldioxidneutral tillväxt från 2020, och bör kompletteras med framsteg inom flygledningstjänst och inom framdrivningsteknik. En fortsatt utveckling av forskningsstrategier och forskningsprogram kommer att vara avgörande för teknisk innovation och operativa förbättringar som är nödvändiga i syfte att gå längre än målet om en koldioxidneutral tillväxt från 2020 och att uppnå utsläppsminskningar i absoluta tal över hela sektorn.

7 Flera åtgärder har vidtagits på unionsnivå för att förhindra en fragmentering av det europeiska luftrummet i syfte att förbättra flygtrafikflödet och kontrollera användningen av luftrummet, och därmed minska utsläppen. Medlemsstaterna har åter åtagit sig att genomföra det gemensamma europeiska luftrummet, med beaktande av flygtrafikens förväntade tilltagande volym under de kommande åren. För att framsteg ska kunna göras i fråga om flygledning behöver genomförandet av det gemensamma företaget Single European Sky ATM Research (Sesar) påskyndas. Andra åtgärder såsom användning av GNSS för satellitbaserad navigering, gemensamma teknikinitiativ såsom Clean Sky I och Clean Sky II och unionens forskningsprogram, exempelvis Horisont 2020 och dess efterföljare, kommer också att bidra till att effektivisera och minska utsläppen från luftfarten.

8 Med beaktande av den resolution som antogs vid det 39:e mötet i Icaos generalförsamling i oktober 2016 om genomförandet av en global marknadsbaserad åtgärd från och med 2021 för att kompensera för utsläpp från internationell luftfart över 2020 års nivåer planerar Icao under 2018 anta standarder och rekommendationer för att komplettera resolutionen och genomföra det globala systemet. För att systemet ska bli driftsklart måste Icaos parter emellertid vidta åtgärder på nationell nivå. Icao behöver även utforma styrformer, inklusive ett registreringssystem. I syfte att främja arbetet inom Icao och underlätta verkställandet av Icaos system bör det nuvarande undantaget från skyldigheterna i EU:s utsläppshandelssystem för flygningar till och från tredjeländer därför förlängas till den 31 december 2023, om inte annat följer av översynen, för att göra det möjligt att inhämta erfarenhet som är nödvändig för genomförandet av Icaos system. Som ett resultat av förlängningen av undantaget bör antalet utsläppsrätter som auktioneras ut och tilldelas gratis, inklusive från den särskilda reserven, även fortsatt stå i proportion till den minskade skyldigheten att lämna in utsläppsrätter. Från och med den 1 januari 2021 bör det antal utsläppsrätter som tilldelas luftfartygsoperatörer minskas årligen i enlighet med den linjära reduktionsfaktor som gäller för alla övriga sektorer i EU:s utsläppshandelssystem, om inte annat följer av översynen av genomförandet av Icaos system. Översynen kommer att förberedas i fullständig överensstämmelse med riktlinjerna för bättre lagstiftning med lämpliga samråd med alla berörda parter, däribland medlemsstaterna. Utsläppsrätter ur den särskilda reserven som inte tilldelas bör även fortsättningsvis annulleras.

9 Intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter, eller ett motsvarande ekonomiskt värde, bör användas för att hantera klimatförändringar i unionen och tredjeländer, bland annat för att minska utsläppen av växthusgaser, göra anpassningar till klimatförändringens följder i unionen och tredjeländer, särskilt utvecklingsländer, finansiera forskning om och utveckling av begränsning och anpassning, bl.a. inom flygteknik, luftfart och hållbara alternativa flygbränslen, minska utsläppen med hjälp av transporter med låga utsläppsnivåer samt täcka den administrativa kostnaden för EU:s utsläppshandelssystem. Medlemsstater som använder dessa intäkter för att medfinansiera forskning och innovation ska särskilt beakta program och initiativ inom det nionde ramprogrammet för forskning. Det är nödvändigt att säkerställa insyn i fråga om användningen av intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter enligt direktiv 2003/87/EG genom att medlemsstaterna lämnar in rapporter i enlighet med artikel 17 i förordning (EU) nr 525/2013 om unionen ska kunna uppfylla sina åtaganden.

10 Miljönyttan av EU:s utsläppshandelssystem bör skyddas mot risken att skyldigheter förfaller för luftfartygsoperatörer och andra operatörer som regleras av en medlemsstat. Därför bör utsläppsrätter som utfärdats av denna medlemsstat endast kunna användas om skyldigheterna att överlämna utsläppsrätter för utsläpp inte riskerar att förfalla på ett sätt som leder till att miljönyttan av EU:s utsläppshandelssystem undergrävs. Kommissionen bör ges befogenhet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda miljönyttan av EU:s utsläppshandelssystem i enlighet med detta. Sådana åtgärder bör tillämpas till dess att de inte längre behövs på grund av ändrade omständigheter.

11 Eftersom viktiga delar av Icaos globala marknadsbaserade åtgärd ännu inte har utarbetats och eftersom genomförandet är beroende av den inhemska lagstiftning som fastställs av deltagande stater och regioner bör kommissionen regelbundet rapportera till Europaparlamentet och rådet om framsteg i Icao-förhandlingarna, i synnerhet om relevanta instrument som har antagits av Icao, däribland standarder och rekommendationer, åtgärder som vidtagits av tredjeländer för att genomföra den globala marknadsbaserade åtgärden och tillämpa den på utsläpp för perioden 2021–2035, insatser för att fastställa ambitiösa och bindande åtgärder för att uppnå luftfartssektorns långsiktiga mål att fram till 2050 halvera koldioxidutsläppen i förhållande till 2005 års nivåer och annan relevant internationell utveckling och tillämpliga instrument, till exempel regler inom ramen för klimatkonventionen och Parisavtalet om koldioxidmarknader och koldioxidredovisning. Så snart typen av Icao-instrument och deras innehåll har klargjorts, och innan Icaos globala marknadsbaserade åtgärd träder ikraft, bör kommissionen lägga fram en rapport i vilken den bör redogöra för hur dessa instrument kan genomföras i unionsrätten genom en översyn av direktiv 2003/87/EG. Kommissionen bör dessutom beakta reglerna för interna EES-flygningar, om så är lämpligt. Kommissionen bör i sin rapport spegla behovet av att säkerställa förenlighet med unionsrätten, och särskilt av att undvika snedvridning av konkurrensen och minimera onödiga administrativa bördor för medlemsstaterna och luftfartygsoperatörerna. Kommissionen bör, om så är lämpligt, låta sin rapport åtföljas av ett förslag till Europaparlamentet och rådet som säkerställer luftfartens bidrag till unionens åtagande om minskade växthusgasutsläpp från hela ekonomin till 2030.

12 Om genomförandet av Icaos globala marknadsbaserade åtgärd ska kunna förberedas är det nödvändigt att relevanta uppgifter om utsläpp från luftfartsverksamhet finns att tillgå så tidigt som möjligt. Dessa utsläpp bör övervakas, rapporteras och verifieras i enlighet med samma principer som de som tillämpas på systemet för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp från luftfartsverksamhet enligt direktiv 2003/87/EG. Kommissionen bör därför anta bestämmelser om övervakning, rapportering och verifiering i syfte att genomföra Icaos globala marknadsbaserade åtgärder och samtidigt undvika att snedvrida konkurrensen. Dessa bestämmelser bör vara förenliga med de principer som anges i den förordning som avses i artikel 14.1 i direktiv 2003/87/EG och bör säkerställa att de utsläppsrapporter som lämnas in verifieras i enlighet med de principer och kriterier för verifiering som avses i artikel 15 i det direktivet. Bestämmelserna bör antas i enlighet med det rättsliga förfarande som gäller för övervakning, rapportering och verifiering enligt direktiv 2003/87/EG.

13 Luftfarten påverkar även klimatet genom utsläpp av kväveoxider, vattenånga samt sulfat- och sotpartiklar på höga höjder, vilket skulle kunna ha en betydande klimateffekt enligt vetenskaplig forskning. Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar uppskattar att luftfartens sammanlagda klimatpåverkan i dag är två till fyra gånger större än enbart inverkan från dess tidigare koldioxidutsläpp. I avvaktan på vetenskapliga framsteg bör så mycket som möjligt göras för att motverka all påverkan från luftfarten. I direktiv 2008/101/EG planerades ett kommissionsförslag om kväveoxider för 2008. Trots de tekniska och politiska svårigheterna bör kommissionen påskynda sitt arbete med detta. Forskning bör också främjas om bildandet av kondensationsstrimmor, även kallade k-strimmor, om deras omvandling till cirrusmoln, om de mindre direkta effekterna av sulfataerosoler och sot, och om effektiva minskningsåtgärder, bland annat driftsrelaterade och tekniska åtgärder.

14 Genom förenkling och minskning av den administrativa bördan bör luftfartygsoperatörer med mindre årliga utsläpp än 3000 ton koldioxid från flygningar inom EES få använda verktyget för små utsläppskällor som godkänts genom kommissionens förordning (EU) nr 606/2010 för verifiering av sina utsläpp. Icke-kommersiella luftfartygsoperatörer som släpper ut mindre än 1000 ton koldioxid per år bör anses uppfylla kraven i direktiv 2003/87/EG under ytterligare tio år, och under denna tid bör åtgärder utvecklas så att alla aktörer i framtiden bidrar till utsläppsminskningar.

15 Eftersom målen för denna förordning, nämligen att förlänga nuvarande begränsningar i tillämpningsområdet för luftfartsverksamhet till och med den 31 december 2023 och förbereda för genomförande av en global marknadsbaserad åtgärd från och med 2021, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att nå dessa mål.

16 Det är avgörande att säkerställa rättssäkerhet för luftfartygsoperatörer och nationella myndigheter med tanke på att tidsfristen för överlämnande, som anges i direktiv 2003/87/EG, är den 30 april 2018. Denna förordning bör därför träda i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

17 Direktiv 2003/87/EG bör därför ändras i enlighet med detta.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1 – Tillämpliga undantag före genomförandet av Icaos globala marknadsbaserade åtgärd.

Direktiv 2003/87/EG ska ändras på följande sätt:

1 I artikel 3c ska följande punkt införas:

2 Artikel 3d.2 ska ersättas med följande:

3 Artikel 3d.4 ska ersättas med följande:

4 Artikel 12.3 ska ersättas med följande:

5 I artikel 12 ska följande punkt införas före punkt 3a:

6 Artikel 28a ska ändras på följande sätt:

7 Följande artiklar ska införas:

8 I artikel 30 ska följande punkt läggas till:

9 I led k i bilaga I ska 2020 ersättas med 2030.

Artikel 2

Denna förordning träder i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

1 EUT C 288, 31.8.2017, s. 75.

2 Europaparlamentets ståndpunkt av den 12 december 2017 (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av den 12 december 2017.

3 Rådets beslut (EU) 2016/1841 av den 5 oktober 2016 om ingående, på Europeiska unionens vägnar, av Parisavtalet som antagits inom ramen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring (EUT L 282, 19.10.2016, s. 1).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32).

5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av den 21 maj 2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG (EUT L 165, 18.6.2013, s. 13).

6 Domstolens dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl./Secretary of State for Energy and Climate Change, C-366/10, ECLI:EU:C:2011:864.

7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 8, 13.1.2009, s. 3).

8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014 av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet senast 2020 av en internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart (EUT L 129, 30.4.2014, s. 1).

9 Kommissionens förordning (EU) nr 606/2010 av den 9 juli 2010 om godkännande av ett förenklat verktyg som utvecklats av Europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst (Eurocontrol) för att beräkna bränsleförbrukningen för vissa luftfartygsoperatörer med små utsläpp (EUT L 175, 10.7.2010, s. 25).

10 Kommissionens förordning (EU) nr 606/2010 av den 9 juli 2010 om godkännande av ett förenklat verktyg som utvecklats av Europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst (Eurocontrol) för att beräkna bränsleförbrukningen för vissa luftfartygsoperatörer med små utsläpp (EUT L 175, 10.7.2010, s. 25).