Domstolens dom den 13 juli 1995

I mål C-156/93,

DOMSTOLEN sammansatt av G.C. Rodríguez Iglesias, ordförande, EA. Schockweiler, PJ.G. Kapteyn (referent) och P. Jann, avdelningsordförande, samt G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, G. Hirsch, H. Ragnemalm och L. Sevón, domare, generaladvokat: EG. Jacobs, justitiesekreterare: L. Hewlett, byrådirektör,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 7 mars 1995,

och efter att den 18 maj 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Möjligheterna att uppta talan till prövning

Huruvida rådets intervention kan upptas till prövning

I sak

Behörighetsfrågan

Frågan om maktmissbruk

Rättegångskostnader

1. Europaparlamentet har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 16 april 1993 i enlighet med artikel 173 i EEG-fördraget begärt att domstolen skall ogiltigförklara kommissionens förordning (EEG) nr 207/93 av den 29 januari 1993 om definition av innehållet i bilaga 6 till förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel samt om tillämpningsföreskrifter för artikel 5.4 i den förordningen (EGT nr L 25, s. 5, nedan kallad den omtvistade förordningen), och i andra hand att de omstridda delarna av denna förordning skall ogiltigförklaras.

2. Denna rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT nr L 198, s. 1, nedan kallad grundförordningen), som antagits på grundval av artikel 43 i fördraget, syftar bland annat till att fastslå regler för produktion, märkning och kontroll till skydd för det ekologiska jordbruket.

3. I artikel 5.1—5.6 i grundförordningen anges de krav som skall vara uppfyllda vid märkning av och reklam för en vara då denna anges vara ekologiskt producerad, och i 5.7 anges att närmare detaljerande föreskrifter om tillämpningen av artikeln får utfärdas i enlighet med det förfarande som anges i artikel 14, i vilken kommissionen ges mandat att anta bestämmelser som överensstämmer med det yttrande som avgivits av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. Med stöd av artikel 5.8 skall uttömmande förteckningar över de ämnen och produkter som anges i vissa bestämmelser i artikel 5 upprättas enligt samma förfarande för att sedan ingå i förordningens bilaga 6. Slutligen anges i artikel 5.9 att kommissionen skall se över bestämmelserna i denna artikel före den 1 juli 1993 och lägga fram de ändringsförslag den finner vara påkallade.

4. I kommissionens omtvistade förordning fastställs uttömmande förteckningar över de ämnen som anges i artikel 5.8 i rådets grundförordning och som skall ingå i bilaga 6.

5. Den således upprättade bilagan gäller särskilt, avsnitt A.4 under i, mikroorganismpreparat som normalt används i livsmedelsberedning, med undantag för mikroorganismer som modifierats genetiskt (nedan kallade GMMO) enligt innebörden i artikel 2.2 i rådets direktiv 90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (nedan kallade GMO), (EGT nr L 117, s. 15). Bilagan avser även, i avsnitt B under i, preparat av mikroorganismer och enzymer som används som processhjälpmedel vid förädling av livsmedel, dock inte GMMO enligt innebörden i direktiv 90/220. Likväl förekommer dessa GMMO i avsnitten A.4 under ii och B under ii, i den mån de valts ut i enlighet med beslutsförfarandet i artikel 14 i grundförordningen.

6. Slutligen anges i artikel 2 i den omtvistade förordningen att vissa avsnitt i bilaga 6 bara kan ändras om vissa minimikrav uppfyllts. Således kan endast de ämnen ingå bland de processhjälpmedel som anges under B vars användning för att behandla livsmedelsprodukter är allmänt accepterad och för vilka gäller att det bevisats att det utan dessa ämnen är omöjligt att framställa dessa livsmedel.

7. Parlamentet har åberopat att dess befogenheter åsidosatts och har bestritt giltigheten i att dessa GMMO upptagits i bilaga 6 i grundförordningen, och har till stöd för sin talan angivit tre grunder vilka hänför sig till kommissionens bristande behörighet att göra ändringar i grundförordningen, respektive till det maktmissbruk denna institution gjort sig skyldig till och slutligen till den bristande motiveringen till de omtvistade bestämmelserna.

8. Kommissionen, som har ställt sig tvivlande till möjligheten att uppta talan till prövning, har ansett att parlamentets resonemang inte skall godtas.

9. Rådet har intervenerat till stöd för kommissionens ståndpunkt. Parlamentet har ifrågasatt både möjligheten att uppta denna intervention till prövning och grunden för interventionen.

10. Enligt en fast rättspraxis (se särskilt dom av den 28 juni 1994, parlamentet mot rådet, C-187/93, Rec. s. I-2857, punkt 14) kan parlamentet vid domstolen föra talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som utfärdats av rådet eller kommissionen, under förutsättning att talan endast syftar till att värna om parlamentets befogenheter och att den enbart har sin grund i att dessa åsidosatts. Detta villkor är uppfyllt då parlamentet på ett relevant sätt angivit vilken av dess befogenheter som skall skyddas och på vilket sätt denna påstås ha åsidosatts (se dom av den 2 mars 1994, parlamentet mot rådet, C-316/91, Rec. s. I-625, punkt 13).

11. Om dessa kriterier skulle tillämpas skulle talan avvisas på grund av att den stödjer sig på en överträdelse av artikel 190 i fördraget. Genom att anföra att de omtvistade bestämmelserna är otillräckligt motiverade med hänsyn till bestämmelserna i denna artikel, har parlamentet inte på ett relevant sätt motiverat på vilket sätt dess befogenheter åsidosatts och, under förutsättning att detta skett, hur det skulle ha inverkan på parlamentets egna befogenheter.

12. Å andra sidan utgör rätten till samråd i enlighet med en bestämmelse i fördraget en av parlamentets befogenheter (se ovan nämnda dom av den 2 mars 1994, parlamentet mot rådet, punkt 16). Parlamentet har hävdat att den omtvistade förordningen, i den mån som den innehåller bestämmelser om huruvida GMMO skall tillåtas i ekologisk produktion av jordbruksprodukter, resulterar i att parlamentet utesluts från det förfarande som normalt skulle användas vid handläggningen av denna fråga. Enligt parlamentet faller en fråga som denna inom området för rådets grundförordning, som har sin grund i artikel 43 i fördraget, i vilken anges att samråd skall ske med parlamentet.

13. I den mån som parlamentet på detta sätt har riktat kritik mot att kommissionen, genom att anta den omtvistade förordningen, har överträtt de befogenheter kommissionen tilldelats i grundförordningen, åsyftas med talan att visa kommissionens bristande behörighet att göra ändringar i grundförordningen och att det maktmissbruk den gjort sig skyldig till inneburit att parlamentets befogenheter åsidosatts.

14. Enligt artikel 37, sista stycket, i domstolens stadga kan en interventions ansökan endast Ka till syfte att stödja ena partens yrkanden (se dom av den 17 mars 1993, kommissionen mot rådet, C-155/91, Rec. I-939, punkt 24).

15. Då rådet begärt att den grund som hänför sig till kommissionens maktmissbruk skall avvisas, har rådet intervenerat till stöd för kommissionens yrkande att talan skall avvisas genom att stödja sig på en grund liknande dem som åberopats av kommissionen. Det faktum att rådet endast berört en del av den argumentation som talan rör skall inte hindra att interventionen upptas till prövning.

16. Parlamentet har hävdat att den omtvistade förordningen, genom att utöka antalet ekologiska livsmedelsprodukter till att omfatta även produkter som innehåller GMMO, avviker från grundförordningens syfte vad avser konsumenternas förväntningar, lika konkurrensvillkor, fri rörlighet för ekologiska produkter samt jämvikten mellan jordbruksproduktionen och miljöskyddet. Enligt parlamentet är det genom att ändra grundförordningen utan att följa det beslutsförfarande som anges i artikel 43 i EEG-fördraget, enligt vilken rådet skall anta rättsakter först efter samråd med parlamentet, som kommissionen överträtt de maktbefogenheter den givits i grundförordningen.

17. Kommissionen har gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna, i vilka möjligheten ges att i framtiden på vissa villkor lägga GMMO till den lista med ämnen som fastställts i bilaga 6 i grundförordningen, bara syftar till att vara ett skydd inför framtiden utan att åsidosätta vare sig konsumenternas aktuella intressen eller de andra hänsyn parlamentet givit uttryck för. Kommissionen har särskilt påtalat att i grundförordningen förbjuds inte, i motsats till vad som anges i ett ändringsförslag som framröstats i parlamentet, användningen av GMO och GMMO i det ekologiska jordbruket. Inte heller har dessa ämnen uteslutits från listan på sådana ämnen som får användas som ingredienser eller som processhjälpmedel, och kommissionen har därför gjort bedömningen att den genom denna förordning fullständigt givits befogenhet att anta de bestämmelser som beslutats om.

18. Såsom domstolen redan fastställt (se särskilt domar av den 16 juni 1987, Romkes, 46/86, Rec. s. 2671, punkt 16, och av den 10 maj 1995, parlamentet mot rådet, C-417/93, REG s. I-1185, punkt 30), kan det inte krävas att rådet skall besluta om alla detaljer i förordningarna rörande den gemensamma jordbrukspolitiken genom det förfarande som anges i artikel 43 i fördraget. Denna bestämmelse efterlevs genom att beslut om de huvudsakliga delarna av frågan fattas i enlighet med det förfarande som anges i bestämmelsen, och därefter kan tillämpningsföreskrifterna till grundförordningarna beslutas genom ett annat förfarande, såsom det som föreskrivs i artikel 5.7 och 5.8 i grundförordningen. Inte desto mindre skall de huvudsakliga delarna av frågan, som efter samråd med parlamentet fastlagts i grundförordningen, respekteras i en tillämpningsförordning som antagits utan samråd med parlamentet, såsom den omtvistade förordningen.

19. I detta fall har grundförordningen, såsom anges i dess femte övervägande, särskilt haft till syfte att ange en ram av gemenskapsrättsliga regler för produktion, märkning och kontroll, för att skydda det ekologiska jordbruket. Denna ram skall garantera konkurrens på lika villkor mellan producenter, förhindra anonymitet på marknaden för ekologiska produkter och öka dessa produkters trovärdighet inför konsumenterna.

20. Vad särskilt gäller märkning av och reklam för ekologiska produkter som utgör människoföda definieras villkoren för att hänvisning till ekologisk produktion skall få göras i beskrivningen av den saluförda varan i artikel 5.3 i grundförordningen. Detta är i princip endast möjligt om alla ingredienser av jordbruksursprung i produkten är framställda i enlighet med de produktionsregler som fastställs i artiklarna 6 och 7, om produkterna i fråga om ingredienser av icke jordbruksursprung endast innehåller sådana ämnen som är upptagna i förteckningen i bilaga 6 [fel i svenska översättningen av förordningen, övers, anm.], om de inte utsatts för bearbetning som innefattar användning av joniserande strålning eller behandling med andra ämnen än de som är upptagna i bilaga 6, och slutligen om de bereits av en leverantör som är underkastad den kontroll som fastställs i artiklarna 8 och 9.

21. De uttömmande förteckningar över ämnen som skall återfinnas i bilaga 6 i grundförordningen har i enlighet med artikel 5.8 fastställts genom det förfarande som anges i artikel 14, enligt vilket kommissionen tillåts besluta om åtgärder som överensstämmer med det yttrande som avgivits av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. Det är på detta sätt som kommissionen beslutat om den omtvistade förordningen vari GMMO omnämns i de ordalag som angivits ovan under punkt 5 i domen.

22. I motsats till vad som hävdats från parlamentets sida ligger inte de omtvistade bestämmelserna utanför ramen för tillämpningen av de principer som fastställts i grundförordningen, vilken antagits i samråd med parlamentet.

23. I avsnitt A.4 under i i bilaga 6, liksom i avsnitt B under i i samma bilaga, är GMMO uttryckligen uteslutna från de mikroorganismpreparat som normalt används vid livsmedelsberedning. De återfinns bara i dessa avsnitt under ii om de inkluderats i enlighet med det beslutsförfarande som anges i artikel 14 i grundförordningen. Sålunda förekommer ingen GMMO i de uttömmande förteckningar över ämnen som upprättats i bilaga 6 till grundförordningen och detta kan i förekommande fall heller inte bli fallet annat än om det förfarande som skall användas vid upprättandet av dessa förteckningar och de villkor för att göra ändringar däri som anges i artikel 2 i den omtvistade förordningen efterlevs. Detta är skälet till att generaladvokaten i punkt 44 i sitt förslag till avgörande gjort bedömningen att de omtvistade bestämmelserna saknar rättsverkan avseende de anspråk som parlamentet gjort.

24. Oavsett vilken exakt räckvidd dessa bestämmelser har kan ett faktiskt införande av GMMO i de uttömmande förteckningarna i bilaga 6 i vart fall inte anses strida mot bestämmelserna i grundförordningen. De ekologiska produkterna kan i själva verket, inom de gränser som uppställts i de ovan nämnda bestämmelserna i förordningen, vilken hänvisar till kommissionen för upprättandet av dessa förteckningar, innehålla ingredienser som inte är av jordbruksursprung och andra ämnen. Som kommissionen har påtalat har inte rådet då det antog grundförordningen, i motsats till vad som föreslagits i ett tillägg som parlamentet röstat fram, avsett att förbjuda användningen av GMO och GMMO i det ekologiska jordbruket och har inte uteslutit att dessa ämnen skall kunna förekomma i de uttömmande förteckningarna.

25. I övrigt har inte de generella regler som syftar till att kontrollera användningen av GMO och GMMO i syfte att skydda människors hälsa och miljön sin grund i grundförordningen om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel. Dessa har fastställts i rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och av det ovan nämnda direktivet 90/220. I dessa direktiv föreskrivs särskilt för användningen av dessa produkter ett system som innebär att fabrikanten eller importören skall göra en förhandsanmälan till de behöriga myndigheterna i respektive medlemsstat för att dessa eller under särskilda omständigheter kommissionen skall ge sitt tillstånd.

26. Av dessa resonemang följer att det faktum att GMMO återfinns i bilaga 6 i grundförordningen, vars innehåll fastställts i den omtvistade förordningen, inte innebär att nya regler uppställts som gör det möjligt att använda dessa ämnen i det ekologiska jordbruket. En sådan användning skulle kräva både att de förfaranden som angivits i de ovan nämnda direktiven efterlevdes och att dessa ämnen faktiskt återfanns i de uttömmande förteckningarna i bilaga 6.

27. De omtvistade bestämmelser som kommissionen antagit har således inte ändrat den gemenskapslagstiftning som rådet antagit i samråd med parlamentet. Den åberopade grunden om bristande behörighet skall därför inte godtas.

28. Parlamentet har i andra hand gjort gällande att kommissionen gjort sig skyldig till maktmissbruk avseende de befogenheter den tilldelats enligt artikel 5.8 i grundförordningen. Enligt parlamentet hade kommissionen, som avslutning på debatten i parlamentet kring grundförordningen, förklarat sig dela de farhågor parlamentet givit uttryck för i de tillägg som syftar till att förbjuda användningen av GMMO i ekologisk odling och försäkrat att tekniska studier skulle komma att inledas för att göra det möjligt att fatta ett välgrundat beslut i frågan. Kommissionen skulle således ha använt sig av förfarandet i artikel 5.9 i grundförordningen, i vilken föreskrivs att kommissionen skall lägga fram alla ändringsförslag som den finner vara påkallade, ändringar som enligt artikel 43 i fördraget inte kan göras annat än efter samråd med parlamentet.

29. Kommissionen har motsatt sig den tolkning parlamentet gjort av dess uttalanden. Kommissionen har hävdat att den inte strävat efter att använda sig av de befogenheter den givits i artikel 5.8 i grundförordningen för att undandra sig det nödvändiga samrådet med parlamentet i fråga om användningen av GMMO i livsmedelsproduktionen. Denna fråga regleras i själva verket av andra bestämmelser i gemenskapsrätten och om användningen av GMMO är tillåten enligt dessa bestämmelser är det endast fråga om i vilken utsträckning andra faktorer nödvändiggör specialregler inom sektorn för ekologiska livsmedel.

30. Rådet har stött kommissionens ståndpunkt genom att särskilt göra gällande att kommissionen inte skulle kunna bli juridiskt bunden genom en viljeförklaring, detta i vart fall inte innan rådet självt fattat beslut i enlighet med förslaget, och det att rådet givit den verkställande befogenheter. Kommissionens uttalande skulle alltså inte ha den juridiska effekt som parlamentet tillmäter det.

31. I domstolens praxis (se särskilt dom av den 20 juni 1991, Cargill mot kommissionen, C-248/89, Rec. s. I-2987, punkt 26) definieras maktmissbruk som det att en gemenskapsinstitution utfärdar en rättsakt övervägande i syfte att uppnå andra syften än dem som anges, eller för att kringgå ett beslutsförfarande som särskilt anvisats i fördraget i syfte att bemöta svårigheter i det enskilda fallet.

32. Vad avser överensstämmelsen mellan det egentliga syftet och det som anges, skall det betonas att det inte framgår av någon uppgift i akten att kommissionen genom att anta de omtvistade bestämmelserna skulle ha eftersträvat ett annat syfte än det som angivits i övervägandena till förordningen i vilken dessa bestämmelser återfinns. Att GMMO omnämns i denna förordning innebär ingen motsats till det syfte som fastställts i det sjätte övervägandet, enligt vilket frågan om produkter som framställts av GMMO får användas i livsmedel vars märkning innehåller en hänvisning till ekologiska produktionsmetoder, skall prövas närmare då användningen av sådana produkter i livsmedel godkänts i enlighet med relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser.

33. I fråga om kravet att inte kringgå ett förfarande som är särskilt angivet saknar parlamentet goda skäl att hävda att kommissionen borde ha använt sig av det förfarande som anges i artikel 5.9 i grundförordningen. Såsom anförts i punkt 27 i denna dom har de omtvistade bestämmelser som kommissionen antagit inte inneburit någon ändring av den gemenskapsrättsliga reglering som antagits av rådet efter samråd med parlamentet.

34. Till följd härav skall grunden avseende maktmissbruk inte beaktas.

35. Mot bakgrund av vad som ovan anförts följer att talan i sin helhet skall ogillas.

36. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna. Då parlamentet är tappande part skall det ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall rådet, som intervenerat, bära sina egna rättegångskostnader.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN

1) Talan skall ogillas.

2) Europaparlamentet skall ersätta rättegångskostnaderna. Rådet skall bära sina egna rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.