Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Republiken Frankrike har väckt talan i enlighet med artikel 173 i EG-fördraget och yrkat att domstolen skall ogiltigförklara kommissionens beslut 93/673/EG av den 10 december 1993 om fastställande av ett schablonmässigt avdrag på förskott för bokförda jordbruksutgifter i fall av bristande iakttagelse av bestämmelserna om ingivande av det årliga frågeformulär om de tilläggsavgifter för mjölk och mjölkprodukter som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 (nedan kallat beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2. Systemet med tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter infördes år 1984 i syfte att minska obalansen mellan tillgång och efterfrågan på ifrågavarande produkter på gemenskapsmarknaden.
3. I enlighet med artikel 11 i grundförordningen antog kommissionen den 9 mars 1993 förordning (EEG) nr 536/93 om tilllämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften (nedan kallad tillämpningsförordningen).
4. I det omtvistade beslutet, som har antagits i enlighet med ovan nämnda artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen fastslås storleken på avdraget på förskotten i fråga.
5. Bestämmelsen i artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen har nyligen ändrats genom kommissionens förordning (EG) nr 82/96 av den 22 januari 1996.
Skälen till överklagandet
6. Den franska regeringen har, som antytts, anfört tre olika grunder för sin talan, närmare bestämt: åsidosättande av artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen och av artikel 11 i grundförordningen och av vissa väsentliga formkrav, åsidosättande av rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken och brott mot proportionalitetsprincipen.
Den första grunden
7. Beträffande den första grunden hävdar den franska regeringen att beslutet, särskilt artiklarna 2 och 3, inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen uttryckligen avdrag på förskotten endast vid försenad inlämning av frågeformuläret, medan de fall då inlämning sker av ett felaktigt eller ofullständigt ifyllt frågeformulär (som regleras i de ovan nämnda artiklarna 2 och 3) inte behandlas i denna artikel.
8. För att kunna bedöma huruvida den franska regeringen har fog för de ståndpunkter den har anfört under den första grunden finner jag det framför allt lämpligt att uppehålla mig, om dock kortvarigt, vid syftet med systemet med tilläggsavgift i mjölksektorn och därefter vid tanken bakom bestämmelsen i artikel 8 i grundförordningen och således bakom bestämmelserna i det överklagade beslutet.
9. Systemet, som flera gånger har ändrats eller fått förlängd tillämpningstid och som slutligen kodifierats i grundförordningen, fungerar i huvudsak på följande sätt. De referenskvantiteter som tilldelats varje stat fördelas på varje enskild producent i individuella kvantiteter. Det åligger de enskilda producenterna att betala det belopp som utgör tilläggsavgiften i de fall kvantiteten överskrids.
10. Med stöd av den tidigare nämnda artikel 11 i grundförordningen har kommissionen antagit tillämpningsförordningen i tre uttryckliga syften: att tillhandahålla de ytterligare faktorer som krävs för beräkningen av tilläggsavgiften, att bestämma de åtgärder som skall säkerställa att avgiften betalas i tid och att införa bestämmelser om de kontroller som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt (se andra övervägandet).
11. Kommissionen skall med stöd av den information den har fått från varje medlemsstat bedöma huruvida den bör vidta korrigerande åtgärder. Om referenskvantiteterna överskrids i en eller flera medlemsstater kan kommissionen till exempel, beroende på överskridandets storlek, direkt ingripa beträffande priserna, höja återbetalningen vid export eller införa tvångslagring av överskotten. Om det konstateras att en medlemsstat i strid med gemenskapsrätten inte har uppburit vissa belopp som den är skyldig gemenskapen, kan kommissionen dessutom minska de månatliga förskotten på jordbruksutgifterna med stöd av den behörighet den har i kraft av gällande bestämmelser och som bekräftats av domstolens domar av den 17 oktober 1991.
12. Det är mot den bakgrunden uppenbart att medlemsstaternas skyldighet att tillhandahålla kommissionen alla de uppgifter som är nödvändiga för att den effektivt skall kunna fullgöra de förvaltningsuppgifter på detta område som den har tilldelats genom fördraget kan fullgöras endast genom att ett fullständigt och exakt ifyllt frågeformulär skickas in. Att tolka artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen så, att artikeln endast anses föreskriva en skyldighet i tidshänseende, det vill säga skyldigheten att skicka in ett frågeformulär (även om detta, paradoxalt nog, skulle vara ofullständigt eller felaktigt ifyllt) inom en viss tid, skulle vara liktydigt med att frånta bestämmelsen all betydelse.
13. Den franska regeringens påstående, slutligen, att beslutet har fattats i strid med formkraven i artikel 11 i grundförordningen, är enligt min mening likaledes ogrundat.
14. Kommissionen kan alltså göra sådana avdrag genom individuella beslut som fattas gentemot de enskilda medlemsstaterna i kraft av den behörighet som kommissionen tilldelas genom artikel 8 fjärde strecksatsen i till-lämpningsförordningen.
Den andra grunden
15. Som andra grund för sin talan har den franska regeringen åberopat brott mot rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken såsom den tolkas i domstolens fasta praxis.
16. Detta argument förefaller mig utan tvekan ogrundat, eftersom det saknas skäl att anse att avdragen i fråga, till skillnad från alla andra avdrag på jordbruksutgifter inom EUGFJ, inte skulle vara av sådan tillfällig och provisorisk karaktär som föranleder att avdraget prövas på nytt när det slutliga beslut skall fattas om årsräkenskaperna som bestämmer varje stats finansiella ställning i förhållande till EUGFJ.
17. Det förtjänar knappast att understrykas att kommissionen själv, såväl i sina skriftliga inlagor som under sammanträdet, flera gånger har bekräftat att åtgärderna i fråga är av provisorisk och tillfällig karaktär och att de kan prövas på nytt när det slutliga beslutet fattas för varje medlemsstat.
Den tredje grunden
18. I den tredje grunden i talan har den franska regeringen hävdat att kommissionen, genom att i det omtvistade beslutet fastställa storleken på avdragen i fråga, har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
19. Kommissionen å sin sida har ifrågasatt att avdragen har karaktären av påföljd och har definierat dem, särskilt med hänsyn till deras provisoriska och tillfälliga art, som negativa ekonomiska konsekvenser för den stat som drabbas. Dessutom har kommissionen påmint om att den distinktion mellan primära och sekundära skyldigheter som görs under omständigheter som är väl definierade och skilda från dem i ifrågavarande mål, det vill säga skyldigheten att ställa säkerhet för begäran om exportintyg, inte utan vidare kan överföras på föreliggande förfarande.
20. Som jag redan har påpekat i mitt förslag till avgörande i målet Otto Pressler, anser jag i princip inte att definitionen av den rättsliga karaktären av bestämmelserna som förbinder bristande uppfyllelse av vissa villkor med en ogynnsam rättslig konsekvens för den inblandade är nödvändig för att bedöma huruvida sådana bestämmelser är förenliga med proportionalitetsprincipen. Med andra ord är det i förevarande fall utan betydelse för bestämmelsernas förenlighet med proportionalitetsprincipen om det är fråga om påföljder i teknisk mening, som den franska regeringen hävdar, eller om negativa ekonomiska konsekvenser, som kommissionen hävdar.
21. Som redan sagts har beslutet inte något annat syfte än att fastställa tidsfristerna i en föreskrift som redan finns i artikel 8 i till— lämpningsförordningen. I artikeln bestäms storleken på avdragen för olika möjliga fall av överträdelse av den skyldighet som åvilar medlemsstaterna att inom en viss tidsfrist skicka in ett vederbörligen ifyllt frågeformulär.
22. Denna slutsats stöds av att avdragen på förskotten som kommissionen har behörighet att göra har provisorisk karaktär och av att de prövas på nytt när det slutliga beslutet fattas om avslut av räkenskaperna för varje medlemsstat. Som framhållits ovan i punkt 17 anser jag detta vara oundgängliga förutsättningar för systemet.
23. För fullständighetens skull skall slutligen påpekas att den franska regeringen vid förhandlingen har åberopat rådets nyligen antagna förordning (EEG) nr 82/96, nämnd ovan, i vilken artikel 8 i tillämpningsförordningen ändras genom att det införs en skyldighet för medlemsstaterna att genom uppdateringar var fjärde månad ge underrättelse om eventuella ändringar av uppgifterna i frågeformuläret vilka kan framgå av kontrollåtgärderna som föreskrivs i artikel 7 i tillämpningsförordningen. Enligt den franska regeringen visar denna ändring att kommissionen i själva verket kan få systemet att fungera även om underrättelse om de uppgifter som kommissionen behöver kommer den tillhanda vid olika datum och efter det föreskrivna datumet den 1 september.
24. Avslutningsvis anser jag inte att de argument som den franska regeringen har framfört rimligen kan bringa tvivel om att det överklagade beslutet är giltigt. Beslutet har rentav den förtjänsten att det ålägger medlemsstaterna ansvar för att, så långt deras behörighet sträcker sig, bidra till att ett komplicerat system till att normalisera mjölkmarknaden fungerar.
25. På grund av det ovan anförda föreslår jag därför att domstolen
1 Originalspråk: italienska.
2 EGT L 310, s. 44.
3 EGT L 405, s.1.
4 Enligt vilken tillämpningsföreskrifterna för förordningen skall antas genom ett förfarande där systemets förvaltnings kommitté deltar.
5 EGT L 57, s. 12.
6 EGT L 17, s. 1.
7 I artikel 7 i grundförordningen föreskrivs de kontroller som de behöriga nationella myndigheterna skall göra gentemot producenter och uppköpare för att säkerställa att systemet fungerar effektivt.
8 EGT L 94 s. 13.
9 Det är fråga om förfarandet i artikel 30 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter.
10 EGT L.90 s. 10.
11 Av praktiska skäl är det uppköparen som betaler det belopp han är skyldig till det behöriga organet i medlemsstaten och drar av beloppet från det pris som betalas till de producenter som är skyldiga att betala avgiften (se artikel 2.2 i grundförordningen).
12 Närmare bestämt EUGFJ (Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket).
13 Se ovan artikel 7.
14 Domstolens dom i mål C-342/89, Tyskland mot kommissionen (Ree. 1991, s. I-5031), och i mål C 346/89, Italien mot kommissionen (Ree. 1991, s. I-5057).
15 Min kursivering.
16 I dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3183/87 av den 19 oktober 1987 (EGT L 304, s. 1), och nr 2048/88 av den 24 juni 1988 (EGT L 185, s. 1).
17 De ovan citerade domarna av den 17 oktober 1991, punkt 16— 19.
18 Domstolens dom av den 20 februari 1979 i mål C-122/78, Buitoni (Ree. 1979, s. 677, punkt 16).
19 Domstolens dom av den 24 september 1985 i mål 181/84, Man (Ree. 1985, s. 2889), respektive av den 18 april 1989 i mål 358/87, Drewes (Ree. 1989, s. 891). I synnerhet har domstolen i punkt 17 i den senare domen, meddelad i fråga om bidrag för att inte saluföra mjölk, fastslagit att bristande åtlydnad av skyldigheten att inte saluföra mjölk... kan inverka negativt på målet med systemet med bidrag, dvs. minskning av överskottet på mjölk och mejeriprodukter, på ett så allvarligt sätt att det förefaller motiverat att återkräva hela belopp, medan åsidosättande av ett av kontrollförfarandena... inte kan få en sådan verkan såvida inte själva kontrollen därigenom omöjliggörs.
20 Ovannämnda dom i målet Man.
21 Förslag till avgörande föredraget den 13 december 1991 till dom av den 21 januari 1992 i mål C-319/90, Pressier (Rec. 1992, s. 203, punkterna 3 och 4 i förslaget).
22 Se, bland andra, ovan (fotnot 20) nämnda dom i målet Pressier, punkt 12.