Förslag till avgörande av generaladvokat Giuseppe Tesauro föredraget den 22 januari 1998

1 Originalspråk: italienska.

2 EGT C 13, s. 1.

3 EGT L 199, s. 34.

4 EGT L 2, 1985, s. 24; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 39.

5 EGT L 224, s. 10.

6 Förslaget har inte offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Se KOM(93) 435 slutlig av den 22 september 1993.

7 Av parternas samstämmiga uttalanden framgår att det från och med mitten av år 1995 stod klart att förslaget inte skulle komma att antas på grund av motstånd från två medlemsstater, nämligen Förbundsrepubliken Tyskland och Förenade kungariket.

8 EGT L 369, 1994, s. 1.

9 EGT L 356, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 3.

10 Rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 610/90 av den 13 mars 1990 om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 70, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 49).

11 EGT C 194, s. 1.

12 Interinstitutionella avtal och gemensamma förklaringar har framför allt ett uppenbart värde som tolkningsdata då deras innehåll kodifieras, som i förevarande fall, i bindande gemenskapsrättsakter. Om det av det interinstitutionella avtalet eller förklaringen dessutom framgår att institutionerna avsåg att ömsesidigt binda sig gentemot varandra, skall det anses att avtalet eller förklaringen, mot bakgrund av den interinstitutionella samarbetsprincipen i artikel 5 i fördraget, ger upphov till en rättslig skyldighet vars åsidosättande kan klandras vid domstol. Se i fråga om en sådan överenskommelse mellan rådet och kommissionen dom av den 19 mars 1996 i mål C-25/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-1469), punkt 49. Just vad beträffar 1982 års gemensamma förklaring, se dom av den 27 september 1988 i mål 204/86, Grekland mot rådet (REG 1988, s. 5323; svensk specialutgåva, häfte 9). Vad beträffar doktrinen, se M. och D. Waelbroeck, Les déclarations communes en tant qu'instruments d'un accroissement des compétences du Parlement européen, Louis D. Waclbrocck, Le Parlement européen dans l'évolution institutionnelle, Bryssel, 1988, s. 79, Thiaville, Déclarations communes, Barav, Philip, Dictionnaire juridique des Communautés européennes, Paris, 1993, s. 341, Monar, Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht, i CM L Rev., 1994, s. 693.

13 EGT C 331, s. 1, ändrad genom beslut om anpassning av de finansiella perspektiven (EGT C 395, 1994, s. 1).

14 Det behöver knappast påpekas alt detta dubbla krav för att genomföra utgifter i budgcllckniska termer återspeglar ett mycket mer omfattande institutionellt problem, nämligen att den del av budgetmyndigheten som av naturen har en lagstiftande roll (parlamentet) fortfarande är åtskild från gemenskapens lagstiftningsmyndighet, vilken fortfarande är koncentrerad till rådet, åtminstone om den rättsliga grunden förutsätter enhällighct. Vad beträffar de oundvikliga mcningsskiljaktighctcrna mellan de berörda institutionerna, se Ehlermann, Minch, Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure — Article 205 of the EEC Treaty, i EuR, 1981, s. 23; Terrasse, Le budget de la Communauté européenne, Paris, 1991, s. 72.

15 Se dom av den 11 juli 1985 i de förenade målen 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 och 10/84, Salerno m. fl. mot kommissionen och rådet (REG 1985, s. 2523), punkt 56, i vilken domstolen godtog rådets argument att omständigheten att ett anslag har tagits upp i budgeten utgör ett villkor som är nödvändigt men inte tillräckligt för att genomföra utgiften.

16 Dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (REG 1986, s. 1339, svensk specialutgåva, häfte 8), punkt 28. Skillnaden mellan normativa befogenheter och befogenheter i budgetfrågor, vilka utövas på olika villkor och således återspeglar olika maktförhållanden inom institutionerna, fastslogs även i dom av den 30 maj 1989 i mål 242/87, kommissionen mot rådet (REG 1989, s. 1425, svensk specialutgåva, häfte 10), punkt 18.

17 Dom i mål 16/88, kommissionen mot rådet (REG 1989, s. 3457, svensk specialutgåva, häfte 10). Kommissionen begärde att domstolen skulle ogiltigförklara den bestämmelse i rådets förordning (EEG) nr 3252/87 av den 19 oktober 1987 om samordning och främjande av forskning inom fiskeriscktorn (EGT L 314, s. 17; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 59), i vilken kommissionen tilldelades befogenhet att genomföra gemenskapens forskningsprogram i enlighet med förvaltningskommitténs förfarande, eftersom det förfarandet gör det möjligt för rådet att ersätta en åtgärd från kommissionen med en egen om kommittén avger ett negativt omdöme.

18 I förevarande fall hade kommissionen förvisso befogenhet att anta besluten i sak, men i enlighet med den fullmakt den erhållit av rådet i enlighet med artikel 145. Därav följde att förvaltningskommitténs förfarande var rättscnligt.

19 Denna del av domen har kritiserats i doktrinen. Se Blumanns kommentar i RTDE, 1990, s. 173, samt generaladvokaten Darmons förslag till avgörande som föredrogs den 30 juni 1989, i vilket det underströks att åtagande av utgifter i flertalet medlemsstater omfattar mer än strikt finansiella eller bokföringstekniska aspekter och även omfattar beslutet i sak.

20 Det behöver knappast påpekas att den principen inte motsägs av den kritik som jag anser mig tvungen att rikta mot domen. Då det föreligger en enskild åtgärd från kommissionen som genomför en viss utgift, utgörs grundrättsakten — det vill säga den rättsliga grunden för denna — av den normativa akt som genomförs genom åtgärden i fråga.

21 Formuleringen i förordningen skiljer sig från den i den gemensamma förklaringen i två avseenden. För det första krävs en grundrätlsakt och inte en grundförordning. För det andra ställs kravet för varje betydelsefull gemenskapsåtgärd, inte bara för nya betydelsefulla gemenskapsåtgärder. Det rör sig för övrigt om mindre betydelsefulla förändringar. Den forsla innebär självfallet att varje rättsakt (exempelvis ett beslut som riktar sig till samtliga medlemsstater) skulle kunna utgöra en rättslig grund för utgiften. Betydelsen av den andra förändringen är oklar. Att adjektivet tagits bort förklaras förmodligen av att det var onödigt.

22 Förklaringen återges i bilaga 2 till kommissionens meddelande av den 6 juli 1994 till budgetmyndigheten avseende rättslig grund och maximala belopp (SEC (94) 1106 slutlig). Se även den hänvisning till förklaringen som görs för alt klargöra begreppet mindre betydelsefull gemenskapsåtgärd i 1982 års gemensamma förklaring i Strasser, Les finances de l'Europe, Paris, 1990, s. 131.

23 Se i det avseendet Strasscr, Les finances de l'Europe (föregående fotnot), s. 131.

24 Se ovan fotnot 21.

25 Dessa uppdelas i sin lur i anslag för vilka en rättslig grund har föreslagits men ännu inte antagits och anslag för vilka kommissionen är beredd att lägga fram ett förslag till rättslig grund före den 30 maj 1995.

26 Kommissionen hade nämligen lagt fram sitt förslag till program Fattigdom 4 den 22 september 1993 (ovan fotnot 5).

27 Detta gäller även de påståenden som kommissionens ombud avgav muntligt under sammanträdet. Denne förklarade att då kommissionen förstått alt rådet knappast skulle komma att ge sitt tillstånd till att påbörja betydelsefulla åtgärder på grundval av 1995 års budget, försökte den i den genomförande fasen att göra om de planerade utgifterna till mindre betydelsefulla åtgärder.

28 Förenade kungariket har för övrigt inte inkommit med en tydlig begäran om åtgärder för bevisupptagning i den mening som avses i artikel 45 i rättegångsreglerna.

29 Se ovan fotnot 4.

30 Vissa projekt uppgår emellertid till högre belopp. Närmare bestämt föreskrivs en finansiering om cirka 130000 ecu i ett av de företedda kontrakten.

31 Se EGT C 17, 1996, s. 27.

32 Jag vill i detta avseende påpeka att denna lösning bekräftar den prima facie-bedömning som gjordes i beslut meddelat av domstolens ordförande den 24 september 1996 i de förenade målen C-239/96 R och C-240/96 R, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1996, s. I-4475). Vid bedömningen av frågan om talan om ogiltigförklaring av kommissionens cirkulär — vilka avsåg en uppmaning att framställa ansökningar om finansiering av åtgärder för att bekämpa fattigdom och social utslagning — framstod som faktiskt och rättsligt befogad (fumus boni juris), fann domstolen att kommissionens argument avseende projektens korta varaktighet samt nyskapande och demonstrerande karaktär inte var helt övertygande.

33 En numera vederlagen formulering i fråga om grunden för molivcringsskyldighcten: dom av den 7 juli 1981 i mil 158/80, Rewe (REG 1981, s. 1833; svensk specialutgåva, häfte 6), punkt 25.

34 Det behöver knappast påpekas att domstolen redan har haft tillfälle att fastslå att artikel 174 i fördraget, trots att den endast anger förordningar, även är tillämplig på direktiv; detta för att undvika att de som åtnjuter en rättighet som följer av fördraget skall åsamkas skada och även för att undvika att rättsaktens innehåll i sak ifrågasätts (dom av den 7 juli 1992 i mål C-295/90, parlamentet mot rådet, REG 1992, s. I-4193; svensk specialutgåva, häfte 13). Jag anser att huvudsakligen likartade överväganden kan motivera att artikel 174 tillämpas på ett beslut som det som avses i förevarande mål.