Domstolens dom den 11 augusti 1995

I mål C-431/92,

DOMSTOLEN sammansatt av G.C. Rodríguez Iglesias, ordförande, EA. Schockweiler och P.J.G. Kapteyn, avdelningsordförande, G.F. Mancini, C.N. Kakouris (referent), J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward och J.-P. Puissochet, domare, generaladvokat: M. B Elmer, justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att kommissionen genom Rolf Wägenbaur, biträdd av advokaten Alexander Böhlke, Förbundsrepubliken Tyskland genom advokaten Dieter Sellner, och Förenade konungariket genom ombudet John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, biträdd av barrister Derrick Wyatt, har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 30 november 1994,

och efter att den 21 februari 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Upptagande till prövning

Saken

Direktivets tillämpning i tiden

Det omtvistade projektets karaktär

Bedömningsskyldighet enligt direktivet

Åsidosättande av bedömningsskyldigheten

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkommit till domstolen den 23 december 1992, med stöd av artikel 169 i EEG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 189 i EEG-fördraget jämförda med rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT nr L 175, s. 40, nedan kallat direktivet) och i synnerhet artiklarna 2, 3 och 8 i direktivet, genom att i beslut av den 31 augusti 1989 lämna tillstånd till utbyggnad av värmekraftverket i Großkrotzenburg utan föregående bedömning av projektets miljöpåverkan.

2. Direktivet har antagits med stöd av artiklarna 100 och 235 i fördraget. I det första övervägandet till direktivet uttalas att i Europeiska gemenskapernas åtgärdsprogram för miljön ... framhålls att det är nödvändigt att inverkan på miljön beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser. I det elfte övervägandet sägs vidare att ett projekts miljöpåverkan bör bedömas med hänsyn till behovet av att skydda människors hälsa och bidra till livskvaliteten genom en förbättrad miljö samt för att säkerställa bevarandet av arternas mångfald och bibehålla ekosystemets förnyelseförmåga som en grundläggande resurs för allt liv.

3. I artikel 1 i direktivet föreskrivs:

5. Artikel 3 har följande lydelse:

6. I artikel 4 anges närmare:

7. I bilaga 1 punkt 2 nämns särskilt värmekraftverk ... med en värmeproduktion på 300 megawatt eller mer. Bilaga 2 punkt 12 omfattar särskilt ändringar av projekt som avses i bilaga 1.

8. Artikel 5 behandlar de åtgärder som medlemsstaterna skall vidta för att säkerställa att exploatören lämnar de uppgifter som anges i bilaga 3 till direktivet. Artikel 6 rör frågan om de åtgärder som medlemsstaterna skall vidta för att säkerställa att samråd sker med berörda myndigheter och att allmänheten informeras och ges tillfälle att yttra sig. I artikel 8 stadgas att: De uppgifter som har inhämtats ... skall beaktas vid tillståndsgivningen.

9. Enligt artikel 12.1 i direktivet var medlemsstaterna skyldiga att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet inom tre år efter anmälan. Eftersom direktivet anmäldes den 3 juli 1985, löpte fristen ut den 3 juli 1988.

10. Av handlingarna i målet framgår att direktivet blev sent genomfört i Förbundsrepubliken Tyskland genom lagen av den 12 februari 1990, som trädde i kraft den 1 augusti 1990 (BGBl I, s. 205).

11. Den 15 maj 1990 riktade kommissionen en formell underrättelse till Tyskland med stöd av artikel 169 i fördraget. Underrättelsen föranleddes av ett klagomål om att Regierungspräsidium Darmstadt i egenskap av behörig myndighet hade lämnat tillstånd till utbyggnad av värmekraftverket i Großkrotzenburg med 500 MW, utan den föregående bedömning av projektets miljöpåverkan som föreskrivs i direktivet. Kommissionen anmärkte i underrättelsen att tillståndet avsåg byggande av ett sådant värmekraftverk som avses i bilaga 1 punkt 2 i direktivet och att en bedömning av miljöpåverkan därmed var obligatorisk enligt artikel 4.1 i direktivet.

12. Då dess tvivel inte hade undanröjts genom de upplysningar som hade lämnats i Tysklands svarsskrivelser av den 16 respektive den 17 augusti 1990, avgav kommissionen ett motiverat yttrande den 25 september 1991. Yttrandet besvarades av den tyska regeringen i skrivelse av den 27 januari 1992. Kommissionen ansåg att svaret var otillfredsställande och beslöt därför att väcka föreliggande talan.

13. Tyskland har för det första hävdat att ansökningen bör avvisas på grund av att yrkandena är för allmänt hållna. Det har således yrkats att domstolen skall förklara att direktivet och därvid i synnerhet artiklarna 2, 3 och 8 har åsidosatts. Enligt forbundsrepublikens mening kan endast ett åsidosättande av bestämda bestämmelser i direktivet bli föremål för prövning. Därmed utesluts en allmän anklagelse om överträdelse av direktivet.

14. Denna grund kan inte godtas.

15. Det framgår att det har varit möjligt för svaranden att av artiklarna 2, 3 och 8 i direktivet, vilka uttryckligen har åberopats i yrkandena i ansökningen, utan otvetydighet utläsa att den anklagas för ha åsidosatt vissa bestämda föreskrifter. Adverbet i synnerhet har i detta sammanhang använts i betydelsen särskilt för att närmare ange de bestämmelser i direktivet som har överträtts. Begreppet kan således inte ha gett upphov till en föreställning om att talan även avsåg andra, icke närmare angivna, bestämmelser i direktivet och därmed ha skapat osäkerhet om tvistens omfattning.

16. Tyskland har vid det muntliga sammanträdet för det andra gjort gällande att artikel 2 inte omnämns i det motiverade yttrandets slutsats. Den skulle således ha åberopats för första gången i ansökningen. Eftersom det framgår av en fast rättspraxis att sakens omfattning bestäms genom det administrativa förfarandet, skulle anklagelsen om överträdelse av bestämmelsen inte kunna tas upp till prövning.

17. Domstolen kan inte ansluta sig till denna ståndpunkt.

18. Även om det är riktigt att artikel 2 i direktivet inte omnämns formellt i det motiverade yttrandets slutsats, finns den dock uppräknad bland övriga av kommissionen åberopade bestämmelser i yttrandets motivering.

19. Tyskland har för det tredje anfört att talan bör avvisas på grund av att talan enligt artikel 169 i fördraget endast kan föras mot underlåtenhet att genomföra eller mot ett felaktigt genomförande av ett direktiv och inte — som här är fallet — mot en underlåtenhet att tillämpa ett icke genomfört direktiv i en konkret situation. En talan om fördragsbrott skulle således ha till syfte att påverka den berörda medlemsstaten att upphöra med överträdelserna av fördragets bestämmelser. Då Tyskland under tiden har genomfört direktivet, skulle kommissionen numera sakna intresse av att agera, eftersom det parallella förfarandet som kommissionen hade inlett för att erhålla en förklaring att den berörda medlemsstaten har genomfört direktivet på ett felaktigt sätt, ännu inte har lett till att talan har väckts vid domstolen.

20. Inte heller denna grund för avvisning kan godtas.

21. Vid utövningen av de befogenheter som den har tilldelats i artiklarna 155 och 169 i fördraget behöver kommissionen inte visa ett specifikt intresse av att agera. Artikel 169 har således inte till syfte att skydda kommissionens egna rättigheter. Denna institution skall i gemenskapens allmänna intresse övervaka medlemsstaternas tilllämpning av fördraget och av bestämmelser som institutionerna har antagit på grundval av fördraget samt söka få eventuella fördragsbrott fastställda för att få dessa överträdelser att upphöra (dom av den 4 april 1974, kommissionen mot Frankrike, 167/73, Rec. s. 359, punkt 15, och dom av den 10 maj 1995, kommissionen mot Tyskland, C-422/92, REG s. I-1097, punkt 16).

22. Kommissionen är i och med detta, med hänvisning till dess roll som fördragets övervakare, ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott, och på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstat detta i så fall skall ske. Den kan sålunda begära att domstolen skall förklara att fördragsbrott har skett genom att det resultat som direktivet syftar till inte har uppnåtts i ett visst bestämt fall.

23. De argument svarande medlemsstat har framfört till stöd för avvisning inskränker sig i sak till en hänvisning till att direktivet ännu inte hade genomförts vid den för händelserna i målet aktuella tidpunkten. En medlemsstat kan emellertid inte med framgång åberopa att den inte har vidtagit åtgärder för att genomföra direktivet för att motsätta sig att domstolen prövar en talan om åsidosättande av viss bestämd skyldighet i direktivet.

24. Tyskland har slutligen gjort gällande att det framgår av domstolens rättspraxis att ett direktiv inte kan ha direkt effekt annat än när det tillerkänner enskilda personer individuella rättigheter. Artiklarna 2, 3 och 8 i direktivet skulle, enligt Tysklands mening, inte tillerkänna individuella rättigheter av detta slag. Tyskland hävdar sålunda att en direkt tillämpning av direktivets bestämmelser är utesluten — oavsett om dessa bestämmelser är ovillkorliga och tillräckligt exakta — eftersom kommissionen själv inte gjort gällande att enskildas rättsförhållanden, för vilka direktivet uppställer ett skydd, har kränkts genom det ifrågasatta tillståndsbeslutet. Den tyska förvaltningen skulle således inte ha varit skyldig att före direktivets genomförande tillämpa bestämmelserna direkt. Föreliggande talan skulle därmed inte kunna tas upp till prövning.

25. Domstolen instämmer inte heller i denna analys.

26. Kommissionen har i sin talan anklagat Tyskland för att i ett konkret fall ha åsidosatt den direkt av direktivet följande skyldigheten att bedöma det övervägda projektets miljöpåverkan. Frågan är därför om direktivet skall tolkas på så sätt, att medlemsstaten åläggs en sådan skyldighet. Frågan saknar samband med den i domstolens rättspraxis erkända rätten för enskilda att gentemot medlemsstaten åberopa ovillkorliga och tillräckligt klara och exakta bestämmelser i ett icke genomfört direktiv.

27. Då ingen grund för avvisning har visats föreligga, skall talan tas upp till prövning i sak.

28. Domstolen förklarade i dom av den 9 augusti 1994, Bund Naturschutz in Bayern m. fl. (C-396/92, Rec. s. I-3717, punkterna 19 och 20) att — alldeles oberoende av frågan om direktivet medger att medlemsstaten underlåter att bedöma miljöpåverkan av tillståndsförfaranden som har inletts och som pågått före utgången av genomförandefristen, det vill säga före den 3 juli 1988 — direktivet under alla förhållanden innebär hinder för en dylik dispens för tiden efter detta datum.

29. I föreliggande fall framgår av handlingarna att företaget PreußenElektra AG (exploatören) inlämnat en tillståndsansökan till Regierungspräsidium Darmstadt den 26 juli 1988, det vill säga efter fristdagen den 3 juli 1988. Tillståndsförfarandet kunde följaktligen i princip inte undantas från det i direktivet uppställda kravet på en bedömning av projektets miljöpåverkan.

30. Den tyska regeringen har dock hävdat, att den formella ansökningen om tillstånd, vilken tillsammans med ett fullständigt projektunderlag inlämnades den 26 juli 1988, föregicks av ett förberedande skede, som utgjorde en väsentlig del av själva tillståndsförfarandet. Under detta förberedande skede, vilket skall ha inletts den 18 maj 1987, skall den behöriga myndigheten ha lämnat råd till exploatören beträffande innehållet i och inlämnandet av tillståndsansökningen. Ett antal möten skall ha ägt rum, varvid även förvaltningsmyndigheter med fackkompetens skall ha deltagit. Projektet skall vidare ha anmälts till den behöriga myndigheten den 7 mars 1988, i enlighet med Landesplanungsgesetz (planlag för Land Hessen).

31. Domstolen kan inte ansluta sig till denna ståndpunkt.

32. Kontakter och informella överläggningar mellan den behöriga myndigheten och exploatören — även om de har avsett innehållet i och ett planerat inlämnande av en tillståndsansökan — kan vid tillämpning av direktivet inte godtas som ett säkert kriterium för att fastställa vid vilket datum förfarandet inletts. Dagen för inlämnande av en formell ansökan kvarstår därmed som det enda kriteriet som kan godtas. Detta kriterium är väl förenligt med principen om rättssäkerhet och är ägnat att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan. Domstolen har för övrigt följt detta resonemang i den ovan citerade domen Bund Naturschutz (punkt 16).

33. Tillståndsförfarandet för det aktuella projektet skall följaktligen anses ha inletts efter utgången av fristen för genomförande, det vill säga efter den 3 juli 1988, och därmed ha omfattats av direktivets krav på bedömning av miljöpåverkan.

34. Tyskland har med stöd av den brittiska regeringen anfört att utbyggnaden av värmekraftverket i Großkrotzenburg inte utgör ett projekt i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet, utan endast en ändring av ett projekt. Utbyggnaden påstås vara helt osjälvständig och funktionellt sett helt beroende av värmekraftverket i övrigt. Ifrågavarande tillstånd skulle således gälla en ändring av ett befintligt projekt. Det skulle gälla en sådan ändring av ett befintligt projekt som avses i bilaga 2 punkt 12 till direktivet. Av artikel 4.2 i direktivet framgår att medlemsstaterna har möjlighet, men inte skyldighet, att företa en bedömning av en sådan ändrings miljöpåverkan.

35. Det bör framhållas att enligt bilaga 1 punkt 2 i direktivet värmekraftverksprojekt med en värmeproduktion på 300 MW eller mer ovillkorligen skall underställas en systematisk bedömning. Bestämmelsen får tolkas på så sätt att detta skall ske utan hänsyn till om den aktuella anläggningen utgör ett självständigt projekt eller ej, om den utgör en utbyggnad av en befintlig anläggning, eller om det föreligger ett nära funktionellt samband med denna anläggning. Sambandet med en befintlig anläggning fråntar inte projektet dess karaktär av värmekraftverk ... med en värmeproduktion på 300 megawatt eller mer och innebär således inte att det hänförs till kategorin ändringar av projekt som avses i bilaga 1, enligt bilaga 2 punkt 12.

36. I förevarande fall förhåller det sig obestridligen så att anläggningen i fråga utgör en värmekraftverksutbyggnad med en värmeproduktion på 500 MW. Den utgjorde således ett projekt i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet och bilaga 1 till detta. Projektet skulle således underställas en bedömning av miljöpåverkan, på sätt som anges i direktivet.

37. Tyskland gör gällande att artiklarna 2, 3 och 8 i direktivet, vilka den påstås ha åsidosatt, inte är tillräckligt klara och exakta för att otvetydigt utpeka en konkret skyldighet och därmed skapa en förpliktelse för den nationella förvaltningen att tillämpa dessa bestämmelser.

38. Denna analys kan inte godtas.

39. I artikel 2 i direktivet uppställs en otvetydig skyldighet för den tillståndsgivande myndigheten i varje medlemsstat att företa en bedömning av vissa projekts miljöpåverkan. Artikel 3 anger bedömningens innehåll, räknar upp de faktorer som skall beaktas vid denna bedömning, och ger den behöriga myndigheten ett visst handlingsutrymme beträffande sättet att utföra bedömningen i varje enskilt fall. Av artikel 8 framgår vidare, att de nationella myndigheterna är skyldiga att vid tillståndsgivningen beakta de uppgifter som har inhämtats inom ramen för bedömningsförfarandet.

40. Oavsett bestämmelsernas närmare innehåll, uppställs genom bestämmelserna en skyldighet för de nationella tillståndsgivande myndigheterna att företa en bedömning av vissa projekts miljöpåverkan.

41. Tyskland har slutligen gjort gällande att den behöriga myndigheten har företagit en bedömning av det aktuella projektets miljöpåverkan på grundval av gällande nationell lagstiftning, det vill säga Bundesimmissionsschutzgesetz av den 15 mars 1974 (den tyska federala lagen om miljöskydd). Även om denna bedömning inte i formell mening har skett på grundval av direktivet, har den dock i sak inneburit att direktivets regler har beaktats i full utsträckning.

42. Kommissionen har inte bestritt att en viss bedömning av projektets miljöpåverkan faktiskt har företagits. Bedömningen har dock påståtts inte uppfylla de nya krav som uppställs i direktivet. Enligt kommissionen är dessa krav av strängare karaktär än de som följer av de nationella regler som gällde vid den tidpunkten. Bedömningen skall ha brustit, särskilt i vad avser skyldigheten att beakta samspelet mellan de faktorer som anges i artikel 3 (människor, fauna, flora, mark, vatten, luft, klimat och landskap). Denna skyldighet har uppgetts innebära att samtliga nu uppräknade faktorer måste bli föremål för en helhetsbedömning.

43. Av handlingarna framgår att en bedömning av projektets miljöpåverkan har skett i samband med att Regierungspräsidium Darmstadt har prövat ansökningen om tillstånd. Det bör särskilt nämnas att exploatören har lämnat en rad uppgifter om projektets miljöpåverkan, vilka även av kommissionen har ansetts uppfylla de i artikel 5 och bilaga 3 till direktivet uppställda kraven. Uppgifterna i fråga har även rört samspelet mellan de faktorer som avses i artikel 3 i direktivet. Det är slutligen otvistigt att uppgifterna har gjorts tillgängliga för den berörda allmänheten och att denna har beretts tillfälle att yttra sig. Med beaktande av dessa omständigheter får man anses ha uppnått det eftersträvade resultatet, att allmänheten skall bli medveten om ett visst projekts återverkningar på miljön, på grundval av konkreta uppgifter som lämnas av exploatören.

44. Det framgår även av det tvistiga, av Regierungspräsidium Darmstadt meddelade beslutet av den 31 augusti 1989, liksom av den rapport myndigheten har upprättat den 11 november 1991 som svar på det motiverade yttrandet, att myndigheten har tillfört tillståndsförfarandet inhämtade uppgifter och reaktioner från berörda kretsar, och att dessa uppgifter och reaktioner har beaktats vid beslutet att lämna tillstånd till projektet.

45. Av det hittills sagda följer att kommissionen borde ha angivit vilka av de i direktivet uppställda konkreta kraven som har åsidosatts samt ha inkommit med bevis till stöd för påståendena. Kommissionens talan saknar sådana närmare uppgifter som stöds av bevisning. Talan skall därmed ogillas som ogrundad.

46. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om så har yrkats. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland inte har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna, skall vardera part bära sina rättegångskostnader. Med tillämpning av artikel 69.4 skall Förenade konungariket, som har intervenerat i tvisten, bära sina rättegångskostnader.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Parterna, intervenienten inbegripen, skall bära sina egna rättegångskostnader.

1 Rättegangssprak: tyska.