Förslag till avgörande av generaladvokat
1. En begäran om förhandsavgörande har ingivits till domstolen angående frågan om dekretet Sea Fish Licensing (Time at Sea) (Principles) Order 1993 (nedan kallat dekretet), i vilket fastställs det antal dagar per år som Förenade konungarikets fiskefartyg med en längd över 10 meter kan befinna sig till sjöss, är förenligt med gemenskapsrätten. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande får antalet dagar per år som dessa fartyg befinner sig till sjöss under perioden mellan 1 januari 1993 och 31 december 1996, i enlighet med nämnda dekret, inte överstiga antalet dagar för år 1991.
De gemenskapsrättsliga och nationella rättsliga förhållandena
2. Det är lämpligt att göra en kort sammanfattning av de bestämmelser i såväl nationell rätt som gemenskapsrätt, vilka utgör bakgrunden för här berörda frågor och också de särskilda mål som eftersträvas i den omfattande gemenskapslagstiftningen på fiskets område.
3. I första hand finns rådets förordning (EEG) nr 4028/86 av den 18 december 1986 om gemenskapsåtgärder för förbättring och anpassning av fiskeri-och vattenbrukssektorerna (nedan kallad förordningen). I denna ramförordning, som var i kraft då det omtvistade nationella dekretet antogs, inrättas ett system för ekonomiskt stöd till medlemsstaterna i gemenskapen i syfte att underlätta en omstrukturering av fiskerisektorn. I enlighet med denna förordning förpliktas de stater som vill ha stöd att upprätta och insända ett flerårigt utvecklingsprogram (nedan kallat FUP) till kommissionen, i vilket anges de särskilda åtgärder som de avser att vidta.
4. Förordningen ändrades delvis med verkan från den 31 december 1992 genom rådets förordning EEG nr 3946/92. Genom förordningen infördes begreppet fiskeansträngning för att ge medlemsstaterna en ytterligare möjlighet att uppnå balans mellan fisket och de tillgängliga resurserna. Medan det i den tidigare versionen av förordningen påkallades en minskning av fiskekapaciteten för en given flotta, hänvisas i den ändrade versionen till minskningar av fiskeansträngningen, med vilket avses minskningar av såväl flottans kapacitet som av dess aktivitet.
5. Rådets ovannämnda förordning (EEG) nr 3760/92, gäller vissa delar av ämnet, som är av betydelse i målet. I artikel 11 i nämnda förordning föreskrivs att rådet, i enlighet med förfarandet i artikel 43 i fördraget, skall senast den 1 januari 1994 första gången fastställa fleråriga mål och närmare bestämmelser för en omstrukturering av gemenskapens fiskerisektor i syfte att skapa en varaktig balans mellan fiskeresurserna och utnyttjandet av dem. Vid denna omstrukturering skall från fall till fall också hänsyn tas till eventuella ekonomiska och sociala följder.
6. Slutligen bör för fullständighetens skull nämnas rådets förordning (EEG) nr 3699/93 som trädde i kraft den 1 januari 1994 och som därmed inte är tillämplig på fakta i målet. I denna förordning, i vilken görs omfattande ändringar av tidigare gällande bestämmelser, krävs uttryckligen att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att anpassa fiskeansträngningen så att minst målen i de fleråriga utvecklingssprogram som anges i artikel 5 uppnås och om det är nödvändigt vidta åtgärder för att helt stoppa eller begränsa fartygens fiskeverksamhet (artikel 8.1). Vidare kan sådana åtgärder, i enlighet med artikel 8.3, innebära att antalet fiskedagar eller dagar till sjöss begränsas för en viss period.
7. Hitintills har Förenade konungariket framlagt tre FUR Det första avsåg i huvudsak att minska flottans kapacitet och det andra, för perioden 1987—1991, grundades på en mer restriktiv tillämpning av ett system med fiskelicenser och på marknadskrafternas fria spel. Även om kommissionen hade godkänt målen i Förenade konungarikets andra FUP genom beslut 88/141/EEG, drog den in utbetalningarna av det redan beviljade stödet, eftersom det konstaterades att målen i det andra FUP inte hade uppfyllts, utan tvärtom hade Förenade konungarikets flotta ökat i storlek och därmed i kapacitet.
8. I beslutet, som innehåller en bilaga med en lista över målen i det tredje FUP, understryks i nionde övervägandet i ingressen det grundläggande behovet av betydelsefulla minskningar av fiskeansträngningarna i de särskilda delar av flottan där en obalans (mellan ansträngning och resurser) är mest tydlig. I artikel 2 åläggs vidare allmänna minskningar av fiskeansträngningarna i de olika grupperna av fiskarter enligt följande procentsatser:
9. Det omtvistade dekretet antogs i överensstämmelse med det övergripande målet i det tredje FUP och godkändes av kommissionen. Som jag tidigare har nämnt, föreskrivs i dekretet att beviljandet eller förnyandet av fiskelicenser för Förenade konungarikets fiskefartyg är beroende av villkoret att innehavaren av licensen måste tillbringa samma antal dagar till sjöss under vart och ett av åren 1993 till 1996 som under år 1991 (i undantagsfall som under år 1988). I dekretet fastslås att antalet tilldelade dagar kan utökas på grund av särskilda omständigheter (fiske av arter som inte omfattas av kvoter, andra verksamheter än fiske, investeringar som har gjorts i god tro och dylikt).
10. Slutligen bör det för fullständighetens skull noteras att det antogs två andra nationella regleringar vid nästan samma tillfälle som dekretet, nämligen Sea Fishing (Conservation) Act 1992 och Fishing Vessel (Decommissioning) Scheme 1993. Enligt Förenade konungarikets regering skulle dessa regleringar tillsammans med dekretet säkerställa en överensstämmelse med de i FUP fastlagda målen, inklusive de som gällde en minskning av fiskeflottans kapacitet.
Frågorna i begäran om förhandsavgörande
11. High Court har ansett att en korrekt tolkning av de ovan anförda bestämmelserna är nödvändig för att lösa tvisten och har därför tillfälligt uppskjutit förhandlingarna i avvaktan på ett förhandsavgörande av domstolen avseende följande frågor:
Den första frågan
12. Svaret på den första delen av den första frågan förefaller mig alltför uppenbart. Som jag redan har påpekat, tillåts Förenade konungariket i beslutet om godkännande av det tredje FUP uttryckligen att uppnå målen i FUP genom att vidta åtgärder som minskar flottans aktivitet och ger som särskilt exempel därpå begränsningar av tiden till sjöss (artikel 3.3, ovannämnd).
13. I den andra delen av första frågan, undrar den nationella domstolen om beslutet utesluter möjligheten att genomföra tekniska åtgärder (det vill säga huvudsakligen ändringar i licenssystemet, stimulansåtgärder för att lägga upp fiskefartyg och andra specifika bevarandemetoder) istället för begränsningar av tiden till sjöss.
14. Det förefaller mig som om svaret på denna fråga i vilket fall saknar betydelse för bedömningen av om dekretet är förenligt med beslutet. Även om man antar, vilket är troligt, att det enligt beslutet är tillåtet att Förenade konungariket vidtar andra åtgärder för att minska fiskeaktiviteten än begränsningar av tiden till sjöss, så är den senare åtgärden icke desto mindre uttryckligen godkänd.
Den andra frågan
15. I sin andra fråga vill den nationella domstolen ha klarhet i om, och i så fall i vilken utsträckning, svaret på den första frågan påverkas av det faktum att Förenade konungariket inte uppfyllde målen i det andra FUP för perioden mellan år 1987 och år 1991. Sökandena har hävdat att Förenade konungarikets misslyckande med att uppfylla sin skyldighet att minska flottans kapacitet, i enlighet med det andra FUP, hade obefogade och rättsstridiga återverkningar på målen i det tredje FUP. Om dessa skyldigheter hade efterlevts skulle kostnaderna och följderna av det tredje FUP blivit mindre betungande för fiskesektorn än vad som nu verkar bli fallet.
16. Jag är inte benägen att hålla med om detta argument, vilket enligt min mening är oförenligt med en korrekt tolkning av bestämmelserna om upprättande av FUP och deras utveckling.
17. Det var inte förrän efter det att de här relevanta händelserna hade inträffat som bestämmelserna ändrades, särskilt genom förordning nr 3699/93 genom vilken medlemsstaten hädanefter är absolut bunden av lag att genomföra strukturella åtgärder inom fiskerisektorn — som att lägga fram ett FUP överensstämmande med gemenskapens krav — och att efterleva de skyldigheter som anges där. Rådets beslut 94/15/EG är ett exempel på införandet av dessa skyldigheter för perioden 1993 till 1996.
Den tredje frågan
18. I sin tredje fråga begär High Court att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande om tolkningen av vissa bestämmelser och principer i gemenskapsrätten för att kunna avgöra om dessa hindrar en tillämpning av denna typ av nationella bestämmelser.
19. En synpunkt i förbigående är, att om sökandenas påståenden var välgrundade och dekretet i fråga var oförenligt med gemenskapsrätten skulle tveksamhet kunna uppstå om beslutet i sig var giltigt, eftersom, som vi har sett, det uttryckligen bemyndigar Förenade konungariket att anta de omtvistade bestämmelserna.
20. Sökandena gör först och främst gällande att eftersom dekretet i fråga endast är tilllämpligt på fiskare från Förenade konungariket skulle detta strida mot det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 6 i EG-fördraget och rätten till lika villkor när det gäller tillträde till och utnyttjande av fiskeområden inom gemenskapen i enlighet med artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 101/76.
21. Artikel 2.1 i förordning nr 101/76 har, mot bakgrund av det nationella kvotsystemet, av domstolen tolkats så att den inte hindrar en medlemsstat från att vidta strängare kontrollåtgärder på fartyg för denna nations flagg än de sóm åläggs genom gemenskapens lagstiftning, under förutsättning att sådana åtgärder är avsedda att kontrollera fiskeaktiviteten och förhindra bedrägeri och att de står i proportion till det eftersträvade målet.
22. Sökandena har vidare gjort gällande, fortfarande med hänvisning till principen om likabehandling, att dekretet strider mot artikel 40.3 i fördraget, vilken förbjuder diskriminering mellan gemenskapens producenter och konsumenter inom fiskerisektorn. Enligt sökanden gäller dekretet alla fiskefartyg med en längd över 10 meter och det föreskrivs inga särskilda bestämmelser för dem som fiskar arter som inte omfattas av fångstkvoter och inte heller görs det någon skillnad mellan de olika fiskemetoder som används av de olika fartygen.
23. Enligt sökandena utgör dekretet även en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa exportrestriktioner, vilka är förbjudna enligt artikel 34 i EG-fördraget.
24. Sökandenas nästa påstående är att dekretet strider både mot de grundläggande målen i den gemensamma fiskeripolitiken, såsom de har utformats i artikel 39 i EG-fördraget och i rådets förordning nr 3760/92, samt mot principerna för den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeriprodukter i enlighet med rådets förordning nr 3759/92.
25. Även om jag avstår från att kommentera den rättsliga betydelsen av bevis givna utanför det i artikel 47 och följande i rättegångsreglerna föreskrivna förfarandet, om än under ed, och vidare antar att det tvistiga dekretet på kort sikt kan orsaka skada för aktörerna inom gemenskapens fiskeriindustri, förefaller det mig ändå så att absolut prioritet måste ges behovet av att säkerställa balansen mellan utnyttjande och tillgängliga resurser. Fiskeriindustrin kan endast överleva på lång sikt och behålla (eller snarare återfå) sin lönsamhet om den gradvist söker uppnå en sådan balans som redan idag är allvarligt försämrad.
26. Därtill kommer att detta resonemang utgör grunden för gemenskapens rättspraxis på detta område. I första hand har domstolen understrukit det omfattande utrymme som har överlämnats till gemenskapens institutioner för att uppnå, koordinera och harmonisera målen i den gemensamma jordbrukspolitiken (och därmed även fisket), och har vidare gjort klart att det är tillåtet att, när de ekonomiska förutsättningarna kräver detta, ge vissa mål tillfällig prioritet.
27. Vad gäller den påstådda kränkningen av äganderätten samt rätten att driva näring eller utöva ett yrke, vilka utgör en del av de grundläggande rättigheter vars efterlevnad tillförsäkras av domstolen, räcker det här att notera att sökandena själva har medgivit att dessa rättigheter enligt fast rättspraxis inte är absoluta, utan att de kan begränsas i enlighet med målsättningar av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen, under förutsättning att dessa begränsningar inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som inkräktar på själva kärnan i de garanterade rättigheterna. Enligt min uppfattning står det klart att dekretet i fråga inte ger upphov till oproportionerliga eller oacceptabla ingripanden, särskilt med hänsyn till vikten av det eftersträvade målet.
28. Till slut kommer jag till påståendet att dekretet är oförenligt med den allmänna proportionalitetsprincipen. Denna anmärkning, som inte återges i beslutet om hänskjutande, kan ses från två olika sidor.
29. Om, å andra sidan, anmärkningen kan uppfattas som riktad mot Förenade konungariket på den grunden att den senare antog de omtvistade bestämmelserna i stället för andra eventuellt tillåtliga bestämmelser, måste anmärkningen i varje fall anses ogrundad utan att det finns något behov ens av den sedvanliga proportionalitetsprövningen.
30. Slutligen måste den slutsatsen dras att alla de argument som sökandena har lagt fram närmast förefaller grunda sig på dekretets olämplighet, mot bakgrund av att andra mindre betungande bestämmelser kunde ha antagits, snarare än att dekretet skulle vara oförenligt med de relevanta bestämmelserna i gemenskapsrätten. En prövning av detta antagande, liksom varje övervägande av de ekonomiska följderna av en nationell bestämmelse som inte är oförenlig med gemenskapsrätten, ligger emellertid helt klart utanför domstolens jurisdiktion och faller i förekommande fall uteslutande inom den nationella lagstiftarens ansvarsområde.
Den fjärde frågan
31. I sin fjärde fråga vill den nationella domstolen har klarhet i om svaren på föregående frågor påverkas av a) typen av bestånd som fiskas av varje fiskefartyg, i synnerhet om beståndet omfattas av bestämmelser om högsta tillåtna fångst, b) i vilken utsträckning begränsningarna kommer att påverka marknaden för fisk i allmänhet och c) möjligheterna för den behörige ministern att medge undantag från bestämmelserna.
32. A andra sidan, vad gäller fråga fyra c), anser jag det otvetydigt, och för övrigt heller inte omtvistat av parterna, att en behörig ministers rätt att medge undantag från den allmänna bestämmelsen inte har någon som helst betydelse för bedömningen av dekretets förenlighet eller oförenlighet med gemenskapsrätten.
33. Mot bakgrund av föregående överväganden vill jag därför föreslå att domstolen besvarar de frågor som har ställts av High Court of Justice enligt följande:
1 Originalspråk: italienska.
2 Utarbetat och framlagt i parlamentet den 5 maj 1993.
3 Kommissionens beslut (92/593/EEG av den 21 december 1992) om ett flerårigt utvecklingsprogram för Förenade konungarikets fiskeflotta för perioden 1993—1996 i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 4028/86 (EGT nr L 401, s. 33).
4 Rådets förordning (EEG) nr 3759/92 av den 17 december 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri-och vattenbruksprodukter (EGT nr L 388,1992, s. 1) och rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT nr L 389, s. 1).
5 I synnerhet äganderätten, rätten att driva näring eller utöva ett yrke, rätten till lika behandling och proportionalitetsprin-cipen.
6 Den högtidliga deklarationen av Europeiska rådet i Haag av den 3 november 1976. I bilaga VI fastställs att gemenskapen skall ha exklusiv jurisdiktion och medlemsstaterna förbjuds följaktligen att anta unilaterala bestämmelser på detta område.
7 Dessa lagar är huvudsakligen inriktade pä antagandet av selektiva skyddsbestämmelser (förbud och begränsning av fiske, bestämmelser gällande fartygstyper och nät, etc), införandet av kvotsystemet (fördelning av högsta tillåtna fångster mellan staterna) och ett licenssystem (huvudsakligen i kontrollsyfte).
8 EGT nr L 376, s. 7.
9 Rådets förordning (EEG) nr 3946/92 av den 19 december 1992 om en tredje ändring av rådets förordning (EEG) nr 4028/86 (EGT nr L 401, s. 1).
10 Se ovan, fotnot 3.
11 Rådets förordning (EEG) nr 3699/93 av den 21 december 1993 om kriterier och förfaranden för gemenskapens strukturstöd inom fiskeri-och vattenbrukssektorn och för beredning och avsättning av dess produkter (EGT nr L 346, s. 1).
12 Rådets beslut 94/15/EG av den 20 december 1993 om mål och närmare bestämmelser för en omstrukturering av gemenskapens fiskerisektor under perioden 1 januari 1994 till 31 december 1996 i syfte att uppnå en bestående jämvikt mellan resurserna och utnyttjandet av dessa (EGT nr L 10, s. 20).
13 Beslut 88/141/EEG av den 11 december 1987 om det fleråriga utvecklingsprogram för fiskeflottan som beslutats av Förenade konungariket i enlighet med förordning (EEG) nr 4028/86 (EGT nr L 67, s. 22).
14 Fran början omfattade det tredje FUP Hven ar 1992, men eftersom den information som fordrades för ett godkännande inte inkom, fastlade kommissionen ett övergangsprogram enligt beslut 92/363/EEG (EGT nr L 193, s. 25).
15 Texten markerad av mig.
16 Se skrivelsen av den 15 juli 1994 frän Y. Palcokrassas till M. Jack, minister för jordbruk, fiske och livsmedel.
17 Rädcts förordning (EEG) nr 101/76 av den 19 januari 1976 om fastställande av en gemensam strukturpolitik för fiskerinäringen (EGT nr L 20, s. 19).
18 Domen av den 7 maj 1992, Wood och Cowic (C-251/90 och C-252/90, Ree. s. I-2873, punkt 19, se även den tidigare domen av den 3 juli 1979, Van Dam m. fl. (185/78 till 204/78, Ree. s. 2345, punkt 10).
19 Dom i målet Wood och Cowie, ovannämnt, punkterna 16 till 18.
20 Domen av den 8 november 1979, Groenveld (15/79, Rec. s. 3409, punkt 7), avseende fiskerier se även domen av den 27 mars 1990, Spanien mot rådet (Ć-9/89, Rec. s. I-1383, punkt 21).
21 Se kommissionens rapport till rådet och Europaparlamentet av den 18 december 1991 om den gemensamma fiskeripolitiken (SEC (91)2288). Särskilt bör uppmärksammas uppgifterna om fiskaödlighct och fiskcriindustrins överkapacitet jämfört med tillgängliga resurser, samt kommentarer och förslag till ändring av systemet för ett mer rationellt användande av resurserna.
22 Dom av den 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export (5/73, Rec. s. 1091, punkterna 24 och 27).
23 Domen av den 16 juni 1987, Romkes (46/86, Ree. s. 2671, punkt 22).
24 Domen av den 13 december 1979, Hauer (44/79, Rec. s. 3727).
25 Domen av den 11 juli 1989, Schröder (265/87, Rec. s. 2237).
26 Se till exempel domen av den 13 november 1990, Fedesa m. fl. (C-331/88 Rec. s. I-4023, punkt 13).
27 Se sludigen domen av den 5 oktober 1994, Crispoltoni m. fl. (C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Rec. s. I-4863, punkt 42).