Förslag till avgörande av generaladvokat
Inledning
1. I det aktuella målet har Verwaltungsgericht Darmstadt fört vidare olika frågor till domstolen om tolkningen av artikel 6.1 och 6.3 i beslut nr 1/80, fattat av det associeringsråd som instiftades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet.
Relevanta gemenskapsrättsliga regler
2. Associeringsavtalet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan parterna med beaktande av nödvändigheten att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.
3. Enligt artikel 36 i ett tilläggsprotokoll till associeringsavtalet av den 23 november 1970 skall associeringsrådet fatta beslut om de nödvändiga riktlinjerna för ett gradvist genomförande av fri rörlighet för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet i enlighet med de i artikel 12 i associeringsavtalet angivna principerna.
4. Associeringsrådet har med stöd härav fattat beslut nr 1/80, som trädde i kraft den 1 juli 1980 (nedan kallat beslut nr 1/80). Artikel 6.1 och 6.3 i beslutet har följande lydelse:
De faktiska omständigheterna i saken
5. Kasim Ertanir, som är turkisk medborgare, befann sig i Förbundsrepubliken Tyskland år 1991. De tyska myndigheterna meddelade honom vid denna tidpunkt att hans uppehållstillstånd inte längre kunde förlängas, men de uppgav samtidigt att man var villig att ge honom ett förhandsgodkännande, så att han vid Tysklands ambassad i Ankara kunde få utställt ett inresevisum för uppehålls- och arbetstillstånd för anställning som specialkock. I en skrivelse av den 17 december 1991 till Kasim Ertanirs advokat meddelade utlänningsmyndigheterna att man högst kan uppehålla sig i Förbundsrepubliken Tyskland som specialkock i tre år.
6. Kasim Ertanir återvände därefter till Turkiet. Den 14 april 1992 hämtade han vid Tysklands ambassad i Ankara ut det ovannämnda visumet och återvände till Tyskland samma dag. Visumet i fråga, som var giltigt i tre månader, innehöll bland annat följande uppgift: ... Gäller endast för verksamhet som specialkock vid restaurang Ratskeller i Weinheim.
7. Efter ansökan av den 30 juni 1992 erhöll Kasim Ertanir den 14 augusti 1992 ett uppehållstillstånd som var giltigt till den 13 april 1993. Samma dag beviljades en ansökan av den 8 april 1993 om ytterligare förlängning till den 13 april 1994. I båda fallen innehöll uppehållstillståndet följande uppgift: Uppehållstillståndet går ut när anställningen som spccialkock vid restaurang Ratskeller i Weinheim upphör. Uppehållstillståndet ersätter inte arbetstillståndet.
8. Genom skrivelse av den 9 augusti 1993 uppmärksammade utlänningsmyndigheterna Kasim Ertanir på att uppehållstillstånd för verksamhet som specialkock endast kan beviljas eller förlängas för en sammanlagd period av tre år.
9. Den 19 april 1994 ansökte Kasim Ertanir om ytterligare förlängning av sitt uppehållstillstånd. Genom skrivelse av den 20 april 1994 förlängde utlänningsmyndigheterna hans uppehållstillstånd till den 14 april 1995 och angav på nytt att uppehållstillstånd som specialkock endast kunde förlängas till att avse maximalt tre år. Detta tillstånd innehöll samma uppgifter som tillståndet av den 14 augusti 1992.
10. Under vistelsen i Tyskland erhöll Kasim Ertanir arbetstillstånd från Arbeitsamt Mannheim för den verksamhet som var tilllåten enligt uppehållstillståndet. Han beviljades således den 24 april 1991 ett arbetstillstånd som gällde till den 23 april 1992 för arbete som specialkock vid restaurang Ratskeller i Weinheim. Den 27 mars 1992 förlängdes detta arbetstillstånd till den 23 april 1993. Den 13 maj 1993 förlängdes arbetstillståndet med verkan från den 24 april 1993 till och med den 23 april 1994. Den 6 maj 1994 förlängdes arbetstillståndet igen med verkan från den 24 april 1994 till den 23 april 1996.
11. Den 13 april 1995 ansökte Kasim Ertanir om två års förlängning av sitt uppehållstillstånd. Utlänningsmyndigheterna i delstaten Hessen avslog hans begäran genom beslut av den 17 juli 1995, bland annat med motiveringen att specialkockar, enligt kungörelse av den 3 februari 1995 från delstaten Hessens inrikesministerium, inte omfattas av rättigheterna i beslut nr 1/80.
12. Genom skrivelse av den 8 augusti 1995 anförde Kasim Ertanir administrativt klagomål mot detta beslut.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13. Den 24 oktober 1995 väckte Kasim Ertanir talan vid Verwaltungsgericht Darmstadt och yrkade att den skulle fastslå att hans klagomål utgjorde hinder för verkställighet. Verwaltungsgericht Darmstadt vilandeförklarade genom beslut av den 29 februari 1996 målet och ställde följande tolkningsfrågor till domstolen:
Den första frågan
14. Det framgår av handlingarna i målet att Kasim Ertanirs anställning under hela vistelsen i Tyskland var tillåten enligt arbetsrättsliga bestämmelser. Två arbetstillstånd har dock beviljats i efterhand. Vad avser uppehållstillståndet framgår det att Kasim Ertanir i april 1994 inte förlängde sitt uppehållstillstånd i rätt tid, varför han mellan den 14 april 1994 och den 20 april 1994 inte hade giltigt uppehållstillstånd.
15. Den tyska regeringen anser att det, med beaktande av dess svar på den andra och den tredje frågan, inte är nödvändigt att besvara denna fråga.
16. Kommissionen har gjort gällande att sådana korta avbrott i en turkisk arbetstagares lagliga arbete och vistelse inte har konsekvenser för dennes rättigheter enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80, om medlemsstaten i fråga inte påtalar dessa avbrott i efterföljande beslut.
17. En förutsättning för att den turkiske arbetstagaren skall kunna göra gällande rättigheter enligt artikel 6.1 i beslut nr 1/80 är att han har haft reguljär anställning under de perioder som anges i denna bestämmelse. Bestämmelsen anger inte självständiga villkor för att anställningen skall vara reguljär. Denna fråga skall således avgöras på grundval av medlemsstaternas regler om på vilka villkor turkiska medborgare kan inresa till och vistas på deras territorier och där utöva verksamhet. Härav följer att det är den enskilda medlemsstatens lagstiftning som är avgörande för under vilka förhållanden en vistelse på dess territorium är laglig.
18. Det är inte ovanligt att utlänningsmyndigheterna i en medlemsstat exempelvis på grund av tung arbetsbörda förlänger uppehålls- och arbetstillstånden först efter det att dessa gått ut, varvid uppehålls- och arbetstillstånden förlängs som om de hade utfärdats i rätt tid, så att tillstånden därmed gäller retroaktivt även för perioden utan tillstånd. Det är inte heller ovanligt att utlänningsmyndigheterna i en medlemsstat ser genom fingrarna med att en ansökan om förlängt uppehålls- och arbetstillstånd kommer in för sent och förlänger tillstånden som om ansökan hade kommit in i rätt tid, trots att det enligt gällande regler åligger utlänningen själv att säkerställa att han har giltigt uppehålls- och arbetstillstånd och själv se till att han i rätt tid får dessa tillstånd förlängda.
19. I sin dom av den 17 april 1997 i mål C-351/95, Kadiman, fastställde domstolen följande, efter att ha konstaterat att vissa former av vistelse i utlandet skall beaktas vid beräkningen av perioden av tre års laglig vistelse enligt artikel 7.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80.
20. Det framgår av handlingarna i målet att de tyska utlänningsmyndigheterna har ansett att Kasim Ertanirs vistelse i Tyskland under de korta perioderna från det att uppehållstillståndet gick ut till dess att ett nytt utfärdades var laglig, eftersom uppehållstillstånd i efterhand beviljades för vistelse, som om ansökan hade kommit in i rätt tid.
21. Mot denna bakgrund skall denna fråga besvaras på så sätt att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 skall tolkas så, att korta perioder, under vilka den turkiske arbetstagaren inte haft giltigt uppehålls- eller arbetstillstånd, skall beaktas vid beräkningen av de perioder av reguljär anställning som avses i denna bestämmelse, när de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten inte av denna anledning har ifrågasatt att arbetstagarens vistelse och arbete inom det nationella territoriet var laglig, utan tvärtom i efterhand beviljat honom ett nytt uppehålls- eller arbetstillstånd.
Den andra frågan
22. Genom sin andra fråga ber den nationella domstolen att EG-domstolen skall avgöra om en turkisk arbetstagare som arbetar som specialkock har en reguljär anställning och om han tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut nr 1/80, när han vid utfärdandet av uppehålls- och arbetstillståndet upplystes om att han endast kunde få uppehålls- och arbetstillstånd för sammanlagt högst tre år och endast för utövande av en viss bestämd verksamhet hos en namngiven arbetsgivare.
23. Den tyska regeringen har gjort gällande att en turkisk arbetstagare som erhållit tillfälliga uppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta som specialkock inte kan anses tillhöra den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 6.1 i beslut nr 1/80.
24. Kommissionen och Kasim Ertanir anser däremot att yrket specialkock inte skiljer sig från andra yrken på ett sådant sätt att en turkisk arbetstagare som är anställd som specialkock i en medlemsstat inte tillhör den reguljära arbetsmarknaden. Detta gäller oavsett om den berörde arbetstagaren redan från början av sin vistelse i medlemsstaten visste att han beviljats uppehålls- och arbetstillstånden med bestämda begränsningar.
25. Jag skall framhålla att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 enligt domstolens fasta rättspraxis har direkt effekt. Bestämmelsen avser enligt sin lydelse endast rätten till anställning, men det följer av domstolens fasta rättspraxis att det av denna rätt till anställning går att härleda en rätt till uppehållstillstånd.
26. Domstolen har vidare i dom av den 16 december 1992 uttalat följande:
27. Vad avser frågan om när en turkisk medborgare kan anses tillhöra den reguljära arbetsmarknaden vill jag först understryka att det enligt min mening står helt klart att verksamhet som specialkock inte skiljer sig från andra former av avlönad verksamhet. Det handlar om att utföra arbete mot vanlig avtalsenlig lön. Vad skulle kunna vara så speciellt med just en specialkock i förhållande till andra kockar? Det gör väl detsamma om en kock lagar fransk, italiensk, turkisk, libanesisk eller kinesisk mat. Denna mat kan i princip även tillagas av en turkisk eller svensk kock — på samma sätt som turkiska kockar också kan tillaga fransk, italiensk eller tysk mat.
28. Enligt min mening skall det av en rent objektiv bedömning av verksamhetens art avgöras om den ifrågavarande anställningen innebar att arbetstagaren tillhörde den reguljära arbetsmarknaden i Tyskland. Enligt min mening kan det således inte läggas vikt vid vilka upplysningar som utlänningsmyndigheterna i medlemsstaterna har givit när de har beviljat den turkiske arbetstagaren i fråga uppehålls- och arbetstillstånd, eftersom detta skulle innebära att medlemsstaterna på detta sätt kunde göra bestämmelserna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 illusoriska.
29. Jag anförde följande i mitt förslag till avgörande i mål C-434/93, Bozkurt.
30. Domstolen har i dom av den 20 september 1990 (nedan kallad domen i målet Sevince) uppställt vissa riktlinjer för vad som enligt medlemsstaternas lagstiftning kan läggas i begreppet reguljär anställning i artikel 6.1 i beslut nr 1/80:
31. Det kan hävdas att så länge en turkisk arbetstagare innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd kan hans situation på arbetsmarknaden automatiskt anses vara tillfällig, vilket innebär att det aldrig kan vara fråga om reguljär anställning.
32. Det följer emellertid av domen i målet Sevince att det inte är avgörande för frågan huruvida en turkisk arbetstagare kan anses ha reguljär anställning i en medlemsstat att den berörde formellt har innehaft ett uppehållstillstånd. Det är däremot avgörande om han enligt den ifrågavarande medlemsstatens nationella lagstiftning materiellt haft rätt att arbeta och uppehålla sig i den ifrågavarande medlemsstaten under den aktuella perioden.
33. Lika litet som man vid bedömningen av om det är fråga om reguljär anställning kan beakta att rätten till uppehållstillstånd följer av ett formellt arbets- och uppehållstillstånd kan man enligt min mening lägga vikt vid den tidsmässiga giltigheten av ett utfärdat uppehålls- och arbetstillstånd. Lade man vikt vid den tidsmässiga giltigheten av ett uppehållstillstånd skulle medlemsstaterna vid utfärdandet av tidsbegränsade uppehållstillstånd fullständigt kunna kringgå bestämmelserna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80, och turkiska medborgare skulle därmed i praktiken inte få de rättigheter som de ges genom dessa bestämmelser. Det skall i detta sammanhang påpekas att det förmodligen är en förhållandevis utbredd praxis i medlemsstaterna att medborgare i tredje land under de första år som de har rätt att arbeta och uppehålla sig i en medlemsstat endast får ett tillfälligt uppehållstillstånd.
34. Samma synpunkter kan framföras i fall då medlemsstaterna på annat sätt än tidsmässigt begränsar uppehålls- och arbetstillstånd, exempelvis genom att ange att tillståndet endast ger rätt till anställning hos en bestämd arbetsgivare eller till en anställning av närmare angivet slag. Om medlemsstaterna skulle kunna begränsa turkiska medborgarens rättigheter enligt gemenskapsrätten endast genom att på ett eller annat sätt begränsa uppehålls- eller arbetstillstånd, skulle de efter eget gottfinnande kunna göra de rättigheter illusoriska som turkiska medborgare har enligt beslut nr 1/80, vilka är en del av gemenskapsrätten.
35. Detta innebär inte att sådana tidsmässiga eller andra former av begränsningar saknar betydelse, eftersom de får den betydelse som den ifrågavarande nationella rättsordningen ger dem, i den utsträckning som medborgaren i tredje land inte har förvärvat rättigheter enligt gemenskapsrätten. Är en turkisk medborgares arbetstillstånd således begränsat till arbete hos en bestämd arbetsgivare och upphör anställningen före det första årets utgång, följer det e contrario av artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 att en turkisk medborgare inte enligt gemenskapsrätten har förvärvat rätt till fortsatt anställning, och hans möjligheter att uppehålla sig och arbeta i den ifrågavarande medlemsstaten skall då endast bedömas enligt den ifrågavarande medlemsstatens nationella rätt.
36. Det som är avgörande för om en turkisk arbetstagare kan anses ha reguljär anställning i en medlemsstat är således enligt min uppfattning endast om den berörde materiellt, enligt medlemsstatens utlänningslagstiftning, under den omtvistade perioden har haft rätt att uppehålla sig och arbeta i landet. Det är således utan betydelse om den berörde under denna period formellt har innehaft ett giltigt uppehålls- och arbetstillstånd och om detta tillstånd har varit försett med en tidsmässig eller annan form av begränsning.
37. Den andra frågan bör mot denna bakgrund besvaras på så sätt att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 skall tolkas så, att en turkisk arbetstagare som har en avlönad anställning som specialkock i en medlemsstat skall anses tillhöra den reguljära arbetsmarknaden och att medlemsstaterna inte genom att förse den turkiske medborgarens uppehålls- och arbetstillstånd med tidmässiga eller andra former av begränsningar kan hindra denne att förvärva rättigheter enligt bestämmelserna.
Den tredje frågan
38. Den tredje tolkningsfrågan avser frågan huruvida en medlemsstat — för det fall en personkrets på grund av objektiva särdrag skall anses ha reguljär anställning och tillhöra den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat — enligt artikel 6.3 i beslut nr 1/80 har behörighet att utfärda uppehållstillstånd genom vilka tillståndsinnehavarna redan från början utesluts från de förmåner som följer av bestämmelserna i artikel 6.1.
39. Den tyska regeringen anser att artikel 6.3 i beslut nr 1/80 ger medlemsstaterna behörighet att införa uppehållstillstånd för turkiska medborgare som på förhand utesluter att bestämmelserna i artikel 6.1 kan tillämpas.
40. Kommissionen har gjort gällande att artikel 6.3 i beslut nr 1/80 inte gör det möjligt för medlemsstaterna att införa uppchållsoch arbetstillstånd som hindrar turkiska medborgare från att dra nytta av bestämmelserna i artikel 6.1, varvid denna bestämmelse skulle förlora sitt syfte.
41. Domstolen har i domen i målet Sevince fastställt följande:
42. Av detta följer att artikel 6.3 endast avser fastställandet av nationella genomförandebestämmelser och ingenting annat. Bestämmelsen ger således inte medlemsstaterna behörighet att införa nationella regler som utesluter vissa kategorier turkiska medborgare, som objektivt sett uppfyller villkoren för att kunna få sina uppehålls- och arbetstillstånd förlängda enligt bestämmelserna i artikel 6.3 i beslut nr 1/80, från dessa rättigheter.
43. Denna fråga skall således besvaras på så sätt att artikel 6.3 i beslut nr 1/80, enligt vilken enomförandebestämmelser för artikel 6.1 skall fastställas i nationell lagstiftning, skall tolkas så, att den inte ger medlemsstaterna befogenhet att frångå reglerna i artikel 6.1.
Förslag till avgörande
44. Jag föreslår härmed att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna på följande sätt:
1 Originalspråk: danska.
2 Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades i Ankara den 12 september 1963 och ingicks för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version alt tillgå).
3 EGT C 113, 24.12.1973.
4 Beslutet har inte publicerats.
5 REG 1997, s. I-2133.
6 Se dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Scvincc (Ree. 1990, s. I-3461).
7 Se fotnot 4.
8 Mål C-237/91, Kus (Rec. 1992, s. I-6781).
9 Se dom av den 6 juni 1995, REG 1995, s. I-1475.
10 Se ovan fotnot 5.
11 Punkt 30.
12 Punkt 32.
13 Punkt 22.