Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Raad van Beroep i Haag har i sin begäran om förhandsavgörande ställt två frågor angående tolkningen av förordning EEG nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. Frågorna har uppkommit i en tvist mellan ett belgiskt företag, Rheinhold en Mahla, och den nederländska Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, som inom det berörda verksamhetsområdet ansvarar för uppbörd av socialavgifter.

2. Målets bakgrund är följande:

3. Van Breugel försattes därefter i konkurs utan att ha reglerat sin skuld till Bedrijfsvereniging som därför beslutade att de obetalda avgifterna avseende arbetet i Belgien för Rheinhold en Mahla — sammanlagt ungefär 50000 HFL — skulle betalas av detta företag. Bedrijfsvereniging fattade detta beslut med stöd av Coördinatiewet Sociale Verzekering (lag om samordning av bestämmelser rörande social trygghet) — nedan kallad CwSV. I lagens artiklar 16a—16e fastställs att tredje man under vissa omständigheter kan göras solidariskt ansvarig för inbetalning av socialavgifter. I enlighet med artikel 16b ansvarar en huvudentreprenör för de avgifter som en underentreprenör skulle ha betalat för sina anställda.

4. Raad van Beroep har tagit ställning till en rad av Rheinhold en Mahlas invändningar och har i beslutet om begäran om förhandsavgörande fastslagit att villkoren i CwSV för att låta Rheinhold en Mahla ansvara för Van Breugels obetalda avgifter är uppfyllda om det antas att (juridiska) personer i utlandet kan göras ansvariga enligt de relevanta bestämmelserna i CwSV.

5. Raad van Beroep har mot denna bakgrund ställt följande frågor:

Den nationella domstolens frågor

6. Det kan i detta mål anses fastställt att det är nederländsk lagstiftning som är tillämplig såvitt avser förekomsten, beräkningen och uppbörden av de socialavgifter som underentreprenören skulle betala också avseende det arbete som företaget hade utfört för Rlieinhold en Mahla. Raad van Beroep har funnit att de arbetstagare som utförde arbete i Belgien för underentreprenörens räkning var utsända arbetstagare på sätt som avses i artikel 14.1 a i förordning nr 1408/71, det vill säga att arbetstagarna befann sig i en av de särskilda situationer som i förordningen har undantagits från huvudregeln att arbetstagarna omfattas av lagarna om social trygghet i den stat där de är anställda (se artikel 13 i förordningen).

7. Frågan i målet är om det förhållandet att nederländsk lagstiftning är tillämplig såvitt avser rättsförhållandet mellan arbetstagaren, arbetsgivaren och den behöriga institutionen innebär att nederländsk lag om tredje mans ansvar i egenskap av huvudentreprenör för arbetsgivarens obetalda socialavgifter kan tillämpas på ett utländskt företag i samband med arbete utfört i utlandet.

8. Såsom jag har förstått beslutet om begäran om förhandsavgörande, har Raad van Beroep utgått från att det var den nederländska lagstiftarens avsikt att de relevanta reglerna om tredje mans ansvar också skall tilllämpas på utländska företag i samband med arbete som utförs i utlandet. Detta bekräftas av den nederländska regeringens yttrande. Med tanke på att de ifrågavarande reglerna således är avsedda att ha extraterritoriell verkan, och oavsett om reglerna omfattas av förordning nr 1408/71 eller inte, kan det finnas anledning att överväga vad som är bakgrunden till den nationella domstolens frågor. Det är möjligt att Raad van Beroep endast vill förvissa sig om att det resultat som den nederländska lagstiftaren eftersträvade, men som inte uttryckligen framgår av reglerna i fråga, också är det resultat som följer av förordning nr 1408/71. Det kan heller inte uteslutas att frågorna är ställda för att Raad van Beroep är tveksam till om det eftersträvade resultatet i den nederländska lagstiftningen står i strid med gemenskapsrätten. Härtill kommer att det eventuellt kan vara av intresse att få fastställt om förordning nr 1408/71 är tillämplig under de aktuella omständigheterna, eftersom det enligt artikel 92 i förordningen är möjligt att uppbära obetalda avgifter inom en annan medlemsstats territorium.

9. Det är mer tveksamt om domstolen bör ta ställning till den första av de ställda frågorna, det vill säga om CwSV som sådan omfattas av förordning nr 1408/71.

10. Det har i målet upplysts om att CwSV trädde i kraft år 1954 och att avsikten med lagen är att, såsom framgår av dess namn, skapa gemensamma regler om innebörden av en rad begrepp som är relevanta för tillämpningen av olika lagar om social trygghet — till exempel vad som skall förstås med begreppet lön.

11. Man kan emellertid inte av detta dra slutsatsen att den bestämmelse som är direkt relevant i målet — det vill säga artikel 16b — med nödvändighet också omfattas av förordningen. Det kan inte vara så att en bestämmelse — enbart av den anledningen att den är upptagen i en lag som i övrigt omfattas av förordningen — med nödvändighet också omfattas. Man kan inte heller dra slutsatsen att en bestämmelse av den anledningen att den är upptagen i en lag som i övrigt klart faller utanför förordningens tillämpningsområde också faller utanför detta. Det avgörande är om bestämmelsen i fråga på sätt som avses i förordningen kan anses ha ett tillräckligt relevant samband med lagstiftningen inom de grenar av social trygghet som omnämns i artikel 4.1 i förordningen.

12. På grundval av det som upplysts om CwSV skulle domstolen antagligen kunna besvara den första frågan jakande, dock med det förbehållet att detta svar inte nödvändigtvis innebär att även bestämmelserna i artiklarna 16a—16e omfattas av förordning nr 1408/71. Å andra sidan måste det också erkännas att det i målet har salmats anledning att pröva alla bestämmelserna i CwSV och att det därför kan vara något svårt att bedöma följderna av ett sådant jakande svar. När svaret dessutom inte är av avgörande betydelse och därför inte nödvändigt för ett ställningstagande i målets egentliga tvistefråga, är jag böjd att föreslå domstolen att underlåta att besvara den första frågan.

Om huruvida en bestämmelse av det slag som den i artikel 16b i CwSV omfattas av förordning nr 1408/71

13. Det har upplysts om att de nuvarande bestämmelserna i artiklarna 16a—16e infördes år 1981 genom den så kallade kedjeansvarslagen som innebär väsentlig ändring av de tidigare bestämmelserna om vem som är skyldig att betala socialavgifter. Genom artikel 16a infördes ett ansvar för företag som använder sig av hyrd arbetskraft, i de fall då det företag som hyr ut arbetskraft inte har betalat socialavgifter. Genom artikel 16b infördes som nämnts ett motsvarande ansvar för huvudentreprenör i fall då underentreprenören inte betalat. Artiklarna 16c—-16e innehåller kompletterande bestämmelser för de ansvarssituationer som omnämns i artiklarna 16a och 16b.

14. Det har upplysts om att bakgrunden till de särskilda ansvarsreglerna är en önskan att bekämpa problemen i samband med ett faktiskt förekommande och allvarligt missbruk vid uthyrning av arbetskraft och underentreprenader i syfte att slippa undan betalning av socialavgifter. Det har inte ifrågasatts att bestämmelserna är lämpliga medel för att bekämpa sådant missbruk och det har upplysts om att det i vart fall i Belgien och Tyskland finns bestämmelser med samma mål, dock med ett annat och/eller mera begränsat innehåll.

15. Rheinhold en Mahla har gjort gällande att en bestämmelse som artikel 16b i CwSV inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, medan de övriga som har ingivit yttrande i målet — det vill säga Bedrijfsvereniging, Nederländernas, Tysklands och Greklands regeringar samt kommissionen — har gjort gällande att en sådan bestämmelse omfattas av förordningen.

16. Enligt min mening argumenteras det med rätta i dessa sistnämnda yttranden för att bestämmelser — även om de inte finns upptagna i de lagar som direkt gäller de i förordningens artikel 4 uppräknade grenarna av social trygghet — omfattas av förordningen när de kan anses ha ett tillräckligt relevant samband med dessa lagar och att detta är fallet såvitt avser bestämmelser i vilka regler om uppbörd av socialavgifter hos arbetsgivaren fastställs.

17. Det är ostridigt mellan parterna i målet att det enligt rättspraxis är utan betydelse att CwSV inte finns angiven i Nederländernas regerings förklaring enligt artikel 5 i förordningen om den lagstiftning som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

18. Det är också tydligt att domstolen har undvikit en restriktiv tolkning av tillämpningsområdet för artikel 4.1 och att den utgår från att förordningen skall tillämpas på de ifrågavarande lagarna om social trygghet i deras helhet. Se i detta avseende domen Jansen, i vilken domstolen fastslog att tyska bestämmelser om återbetalning av socialavgifter omfattades av den tidigare gällande förordningen nr 3.

19. Det kan heller inte betvivlas att förordningen skall tillämpas på nationella bestämmelser om uppbörd av socialavgifter. Se i detta avseende bland annat domstolens dom Foot-Ball Club d'Andlau, av vilken det framgår att det av förordningen följer att om arbetsgivaren i en annan medlemsstat än den vars lagar om social trygghet tillämpas på arbetstagaren är befriad från betalning av avgifter till de myndigheter som ansvarar för social trygghet i sin egen stat, är han skyldig att betala de avgifter som föreskrivs i den lagstiftning som arbetstagaren omfattas av.

20. Med undantag av Rheinhold en Mahla har alla de som har ingivit yttrande i målet dragit den slutsatsen att samma resultat skall gälla såvitt avser bestämmelser enligt vilka andra än den direkta arbetsgivaren — det vill säga personer som är tredje män i förhållande till arbetstagaren, arbetsgivaren och den behöriga institutionen — kan krävas på betalning om arbetsgivaren inte betalar.

21. Det är emellertid fråga om denna uppfattning med nödvändighet är riktig. Det är enligt min mening med rätta som Raad van Beroep har anfört att en tredje man som Rheinhold en Mahla inte direkt faller inom den personkrets som förordningen är tillämplig på.

22. Det kan enligt min mening antas att ett svar på frågan inte med säkerhet kan hämtas från någon av förordningens uttryckliga bestämmelser eller från rättspraxis.

23. Det är som nämnts ostridigt mellan parterna att en ansvarsbestämmelse som den föreliggande är lämplig som skydd mot faktiskt förekommande missbruk, att den därför är ett ändamålsenligt medel för att skydda finansieringen av systemet för social trygghet, och att den därmed också kan ses som ett skydd för arbetstagarna i allmänhet.

24. Mot att låta förordningen tillämpas på den omtvistade bestämmelsen kan i övrigt anföras att hänsyn till utländska tredje mäns intressen också måste tas, att det inte kan uteslutas att ansvar för en udändsk entreprenör kan begränsa den fria rörligheten av tjänster och att det bör ställas krav på en viss klarhet i de bestämmelser som leder till att nationella bestämmelser tillämpas genom vilka utländska företag åläggs skyldigheter på grund av handlingar som företagits i utlandet.

25. Domstolen bör enligt min mening beakta de berörda utländska tredje männens intressen i sina överväganden. Om förordningen skall tillämpas på en bestämmelse som CwSV med den följden att också utländska entreprenörer blir betalningsansvariga, kan det få allvarliga ekonomiska konsekvenser för tredje män i god tro.

26. Rheinhold en Mahla har gjort gällande att tillämpningen av den omtvistade nederländska bestämmelsen på utländska huvudentreprenörer skulle kunna leda till en begränsning av den fria rörligheten av tjänster vars genomförande är syftet med artikel 59 och följande artiklar i fördraget (och indirekt också arbetskraftens fria rörlighet som är ändamålet med bestämmelserna i fördragets artikel 48).

27. Det kan knappast ifrågasättas att utländska företag skulle kunna uppfatta tillämpningen av den nederländska bestämmelsen på dem som en börda som skulle kunna minska deras intresse av att använda sig av tjänster från nederländska underentreprenörer. A andra sidan skall den praktiska betydelsen av denna begränsning inte överskattas. Entreprenörer som känner till rättsläget har som nämnts möjlighet att i avsevärd omfattning begränsa risken. Det främsta hindret för den fria rörligheten av tjänster kommer troligen att vara den osäkerhet som uppstår hos mottagare av gränsöverskridande tjänster om de får den uppfattningen att det finns risk för att de kan förpliktas att följa regler i den lagstiftning som gäller för den person som tillhandahåller tjänsten, utan att detta framgår av tydliga bestämmelser, det vill säga utan att deras skyldighet att göra detta vilar på en tydlig grund.

28. Det är enligt min mening inte alldeles lätt att på grundval av dessa överväganden besvara den nationella domstolens fråga. Det finns vanligtvis goda grunder för att utsträcka förordningens tillämpningsområde när det som här i viss om än begränsad grad kan sägas skydda arbetstagarnas intressen och undanröja de olägenheter som kan uppstå genom att de arbetar i en annan stat. Dessutom kan det också hävdas att det finns goda sakliga grunder för att den omtvistade nederländska bestämmelsen skall tillämpas extraterritoriellt.

29. Om de grunder som, såsom nämnts ovan, kan anföras till stöd för att ge bestämmelser som artikel 16b i CwSV extraterritoriell verkan är så tungt vägande att medlemsstaterna anser att bestämmelser om detta bör införas, skulle detta enligt min mening kunna ske genom att en gemenskapsbestämmelse om detta antas, och i förekommande fall genom en ändring i förordning nr 1408/71. Om en sådan bestämmelse antogs skulle det enligt min mening inte med rätta kunna ifrågasättas om bestämmelsen var tillåten med hänvisning till att den kunde ha restriktiva verkningar för den fria rörligheten av tjänster. En del av de restriktiva verkningarna skulle såsom nämnts undanröjas genom att rättsläget skulle vara klart och de restriktiva verkningarna skulle under alla omständigheter vara motiverade av och i övrigt stå i proportion till de skyddsvärda ändamål som skulle utgöra bakgrunden till en sådan bestämmelse.

Förslag till avgörande

30. Med hänvisning till det som sagts ovan föreslår jag domstolen att ge följande svar på Raad van Beroeps fråga:

1 Originalspråk: danska.

2 Det är förordning (EEG) nr 1408/71, såsom den ändrats och uppdaterats genom förordning nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT nr L 230, s. 6), som är relevant i detta mal. Denna version av förordningen gäller sedan den 1 juli 1982 (se artikel 3 i förordning nr 2001/83).

3 I artikel 14.1 a föreskrivs att [d]en som arbetar inom en medlemsstats territorium hos ett företag, till vilket han normalt är knuten, och som av detta företag sänds till en annan medlemsstats territorium för att utföra arbete dar för detta företags räkning skall fortsätta att omfattas av den förstnämnda medlemsstatens lagstiftning, under förutsättning att delta arbete inte väntas vara längre än tolv månader och att han inte sänds ut för att ersätta någon som har fullgjort sin utsändningsperiod.

4 Se i detta avseende till exempel domstolens dom av den 15 december 1976, Mouthaan (39/76, Rec. s. 1901, punkt 17—21).

5 Se i detta avseende till exempel domstolens dom av den 3 juni 1992, Paletta (C-45/90, Rec. s. I-3423, punkt 13— 17).

6 Se i detta avseende målet Vigier (70/80, Rec. 1981 s. 229).

7 Domstolens dom av den 5 maj 1977, Jansen (104/76, Rec. s. 829, punkt 6, fjärde stycket).

8 Domstolens dom av den 24 juni 1975, Foot-Ball Club d'Andlau (8/75, Rec. s. 739, punkt 17).

9 Förordningen innehåller endast en uttrycklig bestämmelse avseende tredje mans rättsställning, nämligen om den behöriga institutionens rätt gentemot en skadeständsansvarig tredje man, se artikel 93.

10 Såsom jag förstår de nederländska reglerna — och som namnet pä 1981 års lag om ändringar också visar —är det fråga om ett kedjeansvar, det vill säga att den slutgiltigt betalningsansvarige kan vara ett företag som kanske i andra, tredje eller fjärde led som huvudentreprenör har utnyttjat tjänster av en underentreprenör som för utförandet av sin underentreprenad har erhållit tjänster av andra underentreprenörer osv. Om jag har förstått de nederländska reglerna och deras följder i sädana situationer rätt, kommer de att kunna leda till att till exempel en fransk huvudentreprenör som har utnyttjat ett belgiskt företag som underentreprenör vilken i sin tur till viss del har utnyttjat en nederländsk underentreprenör, kan bli betalningsansvarig för den nederländska underentreprenörens uteblivna betalning av socialavgifter.

11 Som bekant har domstolen vid upprepade tillfällen betonat att gemenskapsrätten skall vara tydlig och att rättssubjekten skall kunna förutse dess tillämpning, se bland annat dom av den 22 februari 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. s. 1075, punkt 11) och dom av den 9 juli 1981, Gondrand fréres (169/80, Rec. s. 1931, punkt 17).