Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Eirinodikeio Echinou, Grekland, har i detta mål ställt tolkningsfrågor till domstolen angående giltigheten av olika förordningar som rör den gemensamma organisationen av marknaden för tobak.
Tillämpliga gemenskapsbestämmelser
2. I enlighet med rådets förordning (EEG) nr 727/70 av den 21 april 1970 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak(nedan kallad grundförordningen) beviljades bidrag till personer som köpte tobak direkt från producenter inom gemenskapen.
3. Genom rådets förordning (EEG) nr 1114/88 av den 25 april 1988 om ändring av grundförordningen (nedan kallad ändringsförordningen) infördes punkt 5 i grundförordningens artikel 4, som har följande lydelse:
4. I rådets förordning (EEG) nr 2268/88 av den 19 juli 1988, som för tobak från skörden år 1988 fastställer målpriser, interventionspriser och de bidrag som skall beviljas köparna av bladtobak, de interventionspriser för baltobak som härleds därifrån, referenskvalitéerna, produktionsområdena samt de garanterade maximikvantiteterna och om ändring av förordning (EEG) nr 1975/87 (nedan kallad garantiförordningen för år 1988), fastställdes garanterade maximikvantitcter för varje tobakssort eller grupp av tobakssorter från 1988 års skörd. För sorten Bright fastställdes en garanterad maximikvantitet om 38000 ton.
5. Genom rådets förordning (EEG) nr 1251/89 av den 3 maj 1989 om ändring av grundförordningen (nedan kallad tilläggsförordningen) kompletterades artikel 4.5 första stycket i grundförordningen. Första övervägandet i ingressen till tilläggsförordningen har således följande lydelse:
6. Artikel 4.5 första stycket i grundförordningen har hädanefter följande lydelse, med kursiverade tillägg:
7. Genom rådets förordning (EEG) nr 1252/89 av den 3 maj 1989 som för 1989 års skörd fastställer målpriser, interventionspriser och de bidrag som skall beviljas köparna av bladtobak, de interventionspriser för baltobak som härleds därifrån, referenskvalitéerna, produktionsområdena samt de garanterade maximikvantiteterna och som ändrar förordningarna (EEG) nr 1577/86, (EEG) nr 1975/87 och garantiförordningen för år 1988 (nedan kallad garantiförordningen för år 1989) fastställdes garanterade maximikvantiteter för varje tobakssort eller grupp av tobakssorter från 1989 och 1990 års skördar. För sorterna Tsebelia och Mavra fastställdes en gemensam garanterad maximikvantitet om 30000 ton.
8. I kommissionens förordning (EEG) nr 2158/89 av den 18 juli 1989, som för tobak från skörden år 1988 fastställer den faktiska produktionen samt de priser och bidrag som skall betalas med tillämpning av systemet för garanterade maximikvantiteter (nedan kallad kontrollförordningen för år 1988), fastställdes att produktionen av sorten Bright år 1988 översteg den för denna sort fastställda garanterade maximikvantitctcn med 10,8 procent, och följaktligen sänktes bidraget för denna sort med 5 procent, vilket var den maximala sänkningen för år 1988.
9. I rådets förordning (EEG) nr 1331/90 av den 14 maj 1990, som för 1990 års skörd fastställer målpriser, interventionspriser och de bidrag som skall beviljas köparna av bladtobak, de interventionspriser för baltobak som härleds därifrån, refercnskvalitécrna, produktionsområdena samt de garanterade maximikvantiteterna för 1991 års skörd och som ändrar garantiförordningen för år 1989 (nedan kallad garantiförordningen för år 1990), fastställdes garanterade maximikvantiteter för varje tobakssort eller grupp av tobakssorter från 1990 och 1991 års skördar.
10. I kommissionens förordning (EEG) nr 2046/90 av den 18 juli 1990, som för tobak från skörden år 1989 fastställer den faktiska produktionen samt de priser och bidrag som skall betalas med tillämpning av systemet för garanterade maximikvantiteter (nedan kallad kontrollförordningen för år 1989), fastställdes att produktionen av sorterna Tsebelia och Mavra år 1989 översteg den för dessa sorter fastställda garanterade maximikvantitctcn med 44,1 procent, och bidraget för dessa sorter sänktes därför med 15 procent, vilket var den maximala sänkningen för år 1989.
11. Genom rådets förordning (EEG) nr 1738/91 av den 13 juni 1991, som för 1991 års skörd fastställer målpriser, interventionspriser och de bidrag som skall beviljas köparna av bladtobak, de interventionspriser för baltobak som härleds därifrån, refercnskvalitécrna, produktionsområdena samt de garanterade maximikvantiteterna och som ändrar garantiförordningen för år 1990 (nedan kallad garantiförordningen för år 1991), fastställdes garanterade maximikvantiteter för varje tobakssort eller grupp av tobakssorter från 1991 års skörd.
Målet vid den nationella domstolen och frågorna i begäran om förhandsavgörande
12. I juli 1989 ingick Odetti Nikou Petridi (nedan kallat Petridi), ett företag som bearbetar tobak, kontrakt med ett antal tobaksproducenter avseende odling av tobakssorten Tsebelia för år 1989.
13. Petridi köpte i maj år 1990 i enlighet med odlingskontrakten tobaksproducenternas skörd av Tsebelia från år 1989. Petridi erhöll senare ett bidragsförskott om 100 procent från det nationella interventionsorganet i Grekland mot att säkerhet ställdes. Det nationella interventionsorganet anmodade Petridi, till följd av den överproduktion av Tsebelia och Mavra för år 1989 som fastställdes i kontrollförordningen för år 1989 och den därpå följande sänkningen av bidraget med 15 procent, att återbetala 15 procent, av det belopp som det hade erhållit.
14. Petridi väckte mot bakgrund av detta talan vid Eirinodikeio Echinou mot femton av de tobaksproducenter med vilka det hade ingått odlingskontrakt för år 1989. Petridi yrkade, såsom han slutligen bestämde sin talan, att det skulle fastställas att svarandena var skyldiga att betala Petridi de angivna beloppen. Petridi anförde att det är tobaksproducenterna som är de faktiska mottagarna av tobaksbidragen och att det därför är de som har återbetalningsskyldighct för det fall bidraget sänks. Svarandena bestred yrkandet om återbetalning.
15. Eirinodikeio Echinou beslutade den 24 juli 1995 att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen. En del av frågorna är inte åtskilda från redogörelsen för omständigheterna i målet och måste följaktligen återges såsom utdrag ur denna.
Ändringsförordningens giltighet
16. Genom den första frågan vill den nationella domstolen veta huruvida ändringsförordningen är ogiltig därför att den fastställer en garanterad maximikvantitet om 385000 ton för åren 1988, 1989 och 1990 samtidigt som den föreskriver, för de fall där den garanterade kvantiteten överskrids, en allmän procentuell sänkning av interventionspriset och bidraget som motsvarar det procentuella överskridandet av den garanterade kvantiteten, oberoende av varje producents produktionsvolym och utan åtskillnad mellan de olika tobakssorterna.
17. I målet Crispoltoni II väcktes också frågan huruvida det system som inrättats genom ändringsförordningen var lagenligt. Domstolen ansåg att det efter en granskning av de hänskjutna frågorna inte hade framkommit något som kunde påverka giltigheten hos ändringsförordningen eller dess till— lämpningsförordningar. Enligt min mening har domstolen således prövat samma grund som den som har åberopats i det här målet till stöd för att ändringsförordningen är ogiltig. Under sådana omständigheter föreslår jag att domstolen skall besvara den första frågan så, att det vid granskningen av ändringsförordningen, mot bakgrund av begäran om förhandsavgörande och övriga omständigheter i målet, inte har framkommit något som kan påverka förordningens giltighet.
Giltigheten av garantiförordningen för år 1989 och tilläggsförordningen
18. Genom fråga 2a) och 2b) vill den nationella domstolen veta om garantiförordningen för år 1989 och tilläggsförordningen är ogiltiga.
19. Petridi har med stöd av den grekiska regeringen bland annat gjort gällande att garantiförordningen för år 1989 utfärdades och offentliggjordes efter det att planteringen för skörden för år 1989 skett, och följaktligen hade den retroaktiv verkan. Producenterna har följaktligen inte kunnat planera skörden för år 1989, vilket tilläggsförordningcn syftar till att möjliggöra. Ändamålet med garantiförordningen för år 1989, vilket är att begränsa produktionen av de sorter som är minst efterfrågade, har följaktligen inte kunnat uppnås.
20. Rådet och kommissionen har anfört att med tanke på att den totala garanterade maximikvantiteten om 385000 ton var densamma för åren 1988,1989 och 1990 stod det klart för producenterna att den garanterade kvantiteten för år 1989 för sorterna Mavra och Tsebelia troligen skulle vara jämförbar med den garanterade kvantiteten för 1988 års skörd för samma sorter. Producenterna visste att de garanterade kvantiteterna för sorterna Tsebelia och Mavra uppgick till 33000 ton år 1988, och kommissionen hade den 3 april 1989 offentliggjort ett förslag avseende en garanterad kvantitet om 30000 ton för år1989. Sänkningen om 3000 ton var obetydlig, och överskridandet av den garanterade kvantiteten för år 1989 skulle även utan denna minskning ha gett upphov till en maximal sänkning av bidraget med 15 procent.
21. I yttrandena från Pctridi angavs att planteringen av de grekiska tobakssorterna, däribland sorten Tsebelia, äger rum från slutet av januari månad till början av februari månad i de sydliga delarna och senast under den första tiodagarsperioden i mars månad i de nordliga delarna av Grekland. Omplanteringen av de unga plantorna äger rum i mars månad i de sydliga delarna och i april månad i de nordliga delarna. Skörden äger rum två till tre månader efter omplanteringen, det vill säga från slutet av juni månad till den 15 augusti.
22. Dessutom framgår av begäran om förhandsavgörande att producenterna av Tsebelia ombesörjde omplanteringen i mars månad år 1989.
23. Varken tilläggsförordningcn eller garantiförordningen för år 1989 offentliggjordes dock förrän den 11 maj 1989 i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Enligt min mening har följaktligen tilläggsförordningen och garantiförordningen för år 1989 retroaktiv verkan i den mån de fastställer de garanterade maximikvantiteterna för 1989 års skörd av tobakssorten Tsebelia.
24. Förevarande mål har flera viktiga likheter med målet Crispoltoni I, som gällde giltigheten hos ändringsförordningen och garantiförordningen för år 1988. I det målet hade omplantering skett före slutet av april månad, medan ändringsförordningen och garantiförordningen för år 1988 inte offentliggjordes förrän den 29 april respektive den 26 juli 1988. Under dessa omständigheter ansåg domstolen att ändringsförordningen och garantiförordningen för år 1988 hade retroaktiv verkan i den mån de fastställde en garanterad maximikvantitet för 1988 års skörd av tobakssorten Bright. Domstolen erinrade om att rättssäkerhetsprincipen i allmänhet utgör ett hinder för retroaktiv verkan, men att detta kan vara tillåtet i undantagsfall när ändamålet så kräver och då de berördas berättigade förväntningar iakttas tillräckligt väl. Domstolen uttalade därefter följande:
25. Ändamålet med inrättandet av en garanterad maximikvantitct, vilket är att begränsa varje ökning av tobaksproduktionen inom gemenskapen och samtidigt minska produktionen av de sorter som är svåra att avsätta, kunde i likhet med vad som var fallet i det mål jag just citerade inte uppnås beträffande 1989 års skörd av tobakssorten Tscbclia, eftersom omplanteringarna redan hade gjorts vid den tidpunkt då garantiförordningen för år 1989 offentliggjordes, nämligen den 11 maj 1989.
26. Förevarande mål gäller dock endast fastställandet av den garanterade maximikvantiteten medan målet Crispoltoni I även rörde själva inrättandet av ett system för garanterade maximikvantitctcr. Då de berörda producenterna i förevarandc mål planerade skörden för år 1989, kände de till systemet för garanterade maximikvantitctcr sedan flera år tillbaka, och de visste att de garanterade kvantiteterna för de olika sorterna för skördarna för åren 1989, 1990 respektive 1991 hade fastställts inom ramen för samma garanterade maximikvantitct om 385000 ton. Producenterna kände dessutom till de garanterade maximikvantitctcrna för de olika sorterna för 1988 års skörd, då de planerade 1989 års skörd.
27. I punkt 21 i domen i målet Crispoltoni I konstaterade domstolen att även om producenterna borde ha kunnat förutse de åtgärder som syftade till en begränsning av produktionen av de sorter som är svåra att avsätta hade de likväl rätt att förvänta sig att dc i god tid skulle underrättas om åtgärder med inverkan på deras investeringar.
28. I målet Crispoltoni II hävdades att ändringsförordningen kränkte principen orr skydd för berättigade förväntningar. Angående detta uttalade domstolen följande:
29. Domstolen underströk således i denna dom betydelsen av att de garanterade kvantiteterna för de olika sorterna fastställs i förväg.
30. I målet Crispoltoni II hävdades dessutom att garantiförordningen för år 1991 var ogiltig därför att den hade offentliggjorts den 26 juni 1991, medan omplanteringarna hade skett i april månad år 1991. Angående detta uttalade domstolen följande:
31. Då de berörda producenterna i målet Crispoltoni II planerade skörden för år 1991 kände de till systemet för garanterade maximikvantiteter sedan flera år tillbaka, och de visste att garanterade kvantiteter för de olika sorterna skulle fastställas för åren 1989, 1990 och 1991 inom ramen för samma garanterade maximikvantitet om 385000 ton. Då producenterna planerade 1991 års skörd kände de dessutom till de garanterade kvantiteterna för de olika sorterna för 1990 års skörd. Som jag påpekat ovan konstaterade domstolen likväl att den garanterade kvantiteten för 1991 års skörd av sorten Burley I hade offentliggjorts den 23 maj 1990, vilket var i god tid före det att de berörda producenterna skulle fatta beslut rörande 1991 års skörd.
32. Enligt min mening kan man av detta dra slutsatsen att vad som är viktigt för upprätthållandet av förbudet mot retroaktiv verkan liksom för skyddet för berättigade förväntningar, inte bara vad gäller 1988 års skörd då systemet för garanterade minimikvantiteter användes för första gången utan även för senare år, är att de garanterade maximikvan-titcterna fastställs och offentliggörs innan producenterna skall planera den skörd som gemenskapen vill påverka genom att fastställa de nämnda garanterade maximikvanti-tctcrna. Rådet borde följaktligen ha sett till att de garanterade maximikvantitetcrna fastställdes i god tid innan producenterna planerade 1989 års skörd.
33. Enligt första övervägandet i ingressen till tilläggsförordningen bör de garanterade maximikvantitetcrna för 1989 och 1990 års skördar fastställas samtidigt. Detta har lett till införandet av följande text i artikel 4.5 första stycket i grundförordningen: Rådet fastställer dessa garanterade maximikvantiteter för skörden från år 1990 samtidigt som för skörden från år 1989.
34. Tilläggsförordningen utfärdades den 3 maj 1989 och offentliggjordes den 11 maj 1989, det vill säga efter det att omplanteringen skett i mars månad år 1989. Bestämmelsen om att garanterade maximikvantitcter för 1989 och 1990 års skördar skall fastställas samtidigt medför följaktligen att den garanterade maximikvantiteten för år 1989 fastställdes efter det att omplantering skett. Till-läggsförordningen har därför en retroaktiv verkan som motsvarar den som följer av garantiförordningen för år 1989. Jag anser därför att tilläggsförordningen är ogiltig av samma skäl och i samma utsträckning som garantiförordningen för år 1989.
35. Av de skäl som angetts ovan föreslår jag att domstolen skall besvara fråga 2a) och 2b) så, att garantiförordningen för år 1989 och tilläggsförordningcn är ogiltiga i den mån de medför att en garanterad maximikvantitet fastställs för 1989 års skörd av tobakssorterna Mavra och Tscbclia.
Övriga frågor
36. Med hänsyn till det svar som getts på fråga 2a) och 2b), anser jag att det inte finns anledning att besvara den fjärde frågan. Den tredje och den femte frågan är formulerade så att de endast aktualiseras för det fall att fråga två besvaras så, att tilläggsförordningen och garantiförordningen för år 1989 skall anses vara giltiga. Jag föreslår följaktligen att domstolen inte skall besvara den tredje, den fjärde och den femte frågan.
Förslag till avgörande
37. Av de skäl som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall besvara de frågor som ställts av Eirinodikeio Echinou på följande sätt:
1 Originalspråk: danska.
2 EGT L 94, s. 1.
3 EGT L 110, s. 35.
4 EGT L 199, s. 20.
5 EGT L 129, s. 16.
6 (Utan betydelse i svensk version.)
7 EGT L 129, s. 17.
8 EGT L 207, s. 15.
9 EGT L 132, s. 28.
10 EGT L 187, s. 23.
11 EGT L 163, s. 13.
12 Med stöd av artikel 6.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1726/70 av den 25 augusti 1970 om förfarandet för beviljande av bidrag för bladtobak (EGT L 191, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 67) föreligger rätt till bidrag först när tobaken har lämnat den plats där den har underställts kontroll. För en mer utförlig redogörelse rörande detta, se mitt förslag till avgörande av den 15 maj 1997 i mål C-244/95, P. Mosltof (REG 1997, s. I-6441).
13 Dom av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m. fl. (REG 1994, s. I-4863).
14 Dom av den 11 juli 1991 i mal C-368/89 (REG 1991, s. I-3695).