Förslag till avgörande av generaladvokat Georges Cosmas föredraget den 5 juni 1997

1 Originalspråk: grekiska.

2 Rådets första direktiv 68/151/EEG av den 9 mars 1968 om samordning av de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 58 andra stycket i fördraget avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga inom gemenskapen (EGT L 65, s. 8, nedan kallat första direktivet; svensk specialutgåva, område 17, volym 1, s. 3), och rådets fjärde direktiv 78/660/EEG av den 25 juli 1978 grundat på artikel 54.3 g i fördraget om årsbokslut i vissa typer av bolag (EGT L 222, s. 11; svensk specialutgåva, område 17, volym 1, s. 17, nedan kallat fjärde direktivet).

3 Det är fråga om kommissionens arbetsordning, i dess tillfälliga version i förordning nr 63/41/EEG av den 9 januari 1963 (EGT 181, 1963, s. 63).

4 Dom av den 23 september 1986 i mål 5/85 (REG 1986, s. 2585; svensk specialutgåva, volym 8).

5 Se även dom av den 17 januari 1984 i de förenade målen 43/82 och 63/82, VBVB och VBBB mot kommissionen (REG 1984, s. 19; svensk specialutgåva, volym 7).

6 Se i delta avseende dom av den 17 oktober 1989 i de förenade målen 97/87, 98/87 och 99/87, Dow Chemical Ibérica m. fl. mot kommissionen (REG 1989, s. 3165; svensk specialutgåva, volym 10).

7 Domen i det ovannämnda målet AKZO mot kommissionen (ovan fotnot 3), punkt 39.

8 Dom av den 15 juni 1994 i mål C-137/92 P, det så kallade PVC-målet (REG 1994, s. I-2555; svensk specialutgåva, volym 15), punkt 62.

9 Eftersom regeln är den att kommissionen handlar kollegialt, undviker domstolen att exakt begränsa tillämpningsområdet för denna princip. Det är för övrigt av denna orsak som domstolen, då den nämner kollegialitetsprincipen, preciserar att denna särskilt är tillämplig på kommissionens förvaltningsrältsaktcr som kan förorsaka skada, såsom de som har till syfte att konstatera en överträdelse av konkurrensbestämmclserna, utfärda ett föreläggande mot berörda företag och ålägga dem ekonomiska påföljder med stöd av förordning nr 17 (punkt 65). Det vore följaktligen felaktigt att hävda att kollegialitetsprincipen inte nödvändigtvis bör iakttas då kommissionen inte verkar medelst verkställbara förvaltningsrättsakter.

10 Domen i det ovannämnda PVC-målct (ovan fotnot 7), punkt 62.

11 Domen i det ovannämnda PVC-målct (ovan fotnot 7), punkt 64.

12 Domen i det ovannämnda PVC-målet (ovan fotnot 7), punkt 67.

13 Domen i det ovannämnda PVC-målet (ovan fotnot 7), punkt 75.

14 Jag anser att det är tillräckligt att på denna punkt påminna om förstainstansrättens senaste rättspraxis, för att visa på vilket sätt denna tillämpar de ovan beskrivna vägledande principerna som fastställts av domstolen beträffande räckvidden av kollegialitetsprincipen. Förstainstansrättens dom av den 27 april 1995 i mål T-442/93, A AC m. fl. mot kommissionen (REG 1995, s. II-1329), punkt 78 f. gällde, inom ramen för tillämpningen av artikel 92 i fördraget, ett beslut om godkännande av statligt stöd som ingick i ett allmänt system med stöd, som tidigare godkänts av kommissionen genom ett konkret beslut som antagits kollegialt. Förstainstansrättcn ansåg att ... det faktum att det ifrågasatta beslutet, i det aktuella fallet, med all rätt har fattats på grundval endast av en begränsad kontroll av om de villkor som fastställts i beslutet om godkännande av det allmänna systemet var uppfyllda inte i sig själv räcker för att kvalificera det som en lednings- eller förvaltningsåtgärd ...(punkt 87). Ifrågavarande beslut kunde följaktligen inte rattas med stöd av ett bemyndigande (Se även förstainstansrättens dom av den 27 april 1995 i mål T-435/93, ASPEC m. fl. mot kommissionen (REG 1995, s. II-1281). I sin dom av den 6 april 1995 i de förenade målen T-80/89, T-81/89, T-83/89, T-87/89, T-88/89, T-90/89, T-93/89, T-95/89, T-97/89, T-99/89, T-100/89, T-101/89, T-103/89, T-105/89, T-107/89 och T-l12/89, BASF m. fl. mot kommissionen, det sk. PEBD-målet (REG 1995, s. II-729), punkt 99 och följande punkter, ansåg domstolen att, även i det fall en rättsakt antagits av kommissionsledamöternas kollegium, men endast på vissa av de giltiga språken, beviljandet av ett bemyndigande för att anta denna text på de andra giltiga språken inte är möjligt, eftersom fastställandet av rättsaktens text på något av dessa språk inte kan anses som en lednings- eller förvaltningsrättsakt. Det avgörande kriteriet då man undersöker huruvida en rättsakt hör till den kategori som kan utgöra föremål för ett bemyndigande är dess rättsverkan. Jag konstaterar att frågan om bemyndi-g¡andet behandlas på ett särskilt strikt sätt eftersom kollcgiaiteten förblir regeln för kommissionens handlande, medan bemyndigandet utgör ett undantag. Denna regel kullkastas inte av kommissionens argument om nödvändigheten av att anlita mera flexibla förfaranden och av att undvika en institutionell förlamning, som ett strikt iakttagande av kollegialitetsprincipen enligt kommissionen skulle förorsaka. Det är likväl uppenbart att det faktum att kommissionsledamöterna hade en formell politisk vilja (som enligt vad vi kunnat se ovan var uppenbar i de ovannämnda fallen) inte enligt förstainstansrättcn var tillräckligt för att säkerställa att de rättsakter som antagits med stöd av ett bemyndigande var lagenliga.

15 Jag hänvisar till fotnot 2.

16 I detta fall görs det ett undantag från regeln enligt vilken varje part fiar bevisbördan för de uppgifter den anför. Såsom framgår av rättspraxis, blir presumtionen omvänd varje gång det endast är motparten som innehar bevismaterialet (se dom av den 1 december 1965 i mål 45/64, kommissionen mot Italien, REG 1965, s. 1057) eller då motparten genom sitt uppförande gjort det omöjligt att få tillgång till dessa uppgifter (dom av den 28 april 1966 i mål 49/65, Ferriere e Acciaierie Napoletane mot Höga myndigheten av EK.SG, REG 1965, s. 103). Det är av denna orsak det ankommer på kommissionen att bevisa att den iakttagit kollegialitetsprincipen och de proccssuclla former som har samband med denna princip.

17 Se domen i det ovannämnda PVC-målet (ovan fotnot 7).

18 Beträffande slaget och omfattningen av den motivering denna rättsakt bör innehålla, se exempelvis domarna av den 19 december 1961 i mål 7/61, kommissionen mot Italien (REG 1961, s. 633), av den 14 februari 1984 i mål 352/82, kommissionen mot Tyskland (REG 1984, s. 777), av den 13 december 1990 i mål C-347/88, kommissionen mot Grekland (REG 1990, s. I-4747), och av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-4405).

19 Det följer för övrigt av fast rättspraxis att kravet på en fullständig motivering är direkt knuten till att man iakttar den inblandade medlemsstatens rätt till försvar. Delgivningen av det motiverade yttrandet har nämligen till syfte att ge medlemsstaten möjlighet att framföra sina argument för att eventuellt möjliggöra att den tvist som uppkommit mellan denna stat och kommissionen kan lösas utan att domstolen inblandas (domarna av den 8 februari 1983 i mål 124/81, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 1983, s. 203, och av den 25 april 1996 i mål C-274/93, kommissionen mot Luxemburg, REG 1996, s. I-2019; svensk specialutgåva, volym 7).

20 Dom av den 23 februari 1988 i mål 131/86, det så kallade värphönsmålet (REG 1988, s. 905).

21 Man skulle naturligtvis i vilket fall som helst kunna hävda att det inte av handlingarna i målet framgår att kommissionen, genom ett beslut, bemyndigat den kommissionsledamot som undertecknat det motiverade yttrandet. Såsom jag nämnt ovan, bör ett bemyndigande vara uttryckligt och uppfylla kraven på tydlighet ocn offentlighet, i motsats till den situation som tycks föreligga i förevarande fall. Man kan i varje fall anföra, att kommissionen ansett att denna typ av ofullkomligheter inte medför att bemyndigandet är utan verkan, såvitt de inte inverkar på de personers rättsskydd som berörs av rättsakten som antagits med stöd av ett bemyndigande (se domen i det ovannämnda målet AKZO mot kommissionen, ovan fotnot 3). Det är följaktligen ändamålsenligt att allra först klargöra huruvida en viss behörighet är av sådan art att den kan vara föremål för ett bemyndigande.

22 Genom att grunda sig på dessa skäl har domstolen ett flertal gånger ansett en talan mot interna instruktioner eller mot meddelanden inte kan tas upp till sakprövning. Se exempelvis domarna av den 9 oktober 1990 i mål C-366/88, Frankrike mot kommissionen (REG 1990, s. I-3571), av den 13 november 1991 i mål C-303/90, Frankrike mot kommissionen (REG 1991, s. I-5315; svensk specialutgåva, volym 15), av den 16 juni 1993 i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1993, s. I-3283) och förslaget till avgörande av generaladvokaten Tesauro, föredraget den 16 januari 1997 inför dom av den 20 mars 1997 i mål C-57/95, Frankrike mot kommissionen (REG 1997, s. I-1627), punkt 8— 11 i förslaget till avgörande.

23 Dom av den 27 maj 1981 i de förenade målen 142/80 och 143/80, Essevi et Salengo (REG 1981, s. 1413; svensk specialutgåva, volym 6). Det är förresten av samma orsak domstolen ansett att en talan, som väckts på den grunden att kommissionen vägrat att mot en medlemsstat inleda förfarandet som artikel 169 i fördraget föreskriver, inte kan tas upp till sakprövning (dom av den 1 mars 1966 i mål 48/65, Lüttickc m. fl. mot Kommissionen (REG 1966, s. 27, svensk specialutgåva, volym 1) och, senare, se förstainstansrättens beslut av den 12 november 1996 i mål T-47/96, SDDDA mot kommissionen (REG 1996, s. II-1559): kommissionen kan inte vara skyldig att anta en rättsakt som inte utgör en rättsakt som kan förorsaka skada.

24 Domen i fotnot 22 ovan.

25 Ibidem, punkt 18.

26 Ibidem, punkt 15.

27 Ibidem, s. 1420.

28 Såsom jag nämnt tidigare medför inte endast den omständigheten att kommissionen delger en medlemsstat ett motiverat yttrande om att det underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, att det föreligger en dylik underlåtenhet. Denna omständighet är emellertid inte utan följder, eftersom medlemsstaten inte i praktiken kan vara omedveten om den. Det är förresten av denna orsak som domstolen är särskilt krävande då den tar upp frågan huruvida man iakttagit medlemsstatens rätt till försvar mot de anmärkningar som kommissionen riktat mot den i det motiverade yttrandet. Se ovan fotnot 18.

29 Se punkt 25 nedan.

30 Se exempelvis domarna av den 7 februari 1984 i mål 166/82, kommissionen mot Italien (REG 1984, s. 459), punkt 16, av den 1 december 1993 i mål C-234/91, kommissionen mot Danmark (REG 1993, s. I-6273), punkt 16, och av den 12 januari 1994 i mål C-296/92, kommissionen mot Italien (REG 1994, s. I-1), punkt 11.

31 Se domen i det ovannämnda målet av den 7 februari 1984, kommissionen mot Italien (ovan fotnot 29).

32 Gemenskapsdomstolen kan således inte ersätta den frist som fastställts i det motiverade yttrandet med en annan frist. Se domarna av den 10 november 1981 i mål 28/81, kommissionen mot Italien (REG 1981, s. 2577) och i mål 29/81, kommissionen mot Italien (REG 1981, s. 2585).

33 Se dom av den 7 februari 1973 i mål 39/72, kommissionen mot Italien (REG 1973, s. 101), av den 5 juni 1986 i mål 103/84, kommissionen mot Italien (REG 1986, s. 1759), av den 21 juni 1988 i mål 283/86, kommissionen mot Belgien (REG 1988, s. 3271), och av den 12 december 1990 i mål C-263/88, kommissionen mot Frankrike (REG 1990, s. I-4611).

34 Se dom av den 31 januari 1984 i mål 74/82, kommissionen mot Irland (REG 1984, s. 317), punkt 13.

35 Se exempelvis dom av den 28 mars 1985 i mål 274/83, kommissionen mot Italien (REG 1985, s. 1077), punkterna 20 och 21. Som domstolen fastställde i dom av den 11 juli 1984 i mål 51/83, kommissionen mot Italien, (REG 1984, s. 2793), utgör den omständigheten att den berörda medlemsstaten kan inge yttrande — även om den inte behöver utnyttja denna möjlighet — en väsentlig garanti som åsyftats med fördraget, och iakttagandet av denna garanti är en förutsättning för att fördragsorottsförfarandet mot en stat skall vara lagenligt. Även om det motiverande yttrandet, som åsyftas i artikel 169 i fördraget, skall innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för skälen till kommissionens uppfattning att den berörda staten har underlåtit att uppfylla en av de skyldigheter som åligger den enligt fördraget, kan lika stränga krav på noggrannhet inte ställas på den formella underrättelsen, som omöjligen kan utgöra annat än en första kort sammanfattning av anmärkningarna. Se även domen i det ovannämnda målet av den 17 september 1996, kommissionen mot Italien (se ovan fotnot 17).

36 Nödvändighet som uttryckligen godkänts i artikel 54.3 g i fördraget.

37 Artikel 2.1. f i det första direktivet.

38 Dom av den 19 februari 1991 i mål C-374/89, kommissionen mot Belgien (REG 1991, s. I-367) punkt 10, av den 7 april 1992 i mål C-45/91, kommissionen mot Grekland (REG 1992, s. I-2509), punkt 21, och av den 29 juni 1995 i de förenade målen C-109/94, C-207/94 och C-225/94, kommissionen mot Grekland (REG 1995, s. I-1791), punkt 11.