Förslag till avgörande av generaladvokat Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 26 juni 1997

1 Originalspråk: spanska.

2 EGT L 267, s. 26 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].

3 Del särskilda överklagandets kännetecken, som jag kommer att analysera nedan, framstår som klart säregna vid en jämförelse med andra rättsmedel mot förvaltningsbcslut som finns i de övriga medlemsstaterna. Det är endast i den nederländska rättsordningen som det finns ett liknande överklagande, i vilket det är regeringen som skall fatta beslut efter att Raad van State har avgivit ett obligatoriskt men inte bindande yttrande. Detta förfarande används numera endast vid tvister mellan myndigheter.

4 Det är Consiglio di Stato själv som understryker att denna omständighet är osäker och hävdar att klagandena i sin talan inte nämner detta uttryckligen.

5 Detta förfarande är välkänt i ett flertal rättsordningar. Ett förvaltningsbeslut överklagas direkt, och samtidigt ifrågasätts indirekt den föreskrift som utgör dess rättsliga grund.

6 EGT L 165, s. 1. I artikel 44 i direktiv 93/16 föreskrivs följande: Direktiven i bilaga 3 del A skall upphöra att gälla, utan att det påverkar medlemsstaternas förpliktelser vad gäller de tidsfrister för genomförande som fastställs i bilaga 3 del B. Hänvisningar till de upphävda direktiven skall tolkas som hänvisningar till detta direktiv och skall läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga 4.

7 Enligt ingressen till direktiv 93/16 är detta avsett att i klarhets- och rationaliscringssyftc slå samman rådets direktiv 75/362/EEG av den 16 juni 1975 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av ctablcringsrättcn och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT L 167, s. 1) och rådets direktiv 75/363/EEG av den 16 juni 1975 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som läkare (EGT L 167, s. 14), som vid ett flertal tillfällen har ändrats i väsentliga delar. Förutom att dessa båda direktiv slås samman till en enda text i direktiv 93/16, inkorporeras även ovannämnda direktiv 85/457.

8 Den dominerande uppfattningen inom italiensk rättspraxis är att det beslut som fattas inom ramen för det särskilda överklagandet strikt sett saknar res judicata-vcrkan. Det finns heller ingen särskild form för verkställande av beslutet, varför det skulle bli nödvändigt att väcka talan vid förvaltningsdomstol om den berörda myndigheten skulle besluta att inte följa beslutet.

9 Enligt Consiglio di Stato kan talan väckas av tredje man. I huvudsak är detta emellertid fallet även för domstolsavgöranden, eftersom res judicata inte kan åberopas mot tredje man. I förhållande till tredje man har beslutet i det särskilda överklagandet omedelbara och betydande rättsverkningar, vilket nämns ovan i punkt f.

10 Inom den italienska rättsordningen finns olika typer av förvaltningsbeslut av tvistelösande karaktär, vilka kännetecknas av att det beslutsfattande organet är opartiskt och oberoende och att parterna garanteras ett kontradiktorisk! förfarande. Enligt Consiglio di Stato kan emellertid dessa fall i sista hand alltid överklagas till domstol (civil- eller förvaltningsrättslig). Således skiljer sig det särskilda överklagandet från alla andra förvaltningsrättshga överklaganden. Ur författningsrättslig synpunkt Drukar det sägas att denna enda form av förvaltningsbeslut som inte kan underkastas domstolsprövning motiveras av det faktum att parterna (inte endast sökanden, utan även dennes motparter) nar rätt att välja att väcka talan vid domstol. Därav skulle följa att om ett särskilt överklagande ger upphov till ett beslut, är det för att samtliga parter nar accepterat denna typ av beslut och följaktligen implicit avsagt sig det rättsliga skyddet.

11 Se i det avseendet Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano, 1990, s. 52.

12 Sc bland andra dom av den 30 juni 1966 i mål 61/65, Vaasscn-Göbbcls (Rec. 1966, s. 377), av den 11 juni 1987 i mål 14/86, Pretore di Salò (Rec. 1965, s. 2545), av den 21 april 1988 i mål 338/85, Pardini (Rec. 1988, s. 2041), av den 30 mars 1993 i mål C-24/92, Corbiau (Ree. 1993, s. I-1277), av den 27 april 1994 i mål C-393/92, Almelo (Rec. 1994, s. I-1477), punkt 21, och av den 12 december 1996 i de förenade målen C-74/95 och C-129/95, Procura della Repubblica (REG 1996, s. I-6609).

13 1 dom nr 298/1986 av den 31 december 1986 uttalade sig Corte costituzionale om det särskilda överklagandets kännetecken: Enligt nu gällande reglering utgör det särskilda överklagandet till statschefen ett unikt och säreget institut (domar nr 31/1975 och 148/1982) som handläggs genom ett rättegångsförfarande i andra instans som syftar till att utanför domstol slita tvister som avser förvaftningsbcsluts giltighet. Dess förvaltningsmässiga karaktär mildras av dess säregna kännetecken och av tydliga likheter och kopplingar till den rättskipande verksamheten. Dess resultat — ett beslut i form av ett presidentdekret — kan inte jämställas med rättsakter som formellt och/cllcr materiellt utgör domstolsavgöranden (eller domstolsliknande avgöranden ). Det kan emellertid inte heller kvalificeras som ett förvaltningsbeslut med direkta rättsverkningar, eftersom det helt enkelt är avsett att tillämpa allmän rätt (eller i varje fall till att uppfylla ett annat krav av allmänintresse än de som har tilldelats de olika förvaltningsgrenarna), varför överklagandet i fråga skiljer sig från ordinarie förvaltningsrättsliga överklaganden. Kursiveringen saknas i originaltexten.

14 Ledamöterna i Consiglio di Stato utses inte samtidigt till de rådgivande och de dömande avdelningarna, utan roterar mellan dessa.

15 Mål 318/85, Greis Unterweger (Rec. 1986, s. 955), punkt 4.

16 Domstolen beaktade följande omständigheter: Valutabrottskommissionen är ett organ som lyder under det italienska finansministeriet. Den nar till uppgift att avge motiverade yttranden i fråga om de påföljder som finansministeriet skall ådöma dem som har brutit mot den italienska valutalagstiftningen. Den består av en domare som ordförande och av ett flertal andra högre tjänstemän. I den tillämpliga lagstiftningen föreskrivs inte någon skyldighet för kommissionen att följa ett kontradiktoriskt förfarande i vilket den berörde eller dennes ombud får tillfälle att redovisa sin ståndpunkt. Den berörde kan inte själv underställa kommissionen ett ärende, eftersom den endast sammanträder på begäran av de statliga organ som har påvisat överträdelsen. Kommissionens yttrande är inte bindande för ministern. Det skall dessutom påpekas att de påföljder som utdöms av finansministeriet efter att kommissionen har avgivit sitt yttrande kan överklagas av den berörde till ordinarie domstol, som är behörig att döma i sak.

17 Mål 36/73 (Rec. 1973, s. 1299).

18 Ibidem (Rec. 1973, s. 1318).

19 Det slutgiltiga beslutet antogs de facto av den behörige ministern, vilken kunde avvika från Nederlandse Raad van States yttrande endast efter att ha fått justitieministerns eller, i dennes frånvaro, premiärministerns godkännande.

20 I sin artikel Ricorso Straordinario c interpretazione della normativa comunitaria (Giornale di diritto amministrativo, nr 1/1997, s. 69 f.) understryker Aldo Sandulli att det särskilda överklagandet passar väl in i det invecklade system för rättsligt skydd som står till förfogande för den som ett förvaltningsbeslut riktar sig till. En analys av dess kännetecken visar enligt Sandulli den höga graden av överensstämmelse mellan förfarandet enligt det särskilda överklagandet och de ordinarie förfarandena för att ifrågasätta förvaltningbeslut.

21 Se Corte costituzionales överväganden (ovan fotnot 12), in fine.

22 Mål 246/80, Rec. 1981, s. 2311, punkt 8 f.

23 Som svar på en fråga som domstolen ställt har den italienska regeringen angelt att samtliga sökande hade erhållit sin läkarlcgitimation i Italien.

24 I ingressen till direktiv 93/16 anges den rättsliga grunden som Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artiklarna 49, 57.1, 57.2 första och andra meningen samt 66 i detta.

25 Samma innebörd har den nyligen avkunnade domen av den 16 januari 1997 i mål C-134/95, USSL n° 47 di Biella (REG 1997, s. I-195).

26 Enligt artikel 57.3 i fördraget förutsätter den gradvisa avvecklingen av inskränkningarna som åläggs läkaryrket en samordning av villkoren för att få utöva yrket i de olika medlemsstaterna.

27 I artikel 2 föreskrivs följande: Varje medlemsstat skall erkänna de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som tilldelas medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater i enlighet med artikel 23 och som finns uppräknade i artikel 3 genom att ge dessa bevis — när det galler rätten att påbörja och utöva verksamhet som läkare — samma innebörd inom sitt territorium som dem som medlemsstaten själv utfärdar.

28 I artikel 9.1 föreskrivs följande: ... varje medlemsstat [skall], när det gäller medborgare i medlemsstaterna vars utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inte uppfyller minimikraven för utbildningen enligt artikel 23, som tillräckligt bevis godta de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare som utfärdats av dessa medlemsstater före Dessa utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis skall åtföljas av ett intyg som visar att dessa medborgare faktiskt och på föreskrivet sätt utövat verksamheten i fråga minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av intyget.