Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Kommissionen begär genom denna talan att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt EEG-fördraget genom att inom ramen för förfarandet för aktiv förädling tillåta import av mejerivaror när varornas tullvärde understiger det minimipris som fastställts i det internationella mejerivaruavtalet, ett avtal som slöts inom ramen för GATT och som godkändes av gemenskapen genom rådets beslut nr 80/271 /EEG av den 10 december 1979 om slutande av de multilaterala avtal som är resultatet av handelsförhandlingarna 1973—1979 (nedan kallat avtalet).
2. För att vi bättre skall förstå räckvidden av anklagelserna och de argument som svaranden har anfört till sitt försvar bör här återges de relevanta bestämmelserna i avtalet och för förfarandet för aktiv förädling liksom det administrativa förfarandet.
Relevanta bestämmelser
3. Avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1980, syftar till att uppnå en expansion och allt större liberalisering av världshandeln med mejerivaror under så stabila marknadsförhållanden som möjligt på basis av ömsesidiga fördelar för exporterande och importerande länder (artikel I). Det är tillämpligt på följande varor: mjölk och grädde, koncentrerad eller sötad, smör, ost och ostmassa, kasein (artikel II). Det föreskrivs allmänna skyldigheter angående information (artikel III) och samarbete mellan de deltagande länderna (artikel IV), särskilt vad beträffar stöd till utvecklingsländerna (artikel IV). De funktioner som är nödvändiga för att verkställa avtalets bestämmelser utförs av det internationella mejerivarurådet, som inrättats genom avtalet och består av representanter för de deltagande länderna (artikel VII).
4. Vad beträffar gemenskapens förfarande för aktiv förädling skall för det första påpekas att enligt artikel 1.2 i förordning nr 1999/85 tillåter förfarandet, efter att tillstånd har beviljats, att följande varor underkastas en eller flera förädlingsprocesser: a) icke-gemenskapsvaror som är avsedda för återexport från gemenskapens tullområde som förädlingsprodukter, utan att dessa varor underkastas importtullar (suspensionssystem), b) varor som är i fri omsättning, med återbetalning eller eftergift av importtullar som varorna är belagda med, om dessa varor exporteras från gemenskapens tullområde som förädlingsprodukter (restitutionssystem). Förädlingsprocesserna, som definieras i artikel 1.3 h i samma förordning, omfattar behandling, bearbetning och reparation av varor, liksom användning av vissa särskilt definierade varor som möjliggör eller underlättar framställningen av förädlingsprodukter och som förbrukas under framställningen. Det tillstånd som erfordras för att [varor skall] omfattas av förfarandet för aktiv förädling beviljas enligt artikel 5 i förordning nr 1999/85 i de fall systemet kan bidra till att åstadkomma de mest gynnsamma förhållandena för exporten av förädlingsprodukterna, under förutsättning att väsentliga intressen för gemenskapens tillverkare inte påverkas negativt (ekonomiska villkor). De ekonomiska villkoren är uppfyllda bland annat när varorna som skall undergå förädling tillverkas inom gemenskapen men inte kan användas eftersom deras pris gör den tilltänkta transaktionen ekonomiskt ogenomförbar (artikel 6.1 d).
5. För föreliggande fall kan noteras kommissionens förordning nr 2228 av den 26 juni 1991 om fastställande av vissa tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1999/85. I artikel 16 i förstnämnda förordning fastslås att då varor hänförs till förfarandet för aktiv förädling tillämpas inte de särskilda handelspolitiska importåtgärder som föreskrivs för de varorna vid tillämpning av suspensionssystemet. De särskilda handelspolitiska åtgärderna utgörs av sådana icke-tariffära åtgärder som inom ramen för den gemensamma handelspolitiken fastslås i gemenskapsbestämmelser avseende import-och exportordningar för varor, såsom övervaknings-eller kontrollåtgärder, restriktioner eller kvantitativa begränsningar och export-eller importförbud (artikel 1.12).
Det administrativa förfarandet
6. Eftersom kommissionen ansåg att den praxis som bestod i att tillåta aktiva förädlingsprocesser när varornas tullvärde understeg det minimipris som fastställts genom avtalet stod i strid med gemenskapsrätten, inledde den ett förfarande om fördragsbrott mot Tyskland genom en formell underrättelse av den 26 mars 1991. I en skrivelse av den 8 maj samma år svarade den tyska regeringen att de varor som hänförs till förfarandet för aktiv förädling utgjorde import i enlighet med avtalet och påminde dessutom om att den hade fört vidare ärendet till 113-kommittén just i syfte att klargöra frågan.
7. Det bör i sammanhanget förtydligas, såsom framkommer av en handling som kommissionen uppvisat på domstolens begäran, att den fråga som de tyska myndigheterna berört faktiskt lades fram inför 113-kommittén vid dess möte den 15 februari 1991. I det dithörande mötesprotokollet hävdas att kommissionen har inlett en undersökning, tillsammans med berörda delegationer, om ett problem som förts fram av den tyska delegationen angående de svårigheter som följer av en uppenbar motstridighet mellan gemenskapsbestämmelserna om aktiv förädling av mejerivaror och bestämmelserna om minimipriser i det internationella avtalet om sådana varor. Kommittén har beslutat att återvända till den frågan när kommissionen har klargjort situationen.
Upptagande till sakprövning
8. Jag vill inledningsvis påpeka att svarandestaten, även om den inte har gjort en formell invändning om rättegångshinder, icke desto mindre påpekar att kommissionen borde ha inväntat utgången av 113-kommitténs arbete innan den väckte den föreliggande talan. Den påpekar särskilt att kommitténs syfte är just att garantera att internationella avtal tolkas och efterlevs korrekt och att för det ändamålet fastslå en gemensam ståndpunkt för gemenskapens räkning i frågor där det föreligger meningsskiljaktigheter mellan medlemsstaterna och mellan dessa och kommissionen. Således bör man enligt svaranderegeringen ställa sig frågan om kommissionen kan väcka talan enligt artikel 169 för att fastslå att en överträdelse av ett internationellt avtal förelåg, när, som i föreliggande fall, 113-kommittén som handlägger ärendet ännu inte har uttalat sig.
Sakprövning
9. Som redan påpekats anklagar kommissionen Tyskland för att tillåta att aktiva förädlingsprocesser genomförs, även då de minimipriser vid import som föreskrivs i avtalet inte iakttas. Därav drar kommissionen slutsatsen att skyldigheten att iaktta de minimipriser vid export som fastställts i samma avtal har åsidosatts, liksom förordningen, eftersom själva det faktum att tillstånd beviljas i ett fall som det beskrivna innebär att de ekonomiska villkoren enligt artikel 5—8 i denna inte iakttas.
10. Med beaktande av dessa argument bör inledningsvis fastslås huruvida avtalet, som inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse i ämnet, är tillämplig på handelsutbytet med tredje land inom ramen för aktiv förädling.
11. De argument som anförts av parterna angående avtalets lydelse förefaller inte erbjuda någon lösning. Det är nämligen sant, som kommissionen har visat, att det inte medges något undantag i artikel 3.7 i protokoll nr 1 och artikel 3.6 i protokoll nr 2 och nr 3, där det förtydligas att dessa skall tillämpas på export av varorna i fråga vare sig dessa har framställts eller omförpackats inom någondera partens tullområde, således även inom gemenskapens tullområde. Det är emellertid likaledes sant att de varor som framställts eller omförpackats inom gemenskapens tullområde inte alltid, åtminstone inte nödvändigtvis, är samma varor som de som erhållits genom behandling, bearbetning eller reparation av varor enligt reglerna om aktiv förädling. Av kommissionens tolkning — även om den anses korrekt — kan hur som helst på sin höjd den slutsatsen dras, att avtalet skall tillämpas även på export som sker efter en aktiv förädlingsprocess men alls inte på import av varor som hänförs till det förfarandet.
12. Inledningsvis bör medges att den stabilitet på marknaden som eftersträvas i avtalet för att försäkra en expansion och liberalisering av världshandeln med varorna i fråga skulle äventyras om gemenskapens aktörer tilläts att låta bli att iaktta de minimipriser som fastställts i avtalet, även om det endast var inom ramen för aktiv förädling. Med beaktande av att gemenskapspriserna är mycket högre än världsmarknadspriserna är det mer än uppenbart att gemenskapens producenters intressen skulle ta skada av att de varor som omfattas av förfarandet för aktiv förädling undantogs från avtalets tillämpningsområde.
13. Jag vill i det hänseendet dessutom påpeka att uppfattningen — som även gjorts gällande av svaranderegeringen — att skyldigheten i fråga endast skulle utgöra en skyldighet att samarbeta inte påverkar problemställningen. Det är nämligen sant att bestämmelsen i fråga ålägger de deltagande länderna endast att medverka till att minimipriserna kan införas så som sägs i detta protokoll och att så långt möjligt se till att [varorna] ... inte importeras till priser under det tillämpliga tullvärde som svarar mot de föreskrivna minimipriserna. Det är dessutom sant, som kommissionen har hävdat, att formuleringen av bestämmelsen i fråga beror på att de avtalsslutande staterna ibland inte är i stånd att hindra import av varorna i fråga till priser som understiger de minimipriser som fastslagits i avtalet.
14. Jag anser däremot att den anmärkning som riktar sig mot att minimipriserna vid export inte har iakttagits är obefogad. Kommissionen nöjer sig förvisso med att hävda att det bristande iakttagandet av minimipriserna vid import med nödvändighet innebär att även återexporten av varorna i fråga skulle ske till lägre priser än minimipriserna. Svaranderegeringen har replikerat att kostnaderna för förädlingsprocesserna (behandling, bearbetning eller reparation) tillsammans med transportkostnaderna skulle göra att varorna i fråga återexporterades till högre priser än de som fastställts genom avtalet.
15. När detta sagts, övergår jag till att undersöka den påstådda motstridigheten mellan avtalet och bestämmelserna om aktiv förädling. Som tidigare antytts gör nämligen den tyska regeringen gällande att om varorna omfattas av förfarandet för aktiv förädling vid tillämpning av suspensionssystemet medför detta — enligt artikel 16 i förordning nr 2228/91 och från den 1 januari 1994 enligt artikel 114.1 ai gemenskapens tulltaxa — att de handelspolitiska åtgärder som föreskrivs för varorna i fråga inte skall tillämpas.
16. Kommissionen hävdar för sin del att hänvisningen till artikel 16 i dess tillämpningsförordning inte är relevant, eftersom den gäller särskilda handelspolitiska importåtgärder, medan det i föreliggande fall inte skulle vara fråga om specifika importåtgärder utan om åtgärder som kompletterar det fastslagna exportsystemet. I varje fall kan den tyska regeringen, enligt kommissionen, inte med framgång åberopa bestämmelserna i fråga, eftersom det rör sig om bestämmelser i en tillämpningsförordning och inte i rådets grundförordning.
17. Jag vill först och främst påpeka att enligt fast rättspraxis konstateras fördragsbrott med utgångspunkt från det datum då fristen i det motiverade yttrandet löpt ut. Därav följer, vad beträffar föreliggande fall, att den överträdelse som Tyskland anklagas för strängt taget inte kan bedömas mot bakgrund av artikel 114.1 a i tulltaxan, eftersom bestämmelsen i fråga trädde i kraft den 1 januari 1994, medan den frist som sattes i det motiverade yttrandet löpte ut i april 1993.
18. Kommissionens korthuggna påstående att det i själva verket rör sig om en kompletterande exportåtgärd förefaller inte övertygande och är hur som helst otillräckligt motiverat. För det fall det skulle hänföra sig till omständigheten att skyldigheten att iaktta minimipriserna är kategorisk endast vid export, medan det vid import endast skulle åligga parterna att medverka till att minimipriserna kan införas så som sägs i detta protokoll och att så långt möjligt se till att de varor som ... inte importeras till priser under det tillämpliga tullvärde som svarar mot de föreskrivna minimipriserna, anser jag att ståndpunkten i fråga motsägs, inte bara av avtalets ordalydelse utan även av kommissionen själv.
19. Kommissionens argument att artikel 16 i förordning nr 2228/91 inte skulle kunna åberopas i föreliggande fall eftersom den ingår i en av kommissionens tillämpningsförordningar och inte i rådets grundförordning är klart besynnerligt, för att inte säga förvånande. Jag medger att jag inte har fått klart för mig om kommissionen därigenom vill hävda att det är tillåtet för den att anta tilllämpningsförordningar som står i strid med ett internationellt avtal som gemenskapen har ingått och samtidigt föra talan mot de medlemsstater som iakttar dessa, eller om ett eventuellt åsidosättande av ett internationellt avtal som beror på gemenskapsbestämmelser är av betydelse endast om det begåtts av rådet.
20. När förekomsten av en sådan motsättning har konstaterats, bör det klargöras huruvida den tyska regeringen likväl har att iaktta avtalet och om, trots de särskilda omständigheterna i föreliggande fall, talan likväl skall bifallas.
21. Kommissionens ståndpunkt förefaller således tyda på att det är fråga om fördragsbrott, även oaktat avtalet och särskilt skyldigheten i detta att iaktta minimipriserna. Vid en närmare anblick förhåller det sig emellertid inte så. Kommissionen har nämligen inte ifrågasatt den tyska regeringens uppfattning att tillstånden beviljas i enlighet med artikel 6.1 d i förordning nr 1999/85. Tvärtom, den har medgivit att det fall som avses i den bestämmelsen ofta föreligger beträffande varorna i fråga och således skulle det, strängt taget, inte föreligga något åsidosättande av förordningen med avseende på förekomsten av ekonomiska villkor. Institutionen gör icke desto mindre gällande att gemenskapen inte i något fall kan godta att transaktioner som genomförs med priser som understiger minimipriserna skulle kunna skyddas, detta med anledning av de relevanta bestämmelserna i avtalet och dessas verkan enligt artikel 228.7 i fördraget.
22. Det finns mer att anföra. Kommissionens resonemang, som leder till en ond cirkel, för oundvikligen till slutsatsen att den anmärkning som hänför sig till att förordningen har åsidosatts är ogrundad. Att, tillstånd beviljas även när priserna på varorna i fråga understiger minimipriserna som fastställts i avtalet kan nämligen innebära att avtalet har åsidosatts men alls inte de ekonomiska villkor som avses i artikel 5—8 i förordning nr 1999/85, åtminstone inte utan vidare. Det bör påpekas att kommissionen själv i föreliggande fall inte ifrågasätter att villkoren enligt artikel 6.1 d i den förordningen är uppfyllda.
23. Jag anser inte det. Det skall tydligt sägas att jag alls inte avser att ifrågasätta avtalets företräde framför sekundärrätten. Jag kan emellertid inte undgå att konstatera att kommissionen inte förefaller fästa något avseende vid att internationella avtal som gemenskapen är part i är bindande inte bara för medlemsstaterna utan även för institutionerna, således även för rådet och kommissionen själv. Förvisso medger jag att den sistnämndas ståndpunkt är konsekvent när den hävdar att medlemsstaterna, för det första, inte kan åberopa den egna tolkningen av skyldigheter inom ramen för GATT och självständigt besluta om de skall uppfylla dem eller inte. För det andra kan de heller inte åberopa sin tolkning för att göra gällande att en bestämmelse i sekundärrätten är oförenlig med de skyldigheterna. Eftersom endast gemenskapen är ansvarig utåt, gör kommissionen i båda fallen anspråk på att själv bestämma vilken den korrekta gemenskapstolkningen är av skyldigheter inom ramen för GATT.
24. Om denna rättspraxis överfördes till föreliggande fall, skulle detta utesluta att domstolen kunde bedöma svarandestatens handlande mot bakgrund av den påstådda motsättningen mellan bestämmelserna om aktiv förädling och avtalet, eftersom motsättningen i fråga obestridligen visar att först kommissionen (artikel 16 i förordning nr 2228/91) och sedan rådet (artikel 114.1 a i gemenskapens tulltaxa) har åsidosatt avtalet. En sådan slutsats skulle emellertid inte vara godtagbar, särskilt om den innebär att domstolen bedömde svarandestatens handlande endast mot bakgrund av avtalet, det vill säga utan att beakta att det handlande som här klandras av kommissionen tillåts genom en av kommissionens egna förordningar, som således har antagits i strid med avtalet.
25. Slutligen anser jag att det bör påpekas att gemenskapsbestämmelserna enligt en fast rättspraxis måste vara klara och deras tilllämpning förutsägbar för dem som omfattas av dem, just med anledning av principen om rättssäkerhet, en princip som utgör en del av gemenskapens rättsordning.
26. Ett sista påpekande. För det fall domstolen, på grundval av samma skäl som fått den att inte erkänna möjligheten att granska gemenskapsrättsakters lagenlighet, skulle anse att skyldigheterna inom ramen för GATT inte heller kan utgöra en grund för bedömningen av huruvida medlemsstaternas handlande är lagenligt, skulle lösningen på föreliggande fall självfallet vara uppenbar och således enklare. Talan borde nämligen då, åtminstone vad beträffar åsidosättandet av avtalet och oaktat sakförhållandena, förklaras vara uppenbart ogrundad, eller, strängt taget, inte kunna tas upp till prövning.
27. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen
1 Originalspråk: italienska.
2 EGT nr L 71, 1980, s. 1.
3 EGT nr L 188, s. 1 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
4 Exempelvis föreskrivs ett undantag för mjölkpulver som är avsett att användas som djurfodcr (artikel 3.5 i protokoll nr 1).
5 EGT nr L 210, s. 1 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
6 Det bör preciseras att bestämmelsen i fråga har exakt samma lydelse som artikel 16 i förordning nr 3677/86 (EGT nr L 351, s. 1), som kodifierats och senare upphävts genom just förordning nr 2228/91.
7 EGT nr L 302, s. 1.
8 Min kursivering.
9 Min kursivering. Det bör papeku att det inte är fraga om en officiell översättning. I sammanhanget kan påpekas att det i den franska texten talas om contradiction évidente och i den engelska om apparent discrepancy.
10 Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning i frågan har undcrstrukits av domstolen vid ett flertal tillfällen, även om det varit i ett annat sammanhang. Se exempelvis dom av den 14 februari 1989, Star Fruit mot kommissionen (247/87, Rec. s. 291, punkt 11).
11 Artikel 6.1 a i protokoll nr 1 och motsvarande bestämmelser i de båda andra protokollen. Jag vill dessutom påpeka att med stöd i den följande artikel 6.1 c i protokoll nr 1 och motsvarande bestämmelser i de bida andra protokollen skall deltagarländerna själva dessutom äta sig att pä ett välvilligt sätt beakta förslag om lämpliga motåtgärder om import till priser som inte är förenliga med minimipriserna hotar funktionen av detta protokoll.
12 Se senast dom av den 27 april 1993, kommissionen mot Grekland (C-375/90, Rec. s. I-2055, punkt 33).
13 Denna rättspraxis, som gäller lagstiftningsförfaranden och/eller ändringar som utförts efter sagda datum, är av vikt i huvudsakligen tvä hänseenden: dels vad beträffar kommissionens intresse av att fä fördragsbrottet fastställt, även om det under tiden har upphört (se exempelvis dom av den 21 juni 1988, kommissionen mot Belgien, 283/86, Ree. s. 3271, punkt 6, samt av den 11 augusti 1995, kommissionen mot Tyskland, C-433/93, REG. s. I-2303, punkt 15, dels vad beträffar medlemsstatens intresse av att inte andra anklagelser rikus mot den än sådana som har framförts under det administrativa förfarandet, vars grundläggande mâl annars skulle omintetgöras, särskilt vad beträffar den kontradiktoriska principen (se bland annat dom av den 13 december 1990, kommissionen mot Grekland, C-347/88, Rec. I-4747, punkt 16, samt av den 14 juli 1988, kommissionen mot Belgien, 298/86, Ree. s. 4343, punkt 10). Det sistnämnda påståendet skall emellertid inte ges en absolut betydelse. Domstolen har själv medgivit att om en författningsändring sker mellan det administrativa förfarandet och talans väckande, räcker det för att nya anklagelser skall kunna prövas att det system som inrättats av de bestämmelser som klandrades under det administrativa förfarandet i sin helhet skall ha fastställts genom de nya bestämmelser som medlemsstaten antagit efter det motiverade yttrandet och som är föremål för talan (dom av den 17 november 1992, kommissionen mot Grekland, C-105/91, Rec. s. I-5871, punkt 13). Om samma synsätt anlades även beträffande ändringar av gcmcnskapsbcstämmclscr, förefaller det mig som om den tyska regeringens invändningar som hänför sig till artikel 114.1 a i tulltaxan borde beaktas.
14 Artikel 6.1 a i protokoll nr 1 och motsvarande artiklar i de båda andra protokollen.
15 Att handelspolitiska åtgärder inte tillämpas pä varor som undergår aktiv förädling vid tillämpning av suspensionssystemet bekräftas indirekt även genom artikel 51 i samma förordning, med stöd av vilken förordning övergång till fri omsättning av importvaror underkastas tullmyndighetens tillämpning av de särskilda handelspolitiska åtgärder som är i kraft för importvaror vid tidpunkten för mottagandet av deklarationen för övergång till fri omsättning.
16 De ekonomiska villkoren är enligt den bestämmelsen uppfyllda när de varor som är avsedda att undergå förädlingsprocesser tillverkas i gemenskapen men inte kan användas eftersom deras pris gör den tilltänkta transaktionen ekonomiskt ogenomförbar.
17 Jag hänför mig särskilt till domen av den 5 oktober 1994 i målet Tyskland mot rädet (C-280/93, Rcc. s. I-4973), i vilken domstolen med utgångspunkt från förutsättningen att GATl'-bestämmclscrna inte har direkt effekt bekräftade just att den inte kunde bedöma lagenligheten av en förordning inom ramen för en talan som en medlemsstat har väckt enligt artikel 173 första stycket i fördraget (punkt 109) och att således domstolen nar att granska lagenligheten av gemenskapsrättsakten i fråga mot bakgrund av bestämmelserna i GATT endast om gemenskapen haft för avsikt att verkställa en särskild skyldighet som ålagts inom ramen för GATT, eller om en gemenskapsrättsakt uttryckligen hänvisar till specifika bestämmelser i det allmänna avtalet punkt (111).
18 Denna rättspraxis har emellertid inte undgått kritik. Se exempelvis Vellano: Osservazioni in tema di diretta applicabilità del GATT: l'opportunità di una svolta interpretativa, i Giurisprudenza italiana, 1995, band I, s. 1145 f., samt Hahn och Schuster: Le droit des États membres de se prévaloir en justice d'un accord liant la Communauté, i Revue générale de droit international public, 1995, s. 367 f. De sistnämnda hävdar särskilt att om bedömningen av möjligheterna att åberopa GATT således lämnas helt och hållet i händerna pä rådet, la Cour de justice doit se demander si ce point de vue est compatible avec sa fonction telle qu'elle est fixée à l'article 164 du Traité CE, à savoir assurer le respect du droit [måste domstolen ställa sig frågan om denna ståndpunkt är förenlig med dess uppgift enligt artikel 164 i fördraget, nämligen att säkerställa att lag och rätt följs] (s. 377).
19 Se, bland flera andra, dom av den 22 februari 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. s. 1075, punkt 11), dom av den 15 december 1987, Irland mot kommissionen (325/85, Ree. s. 5041, punkt 18), Nederländerna mot kommissionen (326/85, Rec. s. 5091, punkt 24), Tyskland mot kommissionen (332/85, Ree. s. 5143, punkt 23), Frankrike mot kommissionen (336/85, Rec. s. 5173, punkt 17), och Danmark mot kommissionen (348/85, Ree. s. 5225, punkt 19) samt senast dom av den 16 juni 1993, Frankrike mot kommissionen (C-325/91, Ree. s. I-3283, punkt 26).
20 Se dom av den 21 september 1983, Deutsche Milchkontor m. fl. (205/82—215/82, Rec. s. 2633, punkt 30).