Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Genom denna tolkningsfråga begärs att domstolen skall avgöra huruvida skyldigheten att fästa ett märke på produkter på vilka en miljöskatt uttas utgör en teknisk specifikation eller en teknisk föreskrift i den mening som avses i direktiv 83/189/EEG, ändrat genom direktiv 88/182/EEG.
2. Denna fråga har förts vidare av belgiska Conseil d'État inom ramen för en tvist där bolaget Bic Benelux SA (nedan kallat Bic) har ansökt om ogiltigförklaring av belgiska regler, enligt vilka miljöskatt skall betalas på engångsrakhyvlar med skaft, som följaktligen vid saluföring skall förses med motsvarande märke.
3. Miljöskatten infördes i det belgiska rättssystemet genom artikel 369—401 i lagen av den 16 juli 1993 om fullföljande av statens federala struktur (nedan kallad 1993 års lag). Dessa föreskrifter har kompletterats genom ministerieförordningen av den 24 december 1993 om systemet för produkter som skall påföras miljöskatt (nedan kallad ministerieförordningen).
4. I artikel 376 första stycket i 1993 års lag bestäms typen av den pålaga som är tillämplig på engångsprodukter. Där föreskrivs följande:
5. I artikel 2 i ministerieförordningen föreskrivs sedan att med avseende på tillämpningen av miljöskatten skall engångsrakhyvlar och engångskameror anses utgöra engångsprodukter. Med engångsrakhyvlar avses så kallade säkra rakhyvlar som saknar en mekanism för byte av rakblad. Efter att Bic hade begärt uppgift om hur dessa bestämmelser skulle tolkas förklarade finansministeriet genom en skrivelse av den 24 december 1993 att enligt artikel 5.2 i ministerieförordningen av den 24 december 1993 om systemet för produkter som skall påföras miljöskatt ... skall miljöskatt endast påföras engångsrakhyvlar bestående av ett enda stycke (med skaft). Följaktligen påförs det inte någon miljöskatt på rakhyvlar med skaft som kan tas isär från ställningen med ett rakblad som kan bytas ut efter en användning eller flera användningar. I denna typ av rakhyvlar skall enbart rakbladet eller rakbladen och ställningen med dem slängas, medan det skaft på vilket dessa fästs sparas, till skillnad från säkra rakhyvlar, vilka skall slängas i sin helhet.
6. För att säkerställa skatteuppbörden föreskrivs i artikel 391 i 1993 års lag följande:
7. Slutligen är det enligt artikel 18 i ministerieförordningen möjligt att inom ramen för skattebefrielse för diplomatiska företrädare sälja produkter som omfattas av miljöskatten så, att de undantas från nämnda skatt.
8. Det är lämpligt att påpeka att lagstiftningsavdelningen vid Conseil d'État i sitt utlåtande avseende lagförslaget då lagen utarbetades ansåg att denna regel skulle anmälas till kommissionen, eftersom skyldigheten att anbringa olika märken eller skattemärken kunde utgöra en teknisk specifikation. Den belgiska staten beaktade inte denna åsikt och antog regeln utan att anmäla den till kommissionen när den befann sig på förslagsstadiet.
9. Bolaget Bic, som i Belgien säljer enbart engångsrakhyvlar bestående av ett enda stycke, har drabbats av en avsevärd minskning av försäljningen sedan miljöskatten infördes, varför bolaget på olika sätt har ifrågasatt lagligheten av de belgiska bestämmelser varigenom denna skatt har införts, däribland genom att vid Conseil d'État väcka talan om ogiltigförklaring av ministerieförordningen och finansministeriets skrivelse om tolkningen av förordningen. Bland de grunder för ogiltigförklaring som Bic har åberopat återfinns överträdelse av artiklarna 30 och 95 i EG-fördraget och av direktiv 83/189.
10. Conseil d'État anser att de belgiska bestämmelserna inte är oförenliga med artikel 30 i fördraget, som innebär förbud mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner. Det anser vidare att de belgiska föreskrifterna inte heller överträder artikel 95 i fördraget, som innebär ett förbud mot interna diskriminerande skatter och avgifter. Conseil d'État uttalade sig likväl inte om den andra grund för ogiltighet som Bie hade åberopat, nämligen överträdelse av direktiv 83/189, eftersom ministerieförordningen inte hade anmälts till kommissionen när den befann sig på förslagsstadiet, trots att det rörde sig om en teknisk föreskrift, eftersom den reglerade kraven på etikettering och märkning av varor på vilka miljöskatt skall uttas. För att avgöra denna fråga har Conseil d'État ansett det nödvändigt att begära att EG-domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande fråga:
11. Tolkningsfrågan avser att utröna huruvida skyldigheten att fästa ett skattemärke som föreskrivs i de belgiska bestämmelserna om miljöskatt är förenlig med direktiv 83/189. Domstolen behöver därför inte uttala sig om den möjliga tillämpningen av artiklarna 30 och 95 i fördraget på sådana nationella bestämmelser som de som är i fråga i detta mål.
Informationsförfarandet enligt direktiv 83/189
12. Direktiv 83/189 har ändrats genom direktiven 88/182 och 94/1 O/EG. Eftersom de belgiska bestämmelserna avseende införande av miljöskatten antogs år 1993, skall deras egenskap av teknisk förordning prövas mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 83/189 i dess lydelse enligt direktiv 88/182. De ändringar som infördes i informationsförfarandet genom direktiv 94/10, och som trädde i kraft den 1 juli 1995, påverkar inte de belgiska reglerna för miljöskatt.
13. Genom direktiv 83/189 har ett förfarande införts som är avsett att förebygga tekniska handelshinder för handeln inom gemenskapen, orsakade av skillnader mellan medlemsstaternas nationella föreskrifter för produktion och saluföring av varor. Detta förebyggande förfarande kompletterar förbudet i artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget och harmoniseringen av de nationella föreskrifterna för att genomföra den fria rörligheten för varor inom den inre marknaden.
14. I artikel 1 i direktiv 83/189 fastställs definitionerna av de huvudsakliga begreppen i direktivet. Även om det i ingressen [till direktivet på spanska] talas om tekniska föreskrifter (reglamentaciones técnicas), används detta begrepp inte i artikel 1, utan åtskillnad görs mellan standarder (normas) och tekniska föreskrifter (reglamentos técnicos) beroende på om de är tvingande eller ej.
15. Medlemsstaterna åläggs genom artikel 8 i direktiv 83/189, ändrat genom direktiv 88/182, att till kommissionen anmäla alla förslag till tekniska föreskrifter, om de inte utgör ett införlivande av en internationell eller europeisk standard. Artikeln har följande lydelse:
16. Efter anmälan har kommissionen och övriga medlemsstater enligt artikel 9 i direktiv 83/189 möjlighet att analysera om förslaget till teknisk föreskrift är förenligt med gemenskapsrätten och, i förekommande fall, inom tre månader från tiden för anmälan avge ett detaljerat utlåtande. Om inget detaljerat utlåtande avges, kan medlemsstaten anta den tekniska föreskriften efter utgången av en tremånadersperiod av status quo. Status quo förlängs till sex månader om ett detaljerat utlåtande har inlämnats och till tolv månader när kommissionen förklarar för staten att den ämnar föreslå ett gemenskapsdirektiv på området. Anmälan och perioden av status quo ger kommissionen och medlemsstaterna tillfälle att undersöka om förslaget till teknisk föreskrift medför handelshinder i strid med fördraget eller begränsar handeln, vilket skall undvikas genom att gemenskapsrättsliga harmoniseringsdirektiv antas. Kommissionen och medlemsstaterna kan vidare föreslå ändringar i de nationella åtgärder som har föreskrivits i den stat som har anmält förslaget, även om denna stat inte är skyldig att beakta dem och behåller sin behörighet att anta den tekniska föreskriften efter utgången av perioden av status quo.
17. Denna skyldighet att iaktta status quo skall, enligt artikel 9.3 i nämnda direktiv, inte gälla i allvarliga och oförutsedda situationer som kräver att en medlemsstat omedelbart utarbetar tekniska föreskrifter för att skydda grundläggande samhällsintressen såsom folkhälsan eller djurs hälsa, skydd av växter eller allmän säkerhet.
18. I domstolens rättspraxis har tillämpningen av informationsförfarandet getts betydligt stöd genom att domstolen i domen i målet CIA Security International bekräftade att artiklarna 8 och 9 i direktiv 83/189 har direkt effekt och att tekniska föreskrifter som inte anmälts på förslagsstadiet inte kan göras gällande mot enskilda.
Tolkningsfrågan
19. Genom tolkningsfrågan har den nationella domstolen begärt att EG-domstolen skall avgöra om skyldigheten att fästa ett märke på de produkter som skall påföras miljöskatt, vilket föreskrivs i belgisk lag, utgör en teknisk specifikation eller en teknisk föreskrift som omfattas av informationsförfarandet enligt direktiv 83/189.
20. Den franska regeringen och Bic anser i sina yttranden att denna märkningsskyldighet utgör en teknisk specifikation och att den belgiska lagstiftning där detta föreskrivs utgör en teknisk föreskrift som borde ha anmälts i enlighet med direktiv 83/189. De har till stöd för detta påstående åberopat domen i målet kommissionen mot Tyskland, där domstolen fastställde en tysk regel enligt vilken skyldigheter som avsåg läkemedel utvidgades till att även omfatta sterila medicinska instrument i fråga om etikettering och, i synnerhet, till möjligheten att ange den 30 juni eller den 31 december som förfallodag.
21. Kommissionen och den belgiska regeringen anser däremot att skyldigheten att märka de produkter som skall påföras miljöskatt inte utgör en teknisk specifikation och att de belgiska bestämmelserna följaktligen inte utgör någon teknisk föreskrift på vilken direktiv 83/189 är tillämpligt. Kommissionen anser att den belgiska lagstiftningen utgör skattelagstiftning och att märkningsskyldigheten utgör en tilläggsåtgärd. Enligt dess uppfattning har tekniska specifikationer som hänger samman med skattemässiga åtgärder inkluderats i tillämpningsområdet för direktiv 83/189 vid dess ändring genom direktiv 94/10. Eftersom de belgiska bestämmelserna har antagits innan detta direktiv trädde i kraft, förelåg det inte någon skyldighet att anmäla dem.
22. Vad gäller tillämpningen av direktiv 83/189, innehåller dess artikel 1, ändrad genom direktiv 88/182, en definition av begreppen teknisk specifikation och teknisk föreskrift. I punkt 1 i denna bestämmelse klargörs begreppet teknisk specifikation på följande sätt:
23. Domstolen har meddelat flera domar avseende olika nationella bestämmelsers egenskap av teknisk föreskrift, även om den inte i något av målen har genomfört någon grundlig analys av det begrepp som fastställts i direktiv 83/189. Domstolen har i det avseendet ansett att bland annat följande bestämmelser har utgjort tekniska föreskrifter:
24. Med stöd av bestämmelserna i direktiv 83/189 och domstolens rättspraxis, anser jag att alla förfaranden och bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar, i vilka det åläggs skyldigheter som skall vara uppfyllda för produktion och saluföring av varor, utgör tekniska föreskrifter.
25. För att avgöra huruvida den belgiska regel enligt vilken ett märke skall anbringas för saluföring av produkter på vilka miljöskatt skall uttas utgör en teknisk specifikation och, följaktligen, en teknisk föreskrift i den mening som avses i direktiv 83/189 eller ej, med beaktande av regelns tvingande karaktär, är det nödvändigt att analysera beskaffenheten av och egenskaperna hos dessa nationella bestämmelser.
26. Den belgiska lagen och den belgiska ministerieförordningen utgör skattemässiga regler som endast påverkar produktion och saluföring av varor, i den mån som det i artikel 391 i lagen och i bestämmelserna i den ministerieförordning varigenom artikeln genomförs krävs att ett märke skall fästas på de produkter som påförs miljöskatt. Således kan denna skyldighet att märka varor i förekommande fall endast utgöra en teknisk föreskrift.
27. Märkningsskyldigheten utgör, såsom kommissionen har påpekat, en skattemässig tilläggsåtgärd avsedd att säkerställa att miljöskatten uppbärs och har följaktligen skattemässig karaktär. Märket uppfyller därutöver en ytterligare uppgift som är att informera konsumenten om att miljöskatt har påförts produkten, eftersom den ger upphov till en skadlig miljöpåverkan. Jag anser dock att denna information till konsumenten inte förändrar märkningsskyldighetens skattemässiga karaktär.
28. Det är nödvändigt att erinra om att användningen av skattemärken är en metod som ofta används för att säkerställa att punktskatter uppbärs i enlighet med artikel 21.1 i direktiv 92/12/EEG, enligt vilken ... medlemsstaterna [får] kräva att varor som släpps för konsumtion på deras territorium bär skattemärken eller nationella identifieringsmärken för fiskala ändamål.
29. Trots sin beskaffenhet av skattemässig tilläggsåtgärd står det klart att skyldigheten att anbringa ett märke påverkar marknadsföringen av varor, eftersom de produkter på vilka miljöskatt skall uttas kan säljas endast om de har försetts med ett skattemärke som utgör bevis för att skatten har betalats och till vilket belopp eller, i förekommande fall, för att undantag från skatten har beviljats. Enligt min åsikt utgör denna märkningsskyldighet en teknisk specifikation som hänger samman med en skattemässig åtgärd med miljösyfte.
30. Denna slutsats påverkas inte av de argument som den belgiska regeringen har anfört. Enligt regeringen faller åtgärder som är avsedda att skydda miljön utanför tillämpningsområdet för direktiv 83/189, som begränsar sig till tekniska föreskrifter avseende produkter och som kan harmoniseras genom gemenskapsdirektiv grundade på artikel 100a.
31. De tekniska specifikationer som hänger samman med skattemässiga åtgärder, och som har blivit tvingande genom en medlemsstats agerande, ger upphov till tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande, vilka utan tvivel skall anmälas till kommissionen från och med den ändring av direktiv 83/189 som skedde genom direktiv 94/10. Detta sistnämnda direktiv har mot bakgrund av den praktiska erfarenhet som erhållits vid tillämpningen av informationsförfarandet, medfört en utvidgning och precisering av begreppet teknisk föreskrift, vilket ursprungligen fastställdes i direktiv 83/189. Således innehåller artikel 1.9 andra stycket en uppräkning av de fall som utgör tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande. Artikeln har följande lydelse:
32. Genom direktiv 94/10 har direktiv 83/189 dessutom kompletterats med bestämmelser som ger en särställning till tekniska föreskrifter som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder. Det rör sig om artikel 8.1 sista stycket, enligt vilket kommissionens eller medlemsstaternas detaljerade kommentarer eller utlåtanden endast [får] avse sådana aspekter som kan utgöra ett hinder i handeln, inte skattemässiga eller finansiella aspekter och artikel 10.4, enligt vilken skyldigheten till status quo enligt artikel 9 inte avser denna typ av tekniska föreskrifter.
33. I det föreliggande fallet infördes kravet på märkning av produkter som skall påföras miljöskatt genom de belgiska föreskrifter som antogs år 1993, det vill säga före den 1 juli 1995, som är den dag då direktiv 94/10 trädde i kraft. Följaktligen skulle nämnda belgiska bestämmelser ha omfattats av anmälningsskyldigheten till kommissionen, om det ansågs att begreppet teknisk föreskrift enligt direktiv 83/189, ändrat genom direktiv 88/182, redan skulle ha omfattat de tekniska specifikationer som hänger samman med skattemässiga åtgärder och att direktiv 94/10 skulle ha begränsats till att närmare ange nämnda begrepp, dock utan att ändra eller utvidga det.
34. Jag anser emellertid att det finns flera argument med stöd av vilka denna extensiva tolkning av det ursprungliga begreppet teknisk föreskrift enligt direktiv 83/189 skall förkastas och som förmår mig att dra slutsatsen att de tekniska föreskrifter som hänger samman med skattemässiga åtgärder inte ingick i tillämpningsområdet för direktiv 83/189, innan det ändrades genom direktiv 94/10.
35. För det första förekom det, enligt vad kommissionen har angett, under utarbetandet av direktiv 94/10 långa debatter och betydande meningsskiljaktigheter avseende det lämpliga i att utvidga det genom direktiv 83/189 införda informationsförfarandet till de tekniska föreskrifter som hänger samman med skattemässiga och finansiella åtgärder. Avseende detta framgår det av det andra övervägandet till direktiv 94/10 att direktivets tillämpningsområde bör utvidgas och av det tolfte övervägandet att det är nödvändigt att klargöra begreppet teknisk föreskrift som är faktiskt tvingande.
36. Detta dubbla syfte med direktiv 94/10, som består i att utvidga och klargöra tillämpningsområdet för direktiv 83/189, skall prövas med hänsyn till den omarbetning som skedde i fråga om begreppet teknisk föreskrift och som i grund består av tre punkter:
37. För det andra har den praxis som har följts under de år då informationsförfarandet har tillämpats enligt kommissionen anpassats till tanken att det inte var nödvändigt att anmäla tekniska föreskrifter som hänger samman med skattemässiga och finansiella åtgärder.
38. Avslutningsvis utgör de skattemässiga och finansiella åtgärder som innehåller ytterligare någon bestämmelse med inverkan på produktion och saluföring av varor en särskild typ av tekniska föreskrifter, som omfattas av ett system som skiljer sig från det system som är tillämpligt på övriga tekniska föreskrifter. Således har genom direktiv 94/10 artikel 10.4 införts, enligt vilken denna typ av föreskrifter skall anmälas, men deras antagande är inte beroende av att kravet avseende status quo enligt artikel 9 har uppfyllts. Dessutom föreskrivs i artikel 8.1 sista stycket, som lagts till genom direktiv 94/10, att eventuella detaljerade kommentarer eller utlåtanden beträffande tekniska specifikationer som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder endast får avse sådana aspekter som kan utgöra ett hinder i handeln, men inte skattemässiga eller finansiella aspekter.
39. Av dessa skäl anser jag att skyldigheten att fästa ett märke eller skattemärke på produkter på vilka miljöskatt skall uttas inte utgjorde någon teknisk föreskrift innan direktiv 94/10 trädde i kraft och att de belgiska reglerna avseende nämnda skatt inte kan anses utgöra tekniska föreskrifter på vilka direktiv 83/189, ändrad genom direktiv 88/182, är tillämpligt.
Förslag till avgörande
40. Mot bakgrund av ovan stående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara tolkningsfrågan på följande sätt:
1 Originalspråk: spanska.
2 Rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om cu informationsförfarandc beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 109, s. 8).
3 Rådets direktiv 88/182/EEG av den 22 mars 1988 om ändring av rådets direktiv 83/189/EEG om ett ¡nformationsför-farandc beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 81, s. 75).
4 Moniteur belge av den 20 juli 1993, s. 17013.
5 Moniteur belge av den 29 december 1993, s. 28903.
6 Document 897/2-92/93 de la Chambre de Représentants de Belgique sur la proposition de loi visant à achever la structure fédérale de l'État, s. 175— 181.
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 94/10/EG av den 23 mars 1994 om en väsentlig ändring för andra gången av direktiv 83/189/EEG om ett informationsförfarandc beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 100, s. 30).
8 [Den åtskillnad som generaladvokaten påpekar återfinns inte i den svenska språkversionen av direktivet. Fotnoten saknar därför betydelse för den svenska språkversionen.]
9 Se i detta hänseende kommissionens meddelande 89/C 67/03 av den 17 mars 1989 om publicering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av de förslag till tekniska foreskrifter som anmälts av medlemsstaterna i enlighet med rådets direktiv 83/189/EEG, ändrat genom rådets direktiv 88/182/EEG (EGT C 67, s. 3, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version au tillgå.)
10 I artikel 9 i direktiv 83/189, ändrad genom direktiv 88/182, föreskrivs följande: 1. Om inte de särskilda förutsättningarna i punkt 2 eller punkt 2a föreligger, gäller följande. Medlemsstaterna far inte anta ett förslag till teknisk föreskrift före utgången av sex månader från tiden för anmälan enligt artikel 8.1, om kommissionen eller en annan medlemsstat inom tre månader från nämnda tid inkommer med ett detaljerat utlåtande med innebörd att den planerade åtgärden måste ändras för att ta bort eller minska de hinder som den kan komma att ge upphov till för de fria varurörelserna. Den berörda medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de åtgärder som den ämnar vidta med anledning av sådana detaljerade utlåtanden. Kommissionen skall uttala sig om dessa åtgärder. 2. Den i punkt 1 nämnda perioden skall vara 12 månader, om kommissionen inom tre månader räknat från tiden för anmälan enligt artikel 8.1, förklarar att den ämnar föreslå eller besluta om ett direktiv inom området. 2a. Om kommissionen finner en anmälan enligt artikel 8.1 gälla ett område som omfattas av ett förslag till direktiv eller förordning, som har lagts fram för rådet, skall den inom tre månader från dagen för mottagandet av anmälan underrätta medlemsstaten om detta förhållande. Medlemsstaterna skall, under en period om 12 månader från den dag då kommissionen lämnade rådet ett förslag till direktiv eller förordning, avstå från att anta tekniska föreskrifter om ämnen som omfattas av förslaget, om detta överlämnades innan anmälan gjorts enligt artikel 8.1. Punkterna 1, 2 och 2a i denna artikel kan inte tillämpas kumulativt.
11 I artikel 9.3 i direktiv 83/189, ändrad genom direktiv 88/189. föreskrivs följande: Punkterna 1, 2 och 2a skall inte gälla i fall di en medlemsstat av angelägna skäl som rör skydd för folkhälsan eller allmän säkerhet, skydd för djurs hälsa och liv eller skydd av växter, måste utarbeta tekniska föreskrifter på mycket kort tid samt omedelbart anta och införa dem utan någon möjlighet til] samråd. I sådana fall skall medlemsstaten i sin anmälan enligt artikel 8 ange skälen för det skyndsamma beslutet om de vidtagna åtgärderna. Kommissionen skall vidta lämpliga åtgärder, om detta förfarande missbrukas.
12 Dom av den 30 april 1996 i mål C-194/94, CIA Security International (REG 1996, s. I-2201).
13 Dom av den 1 juni 1994 i mål C-317/92, kommissionen mot Tyskland (Rec. 1994, s. I-2039).
14 Domen i malet kommissionen mot Tyskland, nämnd ovan.
15 Dom av den 11 januari 1996 i mål C-273/94, kommissionen mot Nederländerna (REG 1996, s. I-31).
16 Domen i målet CIA Security International, nämnd ovan.
17 Dom av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-4405).
18 Domen i målet CIA Security International, nämnd ovan, punkt 25.
19 För en detaljerad analys av detta begrepp hänvisar jag till mitt förslag i avgörande i målet kommissionen mot Nederländerna, nämnt ovan, punkt 22— 24.
20 Rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT L 76, s. 1).
21 Se J. Fronia och G. Casella: La procédure de contrôle des réglementations techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/EEG, Revue du Marché Unique Européen, 1995, nr 2, s. 46—48.