Förslag till avgörande av generaladvokat

Inledning

1. I detta mål önskar Bundesverwaltungsgericht att domstolen skall ta ställning till om en turkisk arbetstagare enligt beslut nr 1/80 av associeringsrådet EEG/Turkiet kan anses ha reguljär anställning och tillhöra en medlemsstats reguljära arbetsmarknad då hans arbetstillstånd är tidsbegränsat och utfärdat med avseende på utbildning i den ifrågavarande medlemsstaten för en anställning i arbetsgivarens dotterföretag i Turkiet.

Relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser

2. Associeringsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan parterna med beaktande av nödvändigheten att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.

3. Enligt artikel 36 i ett tilläggsprotokoll till associeringsavtalet av den 23 november 1970 skall associeringsrådet fatta beslut om de nödvändiga riktlinjerna för ett gradvis genomförande av fri rörlighet för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet i enlighet med de i artikel 12 i associeringsavtalet angivna principerna.

4. Associeringsrådet har med stöd därav fattat beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen som trädde i kraft den 1 juli 1980. Artikel 6.1 i beslutet har följande lydelse:

De faktiska omständigheterna i saken

5. Faik Günaydin, som är turkisk medborgare, inreste år 1976 som 20-åring till Förbundsrepubliken Tyskland. Han följde inledningsvis flera kurser i tyska och började därefter studera till starkströmsingenjör. År 1986 tog han civilingenjörsexamen med denna inriktning. Han gifte sig år 1982 med Hatice Giinaydin, som han har två barn med, vilka är födda år 1984 respektive år 1988.

6. I november 1986 fick Faik Giinaydin anställning vid Gerätewerk Amberg, som tillhör Siemens AG (nedan kallat Siemens). Siemens meddelade i samband med detta genom en skrivelse av den 16 oktober 1986 till utlänningskontoret i staden Amberg att Gerätewerk Amberg har ett nära samarbete med lokala dotterföretag till Siemens i bland annat Turkiet, varför det kunde förväntas att Faik Giinaydin efter en period om cirka fem år skulle komma att anta rådgivnings- och ledarfunktioner i ett av dotterföretagen. Han skulle därför på längre sikt inte arbeta vid Gerätewerk Amberg utan sändas till sitt hemland. I en skrivelse av den 20 januari1987 från Siemens huvudkontor till inrikesministeriet i Bayern framställdes en begäran om att Faik Giinaydin skulle beviljas uppehållstillstånd för minst tre år, eftersom han efter ett målinriktat informations- och utbildningsprogram skulle utsändas till Turkiet. Dessa uppgifter bekräftades i ytterligare en skrivelse av den 21 januari 1987 från Siemens huvudkontor.

7. Den 12 januari 1987 beviljade Stadt Amberg Faik Günaydin uppehållstillstånd som gällde till den 3 november 1987. Det framgick av tillståndet att detta upphör att gälla vid utgången av anställningen hos Siemens i Amberg (endast med avseende på introduktion i affärs- och arbetsverksamheten). Innan uppehållstillståndet utfärdades undertecknade Faik Günaydin en förklaring om att han var införstådd med att uppehållstillståndet endast var utfärdat i ovannämnda syfte och att det enligt gällande rätt inte kunde utfärdas ett permanent och ovillkorat uppehållstillstånd i Tyskland.

8. Uppehållstillståndet blev med motsvarande tillägg förlängt tre gånger, senast till den 5 juli 1990. Parallellt med uppehållstillstånden utfärdades tidsbegränsade arbetstillstånd som också var begränsade till att gälla arbete hos Siemens Gerätewerk Amberg. Före den senaste förlängningen avgav Faik Günaydin den 9 augusti 1989 inför Siemens en förklaring om att han önskade fortsätta sitt arbete vid Gerätewerk Amberg till antingen den 30 juni 1990 eller den 30 september 1990, för det fall hans uppehållstillstånd blev förlängt. Därefter skulle han resa tillbaka till Turkiet med sin familj för att ta anställning vid Siemens dotterföretag där. Denna förklaring sändes vidare till utlänningsmyndighetcrna.

9. Faik Günaydin ansökte genom skrivelser av den 15 februari och den 5 juli 1990 hos de tyska utlänningsmyndigheterna om permanent uppehållstillstånd på den grunden att Tyskland till följd av hans förvärvsverksamhet hade blivit hans egentliga hemvist. Siemens och Industrie-und Handelskammer Regensburg stödde ansökan. Den 30 juni 1990 tvingades Faik Günaydin emellertid säga upp sin anställning hos Siemens på grund av att hans arbetstillstånd hade löpt ut.

10. Stadt Amberg avslog genom beslut av den 11 september 1990 Faik Günaydins ansökan om uppehållstillstånd. Även Landratsamt Amberg-Sulzbach avslog genom beslut av den 17 april 1991 hans ansökan om uppehållstillstånd. Faik Günaydin överklagade därefter utan framgång beslutet till Regierung der Oberpfalz.

Tolkningsfrågorna

11. Bundesverwaltungsgericht har genom beslut av den 24 november 1995 förklarat målet vilande och hänskjutit följande frågor till domstolen:

Den första frågan

12. Den första frågan gäller huruvida en turkisk arbetstagare enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80 har reguljär anställning och tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat då han fått ett tillfälligt tillstånd att utöva avlönad verksamhet hos en arbetsgivare i medlemsstaten i syfte att anställas i ett av arbetsgivarens dotterföretag i Turkiet.

13. Enligt min mening innehåller denna fråga i själva verket två delfrågor. Den första frågan berör tolkningen av uttrycket reguljär anställning på den reguljära arbetsmarknaden i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 i fråga om turkiska medborgares anställning på vissa positioner som innehåller utbildningsmoment. Den andra frågan gäller huruvida medlemsstaterna genom att behäfta uppehålls- och arbetstillstånd med tidsmässiga och andra begränsningar för turkiska medborgare kan hindra dessa från att dra fördel av rättigheterna i denna bestämmelse.

14. Delstaten Bayern har med stöd av den tyska, den franska och den grekiska regeringen anfört att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 skall tolkas så, att en turkisk medborgare som endast fått ett tidsbegränsat tillstånd i en medlemsstat att vara anställd hos en arbetsgivare i syfte att utbilda sig för anställning i arbetsgivarens dotterföretag i Turkiet inte kan anses tillhöra den reguljära arbetsmarknaden i denna medlemsstat.

15. Jag skall framhålla att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 enligt domstolens fasta rättspraxis har direkt effekt. Bestämmelsen avser enligt sin lydelse endast rätten till anställning, men det följer av domstolens fasta rättspraxis att det i samband med denna rätt till anställning finns en därav härledd rätt till uppehållstillstånd.

16. Domstolen har vidare i dom av den 16 december 1992 uttalat följande:

17. Vad avser frågan om när en turkisk medborgare kan anses tillhöra den reguljära arbetsmarknaden skall detta enligt min mening avgöras utifrån en rent objektiv bedömning av verksamhetens art, om den ifrågavarande anställningen var av sedvanlig karaktär och arbetstagaren därmed tillhörde den reguljära arbetsmarknaden i Tyskland, eller om det var fråga om en form av utbildning.

18. Låt mig påpeka att det i samband med denna bedömning kan uppställas vissa ytterligheter vad gäller anställningar. För det första finns en grupp rena utbildningar, där det inte är fråga om någon anställning eller att den berörde alls tillhör arbetsmarknaden, exempelvis universitetsstudier, handelshögskolestudier och tekniska studier, där de studerande uteslutande utövar en verksamhet av rent teoretisk art och utbildningskaraktär. Turkiska medborgare som får uppehållstillstånd i syfte att bedriva universitetsstudier tillhör inte därigenom arbetsmarknaden och de berörda kommer inte mot bakgrund av ett sådant uppehållstillstånd i en medlemsstat att kunna göra gällande rättigheter med stöd av bestämmelserna i artikel 6 i beslut nr 1/80.

19. Omvänt finns det turkiska medborgare som i en medlemsstat har vanlig avlönad anställning på sedvanliga arbetsrättsliga villkor och till normal lön. Sådana personer skall helt klart anses tillhöra arbetsmarknaden i den ifrågavarande medlemsstaten, och en turkisk medborgare som har utövat sådan verksamhet under de perioder som fordras kan således åberopa de rättigheter som anges i artikel 6.1 i beslut nr 1/80.

20. Mellan dessa ytterligheter kan det tänkas finnas ett antal mellangrupper, i fråga om vilka det kan vara svårt att avgöra om det faktiskt är fråga om utbildning eller anställning där personen tillhör arbetsmarknaden. Sådana anställningsformer kan mycket väl tänkas ha karaktär av utbildning. Det är exempelvis möjligt att tänka sig att det som ett led i en sjuksköterskeutbildning, som ges av en särskild utbildningsanstalt, ingår perioder av praktik på sjukhus, och det oavsett om praktikanten erhåller viss ersättning för arbetet på sjukhuset.

21. I många former av avlönat arbete där personen tillhör arbetsmarknaden ingår förmodligen ett utbildningsmoment, kanske särskilt där det är fråga om arbete som kräver en intellektuell ansträngning. Exempelvis är arbetet för tingsnotarier upplagt i syfte att lära upp och kvalificera dem — eller de duktigaste av dem — till att bli domare. Under en karriär kan just utförandet av en form av arbete eller verksamhet under en viss period bestå i något som kvalificerar den berörde till ett visst annat arbete. I denna mening innebär många former av arbete en träning eller utbildning utan att det för den skull skall betvivlas att den berörde har haft anställning och tillhört arbetsmarknaden.

22. Begreppet tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 skall därför enligt min mening som utgångspunkt också omfatta arbete som innehåller utbildningsmoment av sådan karaktär som nämnts. För att ge bestämmelsen effektiv verkan skall det enligt min mening antas att avlönat arbete endast faller utanför detta begrepp då det är tal om praktiskt arbete som ingår som ett led i en egentlig utbildning, exempelvis praktikperioder i samband med utbildningsprogram som också, och kanske huvudsakligen, innehåller (teoretiska) utbildningsmoment på annan plats än den ifrågavarande arbetsplatsen.

23. Jag anser inte att förevarande mål syftar till att domstolen skall göra en närmare bedömning av hur de olika andra tänkbara mellanformerna skall behandlas, exempelvis lärlingsutbildningar, som kan tänkas vara organiserade på mycket skilda sätt i medlemsstaterna. I förevarande fall har det upplysts att Faik Giinaydin var anställd på sedvanliga villkor och inte enligt särskilda regler för anställning som lärling, att han inte erhöll en särskilt låg utbildningslön för sitt arbete vid Siemens utan tvärtom hade vanlig lön, det vill säga samma lön som andra civilingenjörer som var anställda vid Siemens, att det inte varit tal om att han mottagit någon form av utbildningsstöd från den tyska staten, och att han, som redan var färdigutbildad civilingenjör, skulle arbeta i verksamheten under ett antal år för att senare anställas i ett dotterföretag. Allt tyder således på att det varit fråga om ett relativt vanligt arbete som med tiden skulle kunna leda till att Faik Giinaydin, då han hade fått tillräcklig kunskap om företagskulturen, beslutsstrukturen i verksamheten med mera, skulle kunna anställas på en förmodligen mer ansvarsfull position i ett visst dotterföretag i Turkiet.

24. Jag skall härefter behandla frågan om huruvida medlemsstaterna genom att behäfta uppehålls- och arbetstillstånd med tidsmässiga och andra begränsningar för turkiska medborgare kan hindra dessa från att dra fördel av rättigheterna i denna bestämmelse. Jag anförde följande i mitt förslag till avgörande i mål C-434/93, Bozkurt:

25. Domstolen har i dom av den 20 september 1990 (nedan kallad domen i målet Sevince) uppställt vissa riktlinjer för vad som enligt medlemsstaternas lagstiftning kan läggas i begreppet reguljär anställning i artikel 6.1 i beslut nr 1/80:

26. Det kan hävdas att så länge en turkisk arbetstagare innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd kan hans situation på arbetsmarknaden automatiskt anses vara tillfällig, vilket innebär att det inte är fråga om reguljär anställning.

27. Det följer emellertid av domen i målet Sevince att det inte är avgörande för om en turkisk arbetstagare kan anses ha reguljär anställning i en medlemsstat att den berörde formellt har innehaft ett uppehållstillstånd. Det är däremot avgörande om han enligt den ifrågavarande medlemsstatens nationella lagstiftning materiellt haft rätt att arbeta och uppehålla sig i den ifrågavarande medlemsstaten under den aktuella perioden.

28. Lika litet som man vid bedömningen av om det är fråga om reguljär anställning kan lägga vikt vid om rätten till uppehållstillstånd följer av ett formellt arbets- och uppehållstillstånd kan man enligt min mening lägga vikt vid den tidsmässiga giltigheten av ett utfärdat uppehålls- och arbetstillstånd. Lade man vikt vid den tidsmässiga giltigheten av ett uppehållstillstånd skulle medlemsstaterna vid utfärdandet av tidsbegränsade uppehållstillstånd fullständigt kunna kringgå bestämmelserna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 och turkiska medborgare skulle därmed i praktiken inte få de rättigheter som de ges genom dessa bestämmelser. Det skall i detta sammanhang uppmärksammas att det förmodligen är en förhållandevis utbredd praxis i medlemsstaterna att medborgare i tredje land under de första år som de har rätt att arbeta och uppehålla sig i en medlemsstat endast får ett tillfälligt uppehållstillstånd. Den tyska regeringen har under den muntliga förhandlingen upplyst att det i Tyskland inte förekommer att det första uppehållstillståndet för medborgare i tredje land, häribiand turkiska medborgare, inte begränsas tidsmässigt.

29. Samma synpunkter kan framföras i fall då medlemsstaterna på ett annat sätt än i tiden begränsar uppehålls- och arbetstillstånd, exempelvis genom att ange att tillståndet endast ger rätt till anställning hos en bestämd arbetsgivare eller anställning av närmare angiven karaktär. Om medlemsstaterna skulle kunna begränsa turkiska medborgarens rättigheter enligt gemenskapsrätten endast genom att införa begränsningar av ett eller annat slag i uppehålls- eller arbetstillstånd, skulle de efter eget gottfinnande kunna göra de rättigheter som turkiska medborgare har enligt beslut nr 1/80, som är en del av gemenskapsrätten, illusoriska.

30. Detta innebär inte att sådana tidsmässiga eller andra begränsningar saknar betydelse, eftersom de får den betydelse som den ifrågavarande nationella rättsordningen ger dem, i den utsträckning som medborgaren i tredje land inte har förvärvat rättigheter enligt gemenskapsrätten. Är en turkisk medborgares arbetstillstånd således begränsat till arbete hos en bestämd arbetsgivare och upphör anställningen före det första årets utgång, följer det motsatsvis av artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 att en turkisk medborgare inte enligt gemenskapsrätten har förvärvat rätt till fortsatt anställning, och hans möjligheter att uppehålla sig och arbeta i den ifrågavarande medlemsstaten skall då endast bedömas enligt den ifrågavarande medlemsstatens nationella rätt.

31. Det som är avgörande för om en turkisk arbetstagare kan anses ha reguljär anställning i en medlemsstat är således enligt min uppfattning endast om den berörde materiellt enligt medlemsstatens utlänningslagstiftning under den omtvistade perioden har haft rätt att uppehålla sig och arbeta i landet. Det är således utan betydelse om den berörde under denna period formellt har innehaft ett giltigt uppehålls- och arbetstillstånd och om detta tillstånd har varit försett med en tidsmässig eller annan begränsning.

32. Den första frågan bör mot denna bakgrund enligt min mening besvaras så, att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 skall tolkas så, att en turkisk arbetstagare som har haft en avlönad anställning på sedvanliga villkor och med sedvanlig lön hos en arbetsgivare i en medlemsstat och inte är underkastad särskilda regler för anställning som lärling eller liknande, skall anses ha anställning och tillhöra arbetsmarknaden i den ifrågavarande medlemsstaten, även om syftet med anställningen ursprungligen var att utbilda den berörde för att denne efter några års anställning hos arbetsgivaren skulle ges en anställning i ett av arbetsgivarens dotterföretag i Turkiet, och att medlemsstaterna inte genom att införa tidmässiga eller andra begränsningar i den turkiske medborgarens uppehålls- och arbetstillstånd kan hindra denne att förvärva rättigheter enligt bestämmelserna.

Den andra frågan

33. Med den andra frågan önskar den nationella domstolen veta huruvida en invändning om att det föreligger ett missbruk av rättigheter kan utesluta att det föreligger rättsliga krav enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80.

34. Faik Günaydin har upplyst att Siemens dotterföretag i Turkiet, där det var avsett att han skulle anställas efter utbildningsperioden vid Siemens i Tyskland, den 1 januari 1991 meddelade att man på grund av den aktuella situationen i Turkiet för tillfället inte hade möjlighet att anställa honom. Faik Günaydin hade således ursprungligen för avsikt att resa tillbaka till Turkiet, men omständigheterna ändrades.

35. Delstaten Bayern är med stöd av den tyska och den grekiska regeringen av den uppfattningen att det i förevarande fall föreligger sådant missbruk att den berörde inte kan göra gällande någon rättighet med stöd av artikel 6.1 i beslut nr 1/80.

36. Kommissionen anser inte att det kan beaktas att Faik Günaydin ursprungligen endast uppgav att han avsåg att återvända till Turkiet efter att ha genomfört sin anställningstid hos Siemens för att få de tyska utlänningsmyndigheterna att utställa ett uppehålls- och arbetstillstånd för honom.

37. Det framgår inte särskilt klart av den andra frågan vad den nationella domstolen avser med uttrycket missbruk av rättigheter i förhållande till rättigheterna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80. Enligt min mening ligger det emellertid i begreppet missbruk ett drag av bedrägeri, varför det förefaller närmast till hands att anta att den nationella domstolen i själva verket frågar om huruvida det påverkar en turkisk arbetstagares rättigheter enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80 att han erhållit uppehålls- och arbetstillstånd genom vilseledande.

38. Jag anförde följande i mitt förslag till avgörande av den 6 mars 1997 i mål C-285/95, Suat Kol:

39. Det som är avgörande för om oriktiga eller utelämnade uppgifter i samband med utfärdandet av ett uppehålls- och arbetstillstånd kan inverka på frågan om det föreligger reguljär anställning enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80 är enligt min mening således om den berörde har utverkat uppehållstillståndet genom vilseledande, alltså genom att avge bevisligen oriktiga uppgifter, eller genom att uppsåtligen förtiga relevanta omständigheter för de ifrågavarande myndigheterna. I sådana fall kommer medlemsstaternas utlänningsmyndigheter förmodligen i allmänhet att återkalla det ifrågavarande uppehålls- och arbetstillståndet med retroaktiv verkan, och den turkiske arbetstagaren kommer därmed inte att anses ha haft reguljär anställning och kommer därför inte att kunna åberopa de ifrågavarande uppehålls-och anställningsperioderna i fråga om de rättigheter som anges i artikel 6.1 i beslut nr 1/80.

40. Avger en turkisk medborgare däremot efter bästa förmåga vid en viss tidpunkt upplysningar om sina förhållanden och avsikter, men dessa ändras vid en senare tidpunkt utan att den berörde är upphov till det, exempelvis på grund av den allmänna samhällsutvecklingen, är det inte fråga om vilseledande, men däremot om bristande förutsättningar i allmänhet, och det förefaller mig inte rimligt att lägga risken för att sådana förutsättningar ändras på den berörde turkiske medborgaren. Medlemsstaternas utlänningsmyndigheter återkallar (eller nekar att förlänga) förmodligen i allmänhet uppehålls- och arbetstillståndet med verkan framåt i tiden.

41. Låt mig i detta sammanhang påpeka att de uttryckliga tidsmässiga och andra villkor som nämnts ovan i samband med att den första frågan besvarats, i själva verket endast är en del av sådana fall av bristande förutsättningar. Skillnaden är ju endast att man i de fall som nämns i den första frågan har gjort förutsättningarna till ett uttryckligt villkor. De ovannämnda synpunkterna skall därför i än högre grad gälla medlemsstaternas outtalade villkor för utställandet av uppehålls- och arbetstillstånd, eftersom medlemsstaterna annars lika gärna skulle göra att rättigheterna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 blir illusoriska.

42. Om Faik Günaydins förklaring används som utgångspunkt hade han, vid tidpunkten för ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och då han avgav de därmed förbundna förklaringarna, för avsikt att återvända till Turkiet efter det att han genomfört en anställningstid hos Siemens i några år, men då de faktiska omständigheterna ändrade sig på så sätt att han inte längre hade möjlighet att få anställning vid Siemens dotterföretag i Turkiet ändrade han uppfattning och önskade kvarbli i Tyskland. Det förefaller således inte föreligga något fall av vilseledande i detta fall, utan endast ett fall av bristande förutsättningar. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att ta ställning till denna fråga.

43. Den andra frågan bör således enligt min mening besvaras så, att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 skall tolkas så, att anställningsperioder som en turkisk arbetstagare har fullgjort i en medlemsstat på grundval av ett uppehållstillstånd som han utverkat genom vilseledande inte kan anses vara regular anställning.

Förslag till avgörande

44. Jag föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att domstolen skall besvara de ställda frågorna på följande sätt:

1 Originalspråk: danska.

2 Avtal om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, undertecknat i Ankara den 12 september 1963 och för gemenskapens räkning ingånget genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 685; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

3 EGT C 113, 1973.

4 Beslutet har inte offentliggjorts.

5 Se dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Scvince (Rcc. 1990, s. I-3461).

6 Se ovan fotnot 4.

7 Dom i mål C-237/91, Kus (Rcc. 1992, s. I-6781).

8 Se dom av den 6 juni 1995 i mål C-434/93, Bozkurt (REG 1995, s. I-1475).

9 Se ovan fotnot 4.

10 Punkt 30.

11 Punkt 32.

12 REG 1997, s. I-3069.