Domstolens dom den 17 oktober 1995

I mål C-83/94, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Landgericht Darmstadt (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga brottmålet mot

DOMSTOLEN sammansatt av G.C. Rodríguez Iglesias, ordförande, C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-R Puissochet och G. Hirsch, avdelningsordförande, samt G.E Mancini, RA. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (referent), C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann och H. Ragnemalm, domare, generaladvokat: EG. Jacobs, justitiesekreterare: D. Loutermann-Hubeau, avdelningsdirektör,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Peter Leifer, genom advokat Jochim Thietz-Bartram, Hamburg, den tyska regeringen, genom Ernst Roder, Ministerialrat vid federala finansministeriet, och Bernd Kloke, Regierungsrat vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud, den grekiska regeringen, genom Panagiotis Kamarineas, statlig juridisk rådgivare, och Christina Sitara, rättegångsombud från statens juridiska råd, båda i egenskap av ombud, den spanska regeringen, genom Alberto Navarro Gonzalez, generaldirektör för enheten för rättslig och institutionell samordning av gemenskapsfrågor, och Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, vid rättsavdelningen, med uppgift att företräda den spanska regeringen vid domstolen, båda i egenskap av ombud, franska regeringen, genom Philippe Martinet, statssekreterare vid utrikesministeriets rättsavdelning, och Catherine de Salins, sous-directeur vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud, den italienska regeringen, genom Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, Förenade konungarikets regering, genom John E. Collins, Assistant Treasury-Solicitor, i egenskap av ombud, och Stephen Richards, barrister, Europeiska gemenskapernas kommission, genom Peter Gilsdorf, juridisk chefrådgivare, och Jörn Sack, juridisk rådgivare, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter det att Peter Leifer, Reinhold Otto Krauskopf, företrädd av advokat Thomas Marx, Hamburg, och Otto Hölzer, företrädd av advokat Endrick Lankau, Darmstadt, den tyska regeringen, den grekiska regeringen, företrädd av Panagiotis Kamarineas och advokat Galatia Alexaki, vid utrikesministeriets särskilda avdelning för gemenskapsrättsliga tvister, båda i egenskap av ombud, den spanska regeringen, den franska regeringen, Förenade konungarikets regering samt kommissionen har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 21 mars 1995,

och efter att den 18 maj 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Den fjärde och den femte frågan

Den sjätte frågan

Rättegångskostnader

1. Landgericht Darmstadt har genom beslut av den 21 februari 1994, som inkom till domstolens kansli den 7 mars samma år, begärt att domstolen i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande i sex frågor avseende tolkningen av artiklarna 113, 223.1 b och 224 i EG-fördraget, samt av artiklarna 1 och 11 i rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler (EGT nr L 324, s. 25), såsom den har ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 3918/91 av den 19 december 1991 (EGT nr L 372, s. 31).

2. Dessa frågor har uppkommit i ett brottmål vid den nationella domstolen i vilket Leifer, Krauskopf och Hölzer är åtalade för att åren 1984—1988 ha levererat anläggningar, delar avsedda för anläggningar samt kemiska produkter till Irak, utan att ha haft de exporttillstånd som krävs för detta.

3. Genom artikel 2 i Außenwirtschaftsgesetz (nedan kallad AWG) bemyndigas regeringen att genom dekret fastställa rättshandlingar eller transaktioner som kan förbjudas eller underkastas tillståndskrav.

4. I artikel 7 i AWG, under rubriken skydd för säkerhet och utrikesintressen, anges i punkt 1 villkoren för att sådana restriktioner skall kunna införas:

5. Det var inom denna ram som regeringen antog ett dekret med benämningen Außenwirtschaftsverordnung (nedan kallat AWV), i vars bilaga AL det preciseras vilka varor som är underkastade tillståndskrav. I denna lista AL, i dess lydelse efter upprepade ändringar, fastställs skyldigheten att inneha tillstånd för vissa anläggningar, delar avsedda för anläggningar och för vissa kemiska ämnen. Vad gäller kemiska anläggningar krävs bara tillstånd när dessa exporteras till stater som inte är medlemmar i OECD. Listan omfattar därmed bland annat de varor som har exporterats av de tilltalade i målet inför den nationella domstolen.

6. Av beslutet om hänskjutande framgår att åklagaren i Darmstadt anser att Förbundsrepubliken Tysklands förhållande till annan stat på ett märkbart sätt har störts på grund av denna export, vilket föranlett honom att väcka åtal för brottet. Den nationella domstolen ställer sig dock frågan om Förbundsrepubliken Tyskland, i egenskap av medlemsstat i Europeiska gemenskapen, har behörighet att fastställa förfaranden avseende exporttillstånd för handel med tredje land och därmed förenade brottspåföljder. Den har preciserat att om de nationella bestämmelserna anses oförenliga med gemenskapsrätten skall nämnda bestämmelser inte tillämpas, varvid det inte längre föreligger något brott. Av dessa skäl har den nationella domstolen ställt följande frågor till domstolen:

7. Med sin första fråga avser den nationella domstolen att få klarhet i om artikel 113 i fördraget skall tolkas på så sätt att de nationella reglerna om restriktioner för export till tredje land av varor med dubbla användningsområden omfattas av artikelns tillämpningsområde och, om svaret är jakande, om gemenskapen har exklusiv behörighet på området.

8. Det bör först erinras om att den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 113 i fördraget är grundad på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra i tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder.

9. Vid genomförandet av en sådan gemensam handelspolitik får det sistnämnda begreppet inte tolkas restriktivt, eftersom det gäller att undvika att det uppstår störningar i handeln inom gemenskapen på grund av de skillnader som ännu består inom vissa sektorer av de ekonomiska förbindelserna med tredje land (se yttrande 1/78 av den 4 oktober 1979, Rec. s. 2871, punkt 45).

10. Härav följer att nationella bestämmelser som medför att exporten av vissa varor hindras eller begränsas omfattas av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 113 i fördraget.

11. Det som nyss konstaterades gäller trots den omständigheten att restriktionen avser varor med dubbla användningsområden. Dessa varors beskaffenhet innebär inte att de faller utanför den gemensamma handelspolitikens tillämpningsområde.

12. Genom artikel 113.1 har all behörighet på handelspolitikens område överförts till gemenskapen, och handelspolitiska åtgärder av nationellt slag är följaktligen endast tillåtna om de vidtas efter särskilt bemyndigande från gemenskapens sida (dom av den 15 december 1976, Donckerwolke, 41/76, Rec. s. 1921, punkt 32, och dom av den 18 februari 1986, Bulk Oil, 174/84, Rec. s. 559, punkt 31).

13. Svaret på den första frågan är således att artikel 13 i fördraget skall tolkas på så sätt att bestämmelser om restriktioner för exporten till tredje land av varor med dubbla användningsområden omfattas av denna artikels tillämpningsområde och att gemenskapen har exklusiv behörighet på området, vilket följaktligen innebär att medlemsstaterna saknar behörighet, utom i de fall då gemenskapen har Jämnat ett särskilt bemyndigande.

14. Mot bakgrund av svaret på den första frågan bör den andra frågan prövas som om den avsåg att få klarhet i om en medlemsstat i enlighet med artiklarna 223.1 b och 224 i EEG-fördraget eller på grundval av artikel 11 i rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler (EGT nr L 324, s. 25, nedan kallad förordningen) undantagsvis kan vidta nationella åtgärder som avser restriktioner för export till tredje land av varor med dubbla användningsområden.

15. Först bör det prövas om sådana nationella åtgärder som de som här är i fråga omfattas av förordningens tillämpningsområde, och därefter bör det göras en bedömning av om sådana åtgärder kan grundas på artikel Ili denna förordning.

16. Enligt lydelsen i artikel 1 i förordningen skall exporten av varor från Europeiska ekonomiska gemenskaperna till tredje land ... vara fri, dvs. den skall inte vara föremål för kvantitativa restriktioner med undantag för de restriktioner som tilllämpas i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.

17. I artikel 11 i samma förordning föreskrivs ett sådant undantag, enligt följande: Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall denna förordning inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.

18. Den tyska regeringen betvivlar att kravet på ett tillstånd kan utgöra en kvantitativ restriktion och frågar sig om inte förordningen enbart innehåller ett förbud mot kvantitativa exportrestriktioner, utan att omfatta åtgärder med motsvarande verkan.

19. Detta argument kan inte godtas.

20. Det stämmer att det i artikel 34 i fördraget, angående fri rörlighet för varor inom gemenskapen, görs åtskillnad mellan kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan.

21. Härav följer dock inte att begreppet kvantitativa restriktioner, när det används i en förordning som gäller gemenskapens handel med tredje land, skall tolkas så att varje åtgärd med motsvarande verkan som avses i artikel 34 i fördraget är utesluten.

22. Som domstolen har betonat i sin rättspraxis finns det anledning att vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse inte bara beakta dess lydelse, utan också dess sammanhang och de syften som eftersträvas med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, Rec. s. 3781, punkt 12, och dom av den 21 februari 1984, St. Nicolaus Brennerei, 337/82, Rec. s. 1051, punkt 10).

23. Från tillämpningsområdet för en förordning som är grundad på artikel 113 i fördraget, och som enligt artikel 1 har till syfte att genomföra principen om exportfrihet på gemenskapsplanet, kan inte uteslutas åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och som har en verkan som motsvarar en kvantitativ restriktion, eftersom deras tillämpning — som i detta fall — kan leda till ett exportförbud.

24. Detta konstaterande bekräftas för övrigt av artikel XI i Allmänna tull- och handelsavtalet som kan anses relevant för tolkningen av en gemenskapsakt med regler om internationell handel. I första punkten i denna artikel, som har rubriken Allmänt avskaffande av kvantitativa restriktioner utpekas förbud och restriktioner av annat slag än tullar, skatter eller andra avgifter, [vare sig de utgörs av] kontingenter, import- eller exportlicenser eller andra åtgärder.

25. Leifer är för sin del av den uppfattningen att en exportrestriktion är tillåten endast i det fall varorna används för militära strategiska ändamål och endast med hänsyn till skyddet av allmän säkerhet. Han anser därför att sådana åtgärder, till skillnad från fall då Förbundsrepubliken Tysklands väsentliga säkerhetsintressen sätts i fara, inte kan motiveras av störningar av den fredliga samexistensen mellan folken eller i Tysklands förhållande till annan stat.

26. I detta hänseende bör erinras om att domstolen i sin dom av den 4 oktober 1991, Richardt och Les Accessoires Scientifiques (C-367/89, Rec. s. I-4621, punkt 22), har konstaterat att begreppet allmän säkerhet, som det avses i artikel 36 i fördraget, omfattar en medlemsstats både inre och yttre säkerhet. Att göra en snävare tolkning av detta begrepp när det används i artikel 11 i förordningen skulle leda till att medlemsstaterna tilläts att begränsa rörligheten för varor på den inre marknaden i högre grad än vad som är fallet vid varuutbytet med tredje land.

27. Det bör tilläggas, i enlighet med vad generaladvokaten har påpekat i sitt förslag till avgörande, att det är svårt att dra en klar och tydlig skiljelinje mellan utrikespolitiska och säkerhetspolitiska hänsyn. Som generaladvokaten har anmärkt i punkt 46, kan en medlemsstats säkerhet i allt mindre grad betraktas isolerat eftersom den står i nära samband med hela det internationella samfundets säkerhet och med de olika delar som ingår i detta samfund.

28. Härav följer att risken för en allvarlig störning i förhållandet till annan stat eller av den fredliga samexistensen mellan folken kan inverka på en medlemsstats säkerhet.

29. Även om det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om artikel 11, som den har tolkats av domstolen, är tillämplig på de omständigheter och bestämmelser som är underkastade dess bedömning, bör det ändå anmärkas att det är vedertaget att exporten av en vara som skulle kunna användas för militära ändamål till ett land som befinner sig i krig med ett annat land kan inverka på en medlemsstats allmänna säkerhet på det sätt som anges ovan (se den ovan nämnda domen Richardt och Les Accessoires Scientifiques, punkt 22).

30. Den andra frågan skall därför besvaras på så sätt att en medlemsstat undantagsvis och med stöd av artikel 11 i förordningen kan vidta nationella åtgärder som innebär restriktion för exporten till tredje land av varor med dubbla användningsområden med motiveringen att en sådan exportrestriktion är nödvändig för att inte riskera en allvarlig störning i förhållandet till annat land eller av den fredliga samexistensen mellan folken, vilket skulle kunna påverka en medlemsstats allmänna säkerhet på det sätt som avses i denna bestämmelse.

31. Det saknas därför anledning att pröva om de nationella bestämmelserna i fråga också kan vara berättigade på grundval av artikel 223.1 b eller artikel 224 i fördraget.

32. Mot bakgrund av de svar som har lämnats på föregående frågor gäller denna fråga huvudsakligen tillämpningen av proportionalitetsprincipen och avser mer specifikt att få klarhet i om medlemsstaterna, i enlighet med artikel 11 i förordningen, antingen kan kräva att den som ansöker om exporttillstånd skall bevisa att de varor som är avsedda för såväl civilt som militärt bruk kommer att användas civilt, eller kan vägra tillstånd när varorna objektivt sett kan användas militärt.

33. I detta hänseende erinras om att artikel 11, som utgör ett undantag från den princip om exportfrihet som fastställs i artikel 1 i förordningen, måste tolkas på ett sådant sätt att den inte ges mer långtgående verkningar än vad som är nödvändigt för att tillgodose de intressen som den avser att skydda.

34. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva om de antaganden som den åsyftar i sina frågor bygger på en korrekt tolkning av den nationella rätten — vilket har ifrågasatts av den tyska regeringen — och att därefter bedöma om åtgärderna i fråga är nödvändiga och lämpliga för att uppnå eftersträvade syften samt om dessa syften inte skulle kunna uppnås genom mindre ingripande åtgärder.

35. Det bör dock förtydligas att de behöriga nationella myndigheterna allt efter omständigheterna har ett visst handlingsutrymme när de vidtar åtgärder som de anser nödvändiga med hänsyn till en medlemsstats allmänna säkerhet i ovan angiven mening. När exporten av varor med dubbla användningsområden innebär ett hot mot en medlemsstats allmänna säkerhet, kan dessa åtgärder omfatta ett krav på att den som ansöker om exporttillstånd skall visa att dessa varor kommer att ha civil användning och — med hänsyn till särskilda omständigheter som bland annat de politiska förhållandena i destinationslandet — även en vägran att meddela tillstånd om dessa varor objektivt sett kan användas för ett militärt ändamål.

36. Den tredje frågan skall därför besvaras på så sätt att om det föreligger ett hot mot allmän säkerhet — vilket är ett förhållande som skall prövas av den nationella domstolen — kan sökandens såväl skyldighet att bevisa att varorna uteslutande kommer att användas för civilt ändamål som vägran att meddela tillstånd endast om varorna objektivt sett kan användas för militärt ändamål utgöra rimliga krav.

37. Vad angår den fjärde och den femte frågan, under a, är det tillräckligt att konstatera att det framgår av svaren på den första och den andra frågan att de nationella åtgärder enligt vilka det krävs tillstånd för att exportera varor med dubbla användningsområden faktiskt utgör sådana hinder för exportfrihet som avses i artikel 1 i förordningen, men att de ändå kan vara berättigade på grundval av artikel 11 under de omständigheter som anges i svaren på övriga frågor.

38. Med fråga 5 b, c och d avser den nationella domstolen i huvudsak att få klarhet i om och, om svaret är jakande, under vilka omständigheter som medlemsstaterna kan beivra och bestraffa en bristande iakttagelse av tillståndsförfarandet med brottspåföljder.

39. I detta hänseende bör erinras om att rätten att beivra och bestraffa brott mot detta förfarande omfattas av medlemsstaternas behörighet. Även om gemenskapsrätten därmed inte innebär något hinder mot att den bristande iakttagelsen av denna skyldighet straffbeläggs i den nationella lagstiftningen, får de straff som föreskrivs dock inte vara oproportionerliga i förhållande till det ändamål som eftersträvas, nämligen allmän säkerhet.

40. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om de tillämpliga brottspåföljderna uppfyller proportionalitetsprincipen, genom att i varje enskilt mål ta hänsyn till samtliga omständigheter i målet, till exempel beskaffenheten av den vara som skulle kunna sätta den allmänna säkerheten i fara, under vilka omständigheter brottet har begåtts och huruvida den aktör som har gjort sig skyldig till olaglig export var i god eller ond tro (se i detta avseende den ovan nämnda domen Richardt och Les Accessoires Scientifiques, punkt 25).

41. Det bör tilläggas att det inom ramen för ett förfarande enligt artikel 177 i fördraget inte ankommer på Europeiska gemenskapernas domstol att ta ställning till den tyska regeringens argument om att fråga 5 c skulle vara grundad på en felaktig tolkning av den tyska lagstiftningen i fråga.

42. Denna fråga skall därför besvaras på så sätt att gemenskapsrätten inte utgör något hinder mot att de nationella myndigheterna belägger bristande iakttagelse av tillståndsförfarandet med brottspåföljder, på villkor att de tillämpliga påföljderna inte är strängare än vad som står i proportion till det ändamål som eftersträvas, nämligen allmän säkerhet.

43. Den nationella domstolen önskar med sin sista fråga få besked av Europeiska gemenskapernas domstol om huruvida artikel 113 i fördraget och/eller artikel 1 i förordningen har direkt effekt.

44. I detta hänseende är det tillräckligt att anmärka att en förordning enligt artikel 189 andra stycket i EG-fördraget är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan bestämmelse som artikel 1 i förordningen ger således omedelbart upphov till rättigheter och skyldigheter för alla som berörs av den, vare sig det gäller medlemsstater eller enskilda som är parter i rättsförhållanden som omfattas av gemenskapsrätten (se dom av den 9 mars 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. s. 629, punkt 15).

45. Detta konstaterande försvagas inte av de undantag som anges i artikel 11 i förordningen, eftersom de kan bli föremål för domstolskontroll, så att en medlemsstats möjlighet att göra sådana undantag inte inverkar menligt på artikel 1 enligt vilken enskilda tillerkänns rättigheter som de kan göra gällande inför domstol.

46. Den sista frågan bör således besvaras på så sätt att enskilda enligt artikel 1 i förordningen tillerkänns rättigheter som de kan göra gällande inför domstol.

47. De kostnader som har förorsakats den tyska regeringen, den grekiska regeringen, den spanska regeringen, den franska regeringen, den italienska regeringen, Förenade konungarikets regering och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN — angående de frågor som genom beslut av den 21 februari 1994 förts vidare av Landgericht Darmstadt — följande dom:

1) Artikel 113 i EG-fördraget skall tolkas på så sätt att bestämmelser om restriktioner för exporten till tredje land av varor med dubbla användningsområden omfattas av denna artikels tillämpningsområde och att gemenskapen har exklusiv behörighet på området, vilket följaktligen innebär att medlemsstaterna saknar behörighet, utom i de fall då gemenskapen har lämnat ett särskilt bemyndigande.

2) En medlemsstat kan undantagsvis och med stöd av artikel 11 i rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler, såsom den har ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 3918/91 av den 19 december 1991, vidta nationella åtgärder som innebär restriktion för export till tredje land av varor med dubbla användningsområden med motiveringen att en sådan exportrestriktion är nödvändig för att inte riskera en allvarlig störning i förhållandet till annat land eller av den fredliga samexistensen mellan folken, vilket skulle kunna påverka en medlemsstats allmänna säkerhet på det sätt som avses i denna bestämmelse.

3) Om det föreligger ett hot mot allmän säkerhet — vilket är ett förhållande som skall prövas av den nationella domstolen — kan sökandens skyldighet att bevisa att varorna uteslutande kommer att användas för civilt ändamål eller vägran att meddela tillstånd om varorna objektivt sett kan användas för militärt ändamål anses utgöra rimliga krav.

4) Gemenskapsrätten utgör inte något hinder mot att de nationella myndigheterna belägger bristande iakttagelse av tillståndsförfarandet med brottspåföljder, på villkor att de tillämpliga påföljderna inte är strängare än vad som står i proportion till det ändamål som eftersträvas, nämligen allmän säkerhet.

5) I artikel 1 i förordning (EEG) nr 2603/69 tillerkänns enskilda rättigheter som de kan göra gällande inför domstol.

1 Rättegångsspråk: tyska.