Förslag till avgörande av generaladvokat

1. Kommissionen har genom denna ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, nämligen artiklarna 5 och 48 i EG-fördragct och artikel 7.1 i förordning (EEG) nr 1612/68 (nedan kallad förordning nr 1612/68), genom att på grundval av sin nationella lagstiftning vägra beakta tjänstetid som en offentliganställd arbetstagare har fullgjort i offentlig tjänst i en annan medlemsstat vid arbetstagarens placering i löneskala och beviljande av tjänstetidstillägg. Kommissionen har även yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

2. Kommissionen fick kännedom om den gällande omtvistade lagstiftningen genom ett klagomål från en grekisk medborgare som sedan april 1986 tjänstgör som musiker i Thessalonikis kommunala orkester, en offentligrättslig juridisk person med vilken den berörde har ingått ett privaträttsligt avtal. Den berörde hade tidigare under fem år tjänstgjort i den kommunala orkestern i Nice. Hans klagomål avser de grekiska myndigheternas vägran att, vid hans placering i en löncskala och vid beviljande av tjänstc-tidstillägg, beakta de fem tjänsteår som han hade fullgjort i Frankrike, medan denna tid skulle ha beaktats om den hade fullgjorts i en kommunal orkester i Grekland.

Administrativt förfarande

3. Genom skrivelse av den 13 november 1991 begärde kommissionen att de grekiska myndigheterna skulle tillhandahålla den uppgifter om de omständigheter som beskrivs i klagomålet. Myndigheterna svarade, utan att avge närmare förklaringar, att det inte var möjligt att beakta de år under vilka den berörde hade tjänstgjort i den kommunala orkestern i Nice som om han hade fullgjort dem i en grekisk orkester, eftersom det skulle strida mot gällande lagstiftning.

4. Eftersom kommissionen ansåg att nämnda lagstiftning stred mot principen om den fria rörligheten för arbetstagare inom gemenskapen, beslutade den att inleda det förfarande som avses i artikel 169 i fördraget. Den 5 oktober 1993 tillsände kommissionen de grekiska myndigheterna en formell underrättelse, varvid de gavs tillfälle att inkomma med sina synpunkter inom två månader. Republiken Grekland underrättade kommissionen om sin ståndpunkt i skrivelse av den 10 mars 1994. Då kommissionen ansåg att den uttryckta ståndpunkten stred mot nämnda princip, tillsände den Republiken Grekland den 18 maj 1995 ett motiverat yttrande som denna anmodades att rätta sig efter inom två månader. Den 24 augusti samma år utvecklade den grekiska regeringen, som svar på detta yttrande, den ståndpunkt som den redan hade uttryckt när den inkom med sina synpunkter angående det påstådda fördragsbrottet. Den gjorde då gällande att de omtvistade bestämmelserna inte hade till syfte att ge upphov till diskriminering vare sig mellan grekiska medborgare eller mellan landets egna arbetstagare och utländska medborgare och att bestämmelserna i varje fall inte hade någon diskriminerande verkan.

5. Efter utgången av den utsatta tid som Republiken Grekland hade på sig för att rätta sig efter det motiverade yttrandet väckte kommissionen förevarande talan.

6. Republiken Grekland meddelade genom skrivelse av den 16 april 1997, som registrerades vid domstolens kansli den 24 samma månad, att den hade antagit lag nr 2470/97, som offentliggjordes den 21 mars, vars artikel 17, enligt dess mening, utgjorde en komplettering av den omtvistade lagstiftningen, varför den begärde att kommissionen skulle undersöka möjligheten att återkalla sin talan. Eftersom kommissionen i detta hänseende inte har låtit höra av sig, anser jag att den vidhåller talan i sin helhet.

De omtvistade nationella bestämmelserna

7. Enligt de uppgifter som kommissionen har tillgång till finns de nationella bestämmelser som tillämpas på den berörde, som har framfört klagomålet, i lag nr 1505/84 om en löneskala för personal i offentlig tjänst, i dess lydelse enligt lag nr 1810/88, nämligen i artikel 16 vari följande föreskrivs:

8. De nämnda bestämmelserna tillämpades på den berörde genom hänvisning till artikel 3 i det särskilda kollektivavtalet nr 128 av den 10 oktober 1989 om arbets-och lönevillkor för personal som, enligt ett privaträttsligt avtal, är anställd inom den offentliga sektorn eller vid offentligrättsliga juridiska personer.

Gemenskapsbestämmelser

9. Kommissionen har förebrått Republiken Grekland för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 48 i fördraget och artikel 7.1 i förordning nr 1612/68, vilka har följande lydelse:

Saken

10. Kommissionen anser att de omtvistade bestämmelserna, även om de tillämpas utan åtskillnad på grund av nationalitet, i realiteten utgör dold diskriminering, eftersom de särskilt kan missgynna medborgare i andra medlemsstater. Även om omständigheten att en medlemsstat som tjänsteår i offentlig tjänst endast erkänner de tjänsteår som har fullgjorts vid dess egna myndigheter, medan den vägrar att som sådana erkänna de tjänsteår som har fullgjorts i offentlig tjänst i en annan medlemsstat, utifrån ett gemenskaps-rättsligt perspektiv kan synas vara neutral, är detta emellertid endast skenbart. Detta åtskillnadskriterium missgynnar nämligen särskilt de arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater och som successivt har arbetat i en eller flera av dessa medlemsstater och i Grekland, eftersom kravet på tjänstgöring inom inhemsk förvaltning i realiteten endast uppfylls av de arbetstagare som är grekiska medborgare.

11. Republiken Grekland har till sitt försvar gjort gällande att den omständigheten att det i dess lagstiftning inte föreskrivs att tjänsteår skall beaktas, vilka inom ramen för ett offentligrättsligt anställningsförhållande har fullgjorts i offentlig tjänst i en annan medlemsstat, förklaras av att det tillträde som arbetstagare inom gemenskapen har till en offentlig tjänst i en medlemsstat som de inte är medborgare i är ett nytt fenomen. Den menar att denna lucka i lagstiftningen inte kan fyllas ut genom en generell tillämpning av likställighetsprincipen, där den godtas, utan de nödvändiga bestämmelserna måste först antas på gemenskapsplanet.

12. Jag noterar, vid en undersökning av den omtvistade lagstiftningen, att rekvisiten för att de offcntliganställda i Grekland skall få tidigare tjänsteår inom förvaltningen erkända, vid fastställelse av lön och tjänstetid, skiljer sig åt beroende på om den berördes anställningsförhållande har reglerats enligt den offentliga rätten eller enligt privaträtten och, i det andra fallet, om den anställde har tjänstgjort vid en offcntligrätts-lig myndighet eller vid en privaträttslig juridisk person.

13. Om anställningsförhållandet reglerades enligt den offentliga rätten, crkänns de tidigare tjänsteåren utan vidare. Om anställningsförhållandet däremot reglerades enligt privaträtten, är dess erkännande för ovannämnda ändamål beroende av vissa villkor:

14. Det framstår som odiskutabelt att det i den ifrågavarande grekiska lagstiftningen inte föreskrivs någon möjlighet att för ovannämnda ändamål beakta de tjänsteår som har fullgjorts i en annan medlemsstat. Det är också ostridigt att det i lagstiftningen inte föreskrivs något förbud i detta hänseende. I praktiken vägras erkännande, enligt kommissionens påståenden, som inte har bestritts av Republiken Grekland, om tjänsterna inte har fullgjorts i Grekland, med de undantag som föreskrivs för undervisande personal som är anställd i grekiska skolor utomlands och för politiska flyktingar, som inte är föremål för denna talan.

15. Det återstår att se om en medlemsstat, enligt artiklarna 5 och 48 i fördraget och artikel 7 i förordning nr 1612/68, är skyldig att, för de medborgare i medlemsstaterna som är anställda i dess offentliga tjänst, inklusive de egna medborgarna, beakta de år som de har fullgjort i offentlig tjänst i en annan medlemsstat, vid fastställelse av lön och tjänstetid, på samma villkor som den beaktar år som har fullgjorts inom dess egen förvaltning.

16. Jag skulle inledningsvis vilja understryka att enligt domstolens rättspraxis har den omständigheten att den offentliganställde i Grekland, som begär erkännande av de tjänsteår som har fullgjorts i offentlig tjänst i en annan medlemsstat, är grekisk medborgare inte någon betydelse för icke-diskrimineringsprincipens tillämpning. Alla medborgare inom gemenskapen, oavsett bosättningsort och nationalitet, som har utnyttjat rätten till fri rörlighet för arbetstagare och som har utövat en yrkesverksamhet i en annan medlemsstat omfattas nämligen av tillämpningsområdet för artikel 48 i fördraget.

17. Den omtvistade lagstiftningen och de nationella myndigheternas tillämpning av den grundas inte på ett nationalitetskriterium för att fastställa olikheter vid erkännande av de tjänster som tidigare har fullgjorts. Den grundas inte heller på ett bosättningskriterium, även om det skall erkännas att det, med hänsyn till det geografiska läge som detta land har, är svårt att se att någon tidigare har kunnat tjänstgöra inom den grekiska förvaltningen utan att vara bosatt i Grekland. Jag anser emellertid, såsom kommissionen, att den omtvistade lagstiftningen kan utgöra dold diskriminering och ett hinder för den fria rörligheten för personer.

18. Domstolen har sedan år 1974 ansett att [bjestämmelserna om lika behandling i såväl fördraget som i artikel 7 i förordning nr 1612/68 förbjuder inte endast öppen diskriminering på grundval av nationalitet, utan även varje form av dold diskriminering som, genom tillämpning av andra kriterier, faktiskt leder till samma resultat. Domstolen har även förklarat att såsom indirekt diskriminerande skall också sådana villkor i den nationella rätten anses som visserligen gäller oberoende av medborgarskapet, men som till större delen drabbar migrerande arbetstagare, och sådana villkor som gäller utan åtskillnad, men som lättare kan uppfyllas av arbetstagare som är medborgare i landet än av migrerande arbetstagare samt sådana villkor som särskilt kan missgynna migrerande arbetstagare.

19. Jag noterar att det i praktiken, utöver de redan angivna villkoren för erkännande av de tjänster som tidigare har fullgjorts, tillkommer att tjänsterna skall ha fullgjorts i Grekland. Det är ett objektivt villkor som tillämpas utan åtskillnad på landets egna arbetstagare och arbetstagare från de övriga medlemsstaterna och det gör heller ingen åtskillnad beroende på arbetstagarens bosättningsort. Det rör sig emellertid om ett villkor som i praktiken endast kan uppfyllas av de arbetstagare som är grekiska medborgare. Det har således framkommit att de grekiska myndigheternas tillämpning av de omtvistade bestämmelserna missgynnar de arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater som, genom att utnyttja sin rätt till fri rörlighet, beger sig till Grekland för att ta anställning i offentlig tjänst, eftersom problemet avseende erkännande av den tjänstetid som har fullgjorts i andra medlemsstater så gott som uteslutande uppkommer för dessa arbetstagare. Jag anser därför att dessa bestämmelser är diskriminerande.

20. Det återstår nu att undersöka om den olika behandlingen grundas på objektiva hänsyn och om den står i proportion till det syfte som eftersträvas med den nationella rätten. Jag skall därför analysera det uppgivna syftet med den norm som reglerar erkännande, till förmån för offcntliganställda, av de tjänster som tidigare har fullgjorts i offentlig tjänst.

21. Av artikel 16 a— c i lag nr 1505/84 framgår att för nämnda ändamål skall offcntliganställda alltid tillerkännas den tjänstetid som de tidigare har fullgjort, om det avtal som de har ingått med myndigheten är offentligrättsligt och, på vissa villkor, om deras anställning vid myndigheten reglerades av ett privaträttsligt avtal eller om de har varit anställda vid en privaträttslig juridisk person.

22. Jag drar av detta slutsatsen att dessa normer har till syfte att erkänna att dessa anställda redan tidigare har visat sin lämplighet för anställning i offentlig tjänst och att undvika att deras rättigheter i fråga om lön kränks i samband med att de byter tjänst eller myndighet.

23. Om det är dessa syften som eftersträvas med de bestämmelser som jag undersöker, kan jag inte se någon objektiv grund som gör det möjligt att begränsa erkännande av den tjänstetid som tidigare har fullgjorts vid en offentlig myndighet, enligt ett offentligrättsligt eller privaträttsligt system, till de tjänster som har fullgjorts i den medlemsstat som det rör sig om, medan erkännande nekas för den tjänstetid som, i motsvarande eller jämförbara situationer eller system, har fullgjorts i en annan medlemsstat.

24. Vad beträffar arbetstagarens lämplighet är den person som redan har fullgjort en del av sin anställning i offentlig tjänst i en annan medlemsstat lika lämpad för offentlig tjänst i Grekland som den person som har tjänstgjort vid den grekiska myndigheten. Det är av detta skäl som en arbetsgivare inte kan tilllåtas att vägra en arbetstagare kompensation för den erfarenhet som han har förvärvat som offentliganställd.

25. De grekiska myndigheterna har till stöd för den omtvistade lagstiftningen anfört dels att det, i avsaknad av gcmenskapsbestämmcl-ser i detta hänseende, inte är möjligt att beakta de tjänsteår under vilka erfarenhet har förvärvats i en annan medlemsstat, dels att det är svårt att avgöra om den tjänst som har utövats i en annan medlemsstat utgör en tjänst vid en offentlig myndighet, eftersom gränsen mellan den privata och den offentliga sektorn varierar mellan medlemsstaterna och även anställningsförhållandet har olika kännetecken och rättsverkan.

26. Vad beträffar den först anförda grunden skulle jag vilja påminna om att domstolen redan år 1974 tillerkände artikel 48 i fördraget direkt effekt, vilket innebär att denna bestämmelse tilldelar enskilda personer rättigheter som de nationella domstolarna skall skydda och ålägger medlemsstaterna en precis skyldighet, som inte kräver någon ytterligare rättsakt från vare sig gemenskapens institutioner eller medlemsstaterna och som inte ger de senare något utrymme för sköns-mässig bedömning med hänsyn till genomförandet.

27. Vad beträffar svårigheten att jämföra det system enligt vilket tjänsterna har fullgjorts utomlands med det system enligt vilket motsvarande eller jämförbara tjänster fullgörs i Grekland, rör det sig om ett praktiskt problem som inte kan påverka tillämpningen av principen enligt vilken medborgarna inom gemenskapen i sin anställning inte får diskrimineras på grund av nationalitet. Varje tvivel om överensstämmelsen mellan det ena eller det andra systemet kan enkelt undanröjas med hjälp av intyg som utfärdas av arbetsgivaren eller de berörda konsulaten.

28. Jag skulle dessutom vilja påminna om att en medlemsstat inte kan åberopa en förmodad eller faktisk svårighet för att berättiga underlåtenheten att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Som bekant är den enda grund, som domstolen har godtagit, som en medlemsstat lagligen kan åberopa för att berättiga en underlåtenhet, den att det är absolut omöjligt att uppfylla skyldigheterna i fråga.

29. Jag skall avsluta med att ange att de omtvistade bestämmelserna, som ger upphov till olika behandling av arbetstagare som inte har utnyttjat rätten till fri rörlighet och mig-rerande arbetstagare, utgör inte bara en dold diskriminering som missgynnar arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater utan även ett hinder för den fria rörligheten för de egna grekiska medborgarna, som kan avskräckas från att utöva sin rätt till fri rörlighet, med kännedom om att de år som de tillbringar utomlands går fullständigt förlorade såvitt avser beaktande av förvärvad erfarenhet och tjänstetid, med de konsekvenser detta får i lönehänseende, om de beger sig till en annan medlemsstat för att arbeta, med avsikt att återvända till sitt ursprungsland och där ta anställning i offentlig tjänst. Domstolen har i detta hänseende fastställt att alla fördragsbestämmelser som avser fri rörlighet för personer har till syfte att underlätta utövandet av all yrkesverksamhet inom gemenskapens territorium för gemenskapens medborgare och att förhindra åtgärder som kan missgynna dessa medborgare när de utövar ekonomisk verksamhet inom en annan medlemsstats territorium.

Rättegångskostnader

Eftersom det har visats att kommissionens talan är välgrundad, bör Republiken Grekland i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Förslag till avgörande

Mot bakgrund av de skäl som har anförts ovan föreslår jag att domstolen skall

fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 48 i EG-fördraget och artikel 7.1 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, genom att vägra erkänna den tjänstetid som dess anställda tidigare har fullgjort i offentlig tjänst i andra medlemsstater, på samma villkor som den erkänner den tjänstetid som har fullgjorts inom dess egen förvaltning, vid placering i löneskala och beviljande av tjänstetidstillägg samt för att fastställa lön, och förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Originalspråk: spanska.

2 Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33).

3 Delta är den lydelse som bestämmelsen har enligt lag nr 1810/88, på samma sätt som beträffande e, f och g i denna artikel.

4 Dom av den 23 februari 1994 i mäl C-419/92, Scholz (REG 1994, s. I-505), punkt 9, och av den 22 november 1995 i mäl C-443/93, Vougioukas (REG 1995, s. I-4033), punkt 38.

5 Dom av den 12 februari 1974 i mäl 152/73, Sotgiu (REG 1974, s. 153; svensk specialutgåva, häfte 2), punkt 11, och av den 30 maj 1989 i mäl 33/88, Allué och Coonan (REG 1989, s. 1591), punkt 11.

6 Dom av den 23 maj 1996 i mäl C-237/94, O'FIynn (REG 1996, s. I-2617), punkt 18.

7 Ibidem, punkt 19.

8 Dom av den 4 oktober 1991 i mål C-349/87, Paraschi (RUG 1991, s. I-4501), punkt 24.

9 Ovan fotnot 3, punkt 11.

10 Målet Schöning-Kougebetopoulou.

11 Rådets förordning av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade ocn uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT L, s. G; svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13).

12 Domarna i malen Scholz och Vougioukas, ovan fotnot 3, och dom av den 25 juni 1997 i mâl C-131/96, Mora Romero (REG 1997, s. I-3659).

13 Ovan fotnot 3, punkterna 39 och 40.

14 Dom av den 4 december 1974 i mal 41/74, Van Duyn (REG 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, häfte 2), punkt 5— 8.

15 Generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet Scholz, ovan fotnot 3 (REG 1994, s. I-507), punkt 30.

16 Dom av den 4 april 1995 i mål C-350/93, kommissionen mot rådet (REG 1995, s. I-699), punkt 15, av den 10 juni 1993 i mål C-183/91, kommissionen mot Grekland (REG 1993, s. I-3131), punkt 10, av den 2 februari 1989 i mål 94/87, kommissionen mot Tyskland (REG 1989, s. 171), punkt 8, och av den 15 januari 1986 i mål 52/84, kommissionen mot Belgien (REG 1986, s. 89), punkt 14.

17 Dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman (REG 1995, s. I-4921), punkt 94.