Domstolens dom (tredje avdelningen) den 9 november 1995
I mål C-38/94, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden J.C. Moitinho de Almeida (referent), domarna C. Gulmann och H. Ragnemalm, generaladvokat: G. Cosmas, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Country Landowners' Association, genom Dawson & Co., Solicitors, Förenade kungariket, genom Lucinda Hudson, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Kenneth Parker QC och barrister Eleanor Sharpston, Frankrikes regering, genom sous-directeur Catherine de Salins, vid utrikesdepartementets rättsavdelning, och secretaire des affaires étrangères Jean-Louis Falconi, vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskaperna kommission, genom juridiske rådgivaren Thomas van Rijn, och Xavier Lewis, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att Country Landowners' Association, företrädd av Richard Gordon QC, Förenade kungariket, företrätt av Lindsey Nicoli, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Kenneth Parker och Eleanor Sharpston, och kommissionen, företrädd av Thomas van Rijn och Peter Oliver, båda vid rättstjänsten, har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 30 mars 1995,
och efter att den 15 juni 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
De tre första frågorna
Den fjärde frågan
Den femte frågan
Rättegångskostnader
1. Genom beslut av den 12 januari 1994 som inkommit till domstolen den 28 januari samma år har High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, med stöd av artikel 177 i EG-fördraget begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande fem frågor som rör tolkningen och giltigheten av artiklarna 13 och 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 av den 10 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de individuella tak, nationella reserver och överlåtelser av rättigheter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 om den gemensamma organisationen av marknaden för får-och getkött (EGT nr L 362, s. 41, nedan kallad förordning nr 3567/92), samt artiklarna 39 och 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 (EGT nr L 391, s. 20, nedan kallad förordning nr 3886/92).
2. Frågorna har uppkommit inom ramen för en talan som väckts av Country Landowners' Association (nedan kallad CLA). CLA: s talan syftar till att få till stånd en domstolsprövning av det sätt på vilket de ovan nämnda förordningarna genomförts i Statutory Instrument 1993 nr 1626 Agriculture — Sheep Annual Premium and Suckler Cow Premium Regulations 1993.
3. Den gemensamma organisationen av marknaden för får-, get-och nötkött ändrades år 1992 i syfte att begränsa rätten till det årliga bidrag som utbetalas till producenter av får och getter och till det bidrag som utbetalas för am-och dikor genom att införa en ordning för tilldelning av individuella kvoter.
4. Artikel 5a i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 av den 25 september 1989 om den gemensamma organisationen av marknaden för får-och getkött (EGT nr L 289, s. 1, nedan kallad förordning nr 3013/89), som infördes genom rådets förordning nr 2069/92 av den 30 juni 1992 (EGT nr L 215, s. 59), innehåller således följande bestämmelse:
5. I artikel 5b, som införts genom samma förordning, föreskrivs följande:
6. I artikel 13 i förordning nr 3567/92, varigenom kommissionen antagit tillämpningsföreskrifter avseende förordning nr 3013/89, anges således:
7. I artikel 15 i samma förordning föreskrivs vidare att:
8. Artikel 4e.5 i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, s. 24, nedan kallad förordning nr 805/68), senast ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 (EGT nr L 215, s. 49), är i det närmaste identisk med artikel 5a.4 f i förordning nr 3013/89, medan artiklarna 39 och 55 i tillämpningsförordningen nr 3886/92 motsvarar artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92.
9. I målet vid den nationella domstolen har CLA gjort gällande att dessa förordningar — som innebär att produktionskvoter endast tilldelas producenter, vilka även ges rätt att överlåta kvoterna till ett annat jordbruksföretag eller till en annan producent — inverkar negativt på värdet av den mark som används för avel av får, getter eller am-och dikor. I artikel 13 i förordning nr 3567/92 och artikel 39 i förordning nr 3886/92 åläggs medlemsstaterna dessutom, enligt CLA, en skyldighet att införa en ordning för ersättning till jordägare för den skada som uppkommit på grund härav, vilket Förenade kungariket inte gjort.
10. Minister of Agriculture, Fisheries and Food (nedan kallad ministern) har häremot invänt att de aktuella förordningarna endast innebär att medlemsstaterna tilldelas en befogenhet att vidta åtgärder för att lösa de problem som kan uppstå för jordägarna till följd av kvotöverlåtelser eller andra handlingar med motsvarande verkan. Det har nämligen införts bestämmelser som innebär att den andel som skall avstås till en nationell reserv, när bidragsrättigheter överlåts utan att jordbruksföretaget överlåts, fastställts till den maximala nivån, nämligen 15 procent. Det har även fastställts en prioriteringsordning för de kategorier av ansökningar som rör tilldelning från den nationella reserven — varigenom företräde ges till ansökningar från producenter som har övertagit mark vars kvot medföljt den avträdande arrendatorn. Det har slutligen införts skyddsklausuler som syftar till att förhindra att kvoträttigheter flyttas från särskilt känsliga områden.
11. Den nationella domstolen har mot denna bakgrund förklarat målet vilande och med stöd av artikel 177 begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande följande frågor:
12. Med de tre första frågorna vill den nationella domstolen få klarhet i om artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 samt artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 ålägger medlemsstaterna en skyldighet att införa en ordning för ersättning till ägare av jordbruksmark för den skada de lidit till följd av att det har införts ett system med bidragsrättigheter knutna till producenter av får-, get-och nötkött. Skadan uppkommer i synnerhet när bidragsrättigheterna överlåts vidare av producenter som inte äger den jord på vilken de bedriver jordbruk.
13. Enligt beslutet om hänskjutande har ministern medgett att tilldelningen till arrendatorer/producenter av kvoter som kan överlåtas fritt leder till en minskning av värdet på den mark som används för uppfödning av får, getter eller am- och dikor. Frågan är alltså om gemenskapsrätten innehåller några regler om att en sådan skada skall ersättas.
14. Det bör härvid noteras att det inte finns någon allmän rättsprincip i gemenskapernas rättsordning — särskilt reglerna till skydd för äganderätten — som kan läggas till grund för en sådan ersättningsskyldighet. Av domstolens dom av den 24 mars 1994, Bostock (C-2/92, Rec. s. I-955) framgår således att förmåner, såsom referenskvantiteter, som tilldelas enligt en gemensam organisation av marknaden inte kan anses utgöra en rättighet som är hänförlig till de berörda parternas privata egendom eller som är att betrakta som ett utflöde av deras yrkesverksamhet. Tilldelningen eller överlåtelsen av sådana förmåner kan följaktligen inte medföra en skyldighet för någon av arrendeavtalets parter att utge ersättning. Detsamma gäller för de individuella kvoter, som ligger till grund för tilldelning av bidrag, och som enligt den aktuella förordningen är knutna till arrendatorer/producenter.
15. Inte heller innebär de förordningar som reglerar den gemensamma organisationen av ifrågavarande marknader någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning av den skada som vållats ägare av jord som används för avel av får, getter eller am- och dikor.
16. För det första rör artikel 5a.4 f i förordning nr 3013/89 och artikel 4e.5 i förordning nr 805/68 endast de speciella problem som är förenade med överlåtelsen av bidragsrättigheter av producenter som inte äger den jord på vilken deras brukningsenheter är belägna, och dessa bestämmelser innehåller inga allmänna anvisningar beträffande den värdeminskning som uppkommer till följd av att det införs en ny bidragsordning.
17. Detsamma gäller för kommissionens tillämpningsförordningar. Enligt artikel 13 i förordning nr 3567/92 får medlemsstaterna vid behov vidta lämpliga övergångsåtgärder i händelse av en överlåtelse av bidragsrättigheter. Det är riktigt att det framgår av artikel 13 andra meningen att sådana övergångsåtgärder endast [får] vidtas för att lösa de svårigheter som är förenade med införandet av ett system med bidragsrättigheter som är kopplade till producenten. De åtgärder som avses är emellertid de som nämnts i första meningen och som uttryckligen rör de fall där det sker en överlåtelse av bidragsrättigheter.
18. De omtvistade bestämmelserna innebär för det andra ingen skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning för skada som vållas ägare vid överlåtelse av bidragsrättigheter. Bestämmelserna innebär endast att medlemsstaterna ges möjlighet att vidta åtgärder för att lösa de särskilda problem som är förenade med överlåtelsen av bidragsrättigheter, och att fastställa vilka principer som skall beaktas vid vidtagande av sådana åtgärder.
19. Det ankommer på varje enskild medlemsstat att själv bedöma behovet av åtgärder, med särskild hänsyn till nationella bestämmelser för genomförande av den aktuella ordningen, och till nationella regler som rör rättsförhållandet mellan arrendatorn och jordägaren.
20. Vad beträffar artikel 15 i förordning nr 3567/92 och artikel 55 i förordning nr 3886/92 inskränker sig dessa bestämmelser till att fastställa att medlemsstaterna skall vidta alla andra åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att systemet med individuella tak tillämpas på ett lämpligt sätt, och att de skall underrätta kommissionen om dessa åtgärder. Dessa regler utgör ett konkret genomförande av artikel 5 i fördraget och medför inte i sig någon förpliktelse för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning för skada som vållas ägarna vid genomförande av de aktuella kvotsystemen.
21. De tre första frågorna bör därför besvaras på så sätt att varken artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 eller artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 eller någon allmän gemenskapsrättslig princip medför någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning till jordägare för den skada de lidit till följd av att det har införts ett system med bidragsrättigheter knutna till producenter av får-, get-och nötkött. Någon sådan skyldighet föreligger inte ens om bidragsrättigheterna överlåts vidare av producenter som inte äger den jord på vilken de bedriver jordbruk.
22. Med hänsyn till svaret på den första frågan bör den fjärde frågan begränsas och förstås på så sätt att den nationella domstolen vill få klarhet i om artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 och artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 är giltiga, om de ses mot bakgrund av artikel 5a.4 f i förordning nr 3013/89 och artikel 4e.5 i förordning nr 805/68, som utgör den rättsliga grunden för ifrågavarande bestämmelser.
23. Den enda skillnaden mellan de aktuella bestämmelserna i kommissionens tillämpningsförordningar och motsvarande bestämmelser i de rådsförordningar som utgör den rättsliga grunden härför är räckvidden av de åtgärder som medlemsstaterna är behöriga att vidta. Kommissionens förordningar inskränker denna behörighet till att avse åtgärder för att lösa problem som uppkommer i avtalsförhållanden som redan bestod vid tidpunkten för förordningarnas ikraftträdande, medan rådets förordningar saknar motsvarande inskränkning.
24. Som kommissionen har påpekat, är det inte troligt att problem som är förenade med införande av bidragssystemet kommer att uppstå i andra avtalsförhållanden än sådana som redan bestod vid tidpunkten för förordningarnas ikraftträdande. Om avtal ingåtts vid en senare tidpunkt har parterna nämligen haft möjlighet att ta hänsyn till att bidragsrättigheterna kan överlåtas utan att det samtidigt sker en överlåtelse av brukningsenheten.
25. Under alla förhållanden har käranden i målet vid den nationella domstolen själv medgett att ersättningsåtgärderna bör vara begränsade till bestående avtalsförhållanden.
26. Den fjärde frågan bör därmed besvaras på så sätt att inget har framkommit vid genomgången av artiklarna 13 och 15 i förordning nr 3567/92 och av artiklarna 39 och 55 i förordning nr 3886/92 som är ägnat att påverka giltigheten av dessa bestämmelser.
27. Med hänsyn till svaren på föregående frågor, saknas det anledning att besvara den femte frågan.
28. De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering och den franska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) angående de frågor som genom beslut av den 12 januari 1994 förts vidare av High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court — följande dom:
1) Varken artiklarna 13 och 15 i kommissionens förordning (EEG) nr 3567/92 av den 10 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de individuella tak, nationella reserver och överlåtelser av rättigheter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 om den gemensamma organisationen av marknaden för får-och getkött eller artiklarna 39 och 55 i kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 eller någon allmän gemenskapsrättslig princip medför någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en ordning för ersättning till jordägare för den skada de lidit till följd av att det har införts ett system med bidragsrättigheter knutna till producenter av får-, get-och nötkött. Någon sådan skyldighet föreligger inte ens om bidragsrättigheterna överlåts vidare av producenter som inte äger den jord på vilken de bedriver jordbruk.
2) Inget har framkommit vid genomgången av artiklarna 13 och 15 i den ovan nämnda förordningen nr 3567/92 och av artiklarna 39 och 55 i den ovan nämnda förordningen nr 3886/92 som är ägnat att påverka giltigheten av dessa bestämmelser.
1 Rättegangsspråk: engelska.