Domstolens dom den 12 maj 1998

I mål C-106/96,

DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet och R. Schintgen samt domarna G. E Mancini, J. C. Moitinho de Almeida (referent), J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann och L. Sevón, generaladvokat: G. Tesauro, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 4 november 1997,

och efter att den 22 januari 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Huruvida kommissionen saknade behörighet och huruvida artikel 4 i fördraget har åsidosatts

Begränsning av verkningarna av ogiltigförklaringen

Rättegångskostnader

1. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har, genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 1 april 1996, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av det eller de beslut som avses i kommissionens pressmeddelande IP/96/67 av den 23 januari 1996 om tillkännagivande av beviljande av ekonomiskt bistånd till europeiska projekt för att bekämpa social utslagning (nedan kallat det omtvistade pressmeddelandet).

2. Rådet antog den 21 januari 1974 en resolution avseende ett socialt åtgärdsprogram (EGT C 13, s. 1) och härefter har denna institution beslutat om olika program för att bekämpa fattigdom och social utslagning grundade på artikel 235 i EG-fördraget.

3. Först antog rådet beslut 75/458/EEG av den 22 juli 1975 om programmet för pilotprojekt och pilotundersökningar för att bekämpa fattigdom (EGT L 199, s. 34), senast ändrat genom rådets beslut 80/1270/EEG av den 22 december 1980 om ytterligare åtgärder för att bekämpa fattigdom (EGT L 375, s. 68), som omfattade perioden december 1975—november 1981. Därefter antog rådet beslut 85/8/EEG av den 19 december 1984 om särskilda gemenskapsåtgärder för att bekämpa fattigdom (EGT L 2, 1985, s. 24; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 39), som omfattade perioden januari 1985—31 december 1988. Slutligen antog rådet beslut 89/457/EEG av den 18 juli 1989 om upprättande av ett gemenskapens åtgärdsprogram på medellång sikt om integration av ekonomiskt och socialt missgynnade befolkningsgrupper (EGT L 224, s. 10), i vilket fastställdes ett program för perioden den 1 juli 1989—30 juni 1994 (nedan kallat Fattigdom 3).

4. Syftet med Fattigdom 3 var enligt artikel 2 i programmet att säkerställa en sammanhängande helhet för samtliga gemenskapsåtgärder som var av betydelse för ekonomiskt och socialt missgynnade befolkningsgrupper, varvid de regler som gällde för respektive åtgärd skulle iakttas (punkt a), att bidra till förebyggande åtgärder till förmån för personer i riskgrupper samt till stödåtgärder för att uppfylla behoven hos de verkligt fattiga (punkt b), att i ett flerdimensionellt perspektiv ta fram nyskapande organisationsmodeller i avsikt att integrera de berörda personerna och med ekonomiska och sociala aktörers deltagande (punkt c), att vidta åtgärder för information, samordning, utvärdering och utbyte av erfarenheter på gemenskapsnivå (punkt d) och slutligen att fortlöpande undersöka vad som är kännetecknande för befolkningsgrupperna i fråga (punkt e).

5. För att uppnå dessa mål kunde kommissionen enligt artikel 3 i samma program främja och/eller ekonomiskt stödja genomförandet av typåtgärder som förankrats på lokal nivå och som avsåg ekonomisk och social integration av de befolkningsgrupper som berördes genom att initiativen på lokal nivå kopplades till den politik som bedrevs på nationell eller regional nivå. Dessa åtgärder skulle motsvaras av personernas konkreta behov och göra det möjligt för dem att aktivt delta för att uppnå en verklig assimilering med samhället (punkt a). Kommissionen kunde också främja och stödja nyskapande initiativ som syftade till ekonomisk och social integration av vissa befolkningsgrupper som lider av särskild isolering. Dessa initiativ kunde bland annat tas av icke-statliga organisationer (punkt b). Vidare kunde kommissionen främja och stödja utvärdering av erfarenheter, utbyte inom gemenskapen av kunskaper och spridning av metoder, vilka skulle utföras av ett nätverk av forsknings- och utvecklingsenheter vars medlemmar utses av kommissionen i samråd med de berörda medlemsstaterna (punkt c). Slutligen kunde kommissionen främja och stödja ett regelbundet utbyte av jämförbara uppgifter avseende befolkningsgrupperna i fråga samt en förbättring av kunskaperna om fenomenet (punkt d).

6. Enligt punkt I i bilagan till samma beslut skulle typåtgärden bland annat avse flera dimensioner av de missgynnade personernas situation och innefatta ett åtagande från privata företags eller föreningars och myndigheters sida. Enligt punkt II i samma bilaga skulle det vid valet av åtgärd bland annat tas hänsyn till i vilken omfattning åtgärden stimulerade de berörda personernas självständighet och självförtroende, var av intresse för situationen på arbetsmarknaden, riktade stödet till de personer som var mest missgynnade och lade tonvikten på områden som var socialt och ekonomiskt förfördelade.

7. I avsikt att fullfölja och utvidga denna åtgärd framlade kommissionen den 22 september 1993 ett förslag till rådets beslut om antagande av ett åtgärdsprogram på medellång sikt för kamp mot utslagning och främjande av solidaritet: ett nytt program för befrämjande av innovationer 1994—1999 (KOM(93) 435 slutlig, inte offentliggjort i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, nedan kallat förslaget Fattigdom 4). Detta förslag innehöll ett program som skulle genomföras mellan den 1 juli 1994 och den 31 december 1999.

8. Enligt artikel 2 i förslaget Fattigdom 4 skulle åtgärderna för att bekämpa utslagning och för att främja solidaritet avse ekonomisk och social integration av ekonomiskt och socialt missgynnade grupper och av de personer som utsätts för social utslagning särskilt i stadsmiljöer. Integrationen skulle säkerställas genom en sammanhängande strategi för samtliga berörda åtgärdsområden, vilka angavs i en lista som fogades till förslaget. Bland dessa åtgärdsområden återfanns anställning och utbildning.

9. Enligt artikel 3 i förslaget Fattigdom 4 var målsättningen med programmet bland annat att genom typåtgärder bidra till utvecklingen av förebyggande och korrigerande åtgärder på lokal, nationell eller regional nivå (punkt a) och att understödja upprättandet och utvecklingen av transnationella projektnätverk på partnerskapsbasis (punkt b).

10. För att uppnå dessa mål skulle de planerade åtgärderna enligt artikel 4 i förslaget Fattigdom 4 bestå i till exempel genomförande av typåtgärder på lokal och nationell nivå, inom ramen för partnerskap som innefattade den offentliga och den privata sektorn.

11. Enligt bilaga I till förslaget Fattigdom 4 skulle det vid valet av typåtgärder tas hänsyn till att åtgärderna utgjorde effektiva medel för att kanalisera stödet till de befolkningskategorier som var mest berörda, att de stärkte de berörda personernas självständighet och självförtroende, att de förbättrade anställningsmöjligheterna och att de var koncentrerade till de regioner som var socialt och ekonomiskt missgynnade.

12. Redan i slutet av juni 1995 stod det klart att förslaget Fattigdom 4 inte skulle komma att antas av rådet.

13. Utgiftsposten B3-4103 i Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 1995 (EGT L 369, 1994, s. 1) anslog för övrigt 20 miljoner ecu till förmån för kampen mot fattigdom och social utslagning. Enligt budgetkommentarerna till denna post skulle dessa medel täcka utgifterna för det program som förslaget Fattigdom 4 avsåg samt även andra utgifter utöver ramarna för det programmet.

14. Det framgår av det omtvistade pressmeddelandet att kommissionen under år 1995 beslutade att via budgetposten B3-4103 finansiera 86 projekt för att bekämpa social utslagning. Dessa projekt, uppräknade i en bilaga, uppgick till ett sammanlagt belopp av ungefär 6 miljoner ecu.

15. Beslutet föregicks av ett pressmeddelande från kommissionen av den 11 augusti 1995, genom vilket tillkännagavs ett program inom området för social utslagning för år 1995 (IP (95) 918), samt av ett informationsmeddelande från samma institution av den 16 augusti 1995, med titeln Europeisk finansiering av åtgärder mot social utslagning — 1995. Meddelandet innefattade en handbok avsedd för organisationer som eventuellt kunde vara intresserade av programmet i fråga. Handboken beskrev bland annat vilka typer av åtgärder som kunde erhålla finansiering och förklarade hur de potentiella biståndsmottagarna skulle gå till väga.

16. Enligt detta informationsmeddelande [kan] ekonomiskt bistånd beviljas verksamhet som syftar till att identifiera och stimulera de bästa förfarandena inom följande områden:

17. Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det eller de beslut att finansiera de 86 projekt som avses i det omtvistade pressmeddelandet har den brittiska regeringen åberopat två grunder, under vilka det görs gällande för det första att kommissionen saknade behörighet samt att artikel 4 i EG-fördraget har åsidosatts och för det andra att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts.

18. Förenade kungariket, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Danmark och rådet, har hävdat att kommissionen inte var behörig att åta sig utgifterna för att finansiera de 86 omtvistade projekten inom ramen för budgetposten B3-4103. Denna institution har därmed åsidosatt artikel 4 i fördraget, enligt vilken varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats enligt detta fördrag.

19. Alla gemenskapsutgifter förutsätter en dubbel rättslig grund, nämligen att de har tagits upp i budgeten och, i allmänhet, att en sekundärrättslig rättsakt som tillåter utgiften i fråga har antagits i förväg. Enda undantaget från det sistnämnda kravet är finansiering av mindre betydelsefulla åtgärder, såsom pilotundersökningar och förberedande åtgärder i avsikt att utvärdera fördelar och nackdelar, ur politisk synvinkel, med ett förslag till en grundrättsakt. I det fallet utgörs den rättsliga grunden av kommissionens behörighet att ta initiativ, vilken följer direkt av fördraget. De omtvistade projekten är uppenbart inte sådana mindre betydelsefulla åtgärder och ingen grundrättsakt har för övrigt antagits av rådet för att tillåta finansieringen av dem.

20. Kommissionen, med stöd av parlamentet, har medgett att endast mindre betydelsefulla gemenskapsåtgärder kan finansieras uteslutande på grundval av att motsvarande medel har tagits upp i budgeten men anser att de omtvistade projekten omfattas av denna kategori, vilket innebär att kommissionen var behörig att besluta om finansiering av dem.

21. För att besvara parternas argumentation är det lämpligt att inledningsvis erinra om att kommissionen enligt artikel 205 i EG-fördraget skall genomföra budgeten under eget ansvar och inom ramen för de beviljade anslagen, enligt bestämmelserna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 209 i samma fördrag.

22. Det framgår för övrigt av domstolens rättspraxis (se i det avseendet bland annat dom av den 11 juli 1985 i de förenade målen 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 och 10/84, Salerno m. fl. mot kommissionen och rådet, REG 1985, s. 2523, punkt 56, av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet, REG 1986, s. 1339, punkt 28, svensk specialutgåva, häfte 8, av den 30 maj 1989 i mål 242/87, kommissionen mot rådet, REG 1989, s. 1425, punkt 18, svensk specialutgåva, häfte 10, och av den 24 oktober 1989 i mål 16/88, kommissionen mot rådet, REG 1989, s. 3457, punkt 15—19, svensk specialutgåva, häfte 10) att enligt fördragets regler får kommissionen i princip åta sig en utgift endast om det utöver att medel för denna utgift har tagits upp i budgeten finns en sekundärrättslig rättsakt (vanligen kallad grundrättsakt), av vilken denna utgift framgår.

23. Budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 356, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 3, nedan kallad budgetförordningen), i dess lydelse enligt rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 610/90 av den 13 mars 1990 (EGT L 70, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 49) har antagits med stöd av artikel 209 i fördraget. I artikel 22.1 andra stycket i budgetförordningen föreskrivs följande: För användningen av de anslag som förts upp för betydelsefulla gemenskapsåtgärder krävs en grundrättsakt, i enlighet med det förfarande och de bestämmelser som fastställs i punkt 3 c i avsnitt IV i den gemensamma förklaringen av den 30 juni 1982.

24. I avsnitt IV punkt 3 c i Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma förklaring av den 30 juni 1982 om olika åtgärder för att säkerställa ett bättre budgetförfarande (EGT C 194, s. 1) anges följande:

25. I en förklaring som bifogats det interinstitutionella avtalet av den 29 oktober 1993 om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet (EGT C 331, s. 1) har Europaparlamentet, rådet och kommissionen bekräftat att de är bundna av dessa principer och att de samtidigt förpliktar sig att förbättra deras genomförande.

26. Det följer av vad som anförts att gemenskapsutgifter avseende samtliga betydelsefulla gemenskapsåtgärder förutsätter både att motsvarande medel har tagits upp i gemenskapens budget, som budgetmyndigheten beslutar om, och att en grundrättsakt som tillåter dessa utgifter har antagits i förväg, vilket den lagstiftande instansen beslutar om. Användningen av budgetmedel för gemenskapsåtgärder som inte omfattas av denna kategori, det vill säga mindre betydelsefulla gemenskapsåtgärder, kräver inte att en sådan grundrättsakt har antagits i förväg.

27. Varken budgetförordningen eller de ovannämnda interinstitutionella förklaringarna av år 1982 och år 1993 ger någon definition av begreppet betydelsefull gemenskapsåtgärd.

28. Det skall emellertid erinras om att kravet på antagande av en grundrättsakt före användningen av budgetmedel följer direkt av fördragets regler, enligt vilka villkoren för utövande av normgivningskompetens och villkoren för utövande av kompetens i budgetfrågor inte är desamma (dom av den 30 maj 1989 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 18).

29. Enligt en förklaring som förts till protokollet från mötet den 28 juni 1982 mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen inom ramen för det interinstitutionella trepartsmötet, vilket föregick antagandet, två dagar senare, av den ovannämnda interinstitutionella förklaringen från år 1982, måste kravet på antagande av en grundrättsakt före användningen av budgetmedel vara sådant att kommissionen ges möjlighet att, i enlighet med vad som är brukligt, sköta de uppgifter som följer med dess funktion och i synnerhet med dess behörighet att ta initiativ genom att under eget ansvar inleda forskning eller utredningar som är nödvändiga för att den skall kunna utarbeta sina förslag.

30. Det framgår dessutom av den omständigheten att genomförandet av en utbetalning enbart på grundval av att motsvarande medel har tagits upp i budgeten avviker från den grundläggande regeln om antagande i förväg av en grundrättsakt att det inte kan présumeras att en gemenskapsåtgärd är mindre betydelsefull, varför det ankommer på kommissionen att visa att den planerade åtgärden är av mindre betydelsefull beskaffenhet. Detta har kommissionen för övrigt medgett i sitt meddelande av den 6 juli 1994 till budgetmyndigheten avseende rättslig grund och maximala belopp (SEC (94) 1106 slutlig).

31. I förevarande fall har kommissionen emellertid inte lyckats motbevisa den brittiska regeringens påstående att de projekt som avses i det omtvistade pressmeddelandet i själva verket innefattar åtgärder som redan avsågs i Fattigdom 3 och som hade kunnat beslutas inom ramen för Fattigdom 4. Det har inte bestritts att dessa program avsåg betydelsefulla gemenskapsåtgärder och att de följaktligen förutsatte antagandet av en grundrättsakt för användningen av motsvarande budgetmedel.

32. I detta avseende skall det erinras om att, bland de kontrakt som år 1995 blev föremål för gemenskapsfinansiering inom ramen för den enda budgetposten B3-4103, de kontrakt som under det förevarande förfarandet har åberopats av kommissionen till stöd för dess inställning gällde följande: ett läs- och skrivprojekt för familjer i missgynnade områden i avsikt att uppnå en bättre anpassning till arbetsmarknaden, ett utbildningsprogram för unga arbetslösa i områden med hög ungdomsarbetslöshet respektive ett stödprogram för social återanpassning av ensamstående mödrar utan arbete och av alkoholiserade arbetslösa.

33. Just sådana åtgärder omfattades emellertid av Fattigdom 3 och av förslaget Fattigdom 4. I artikel 3 a och 3 b i Fattigdom 3 gavs kommissionen möjlighet att främja och ekonomiskt stödja typåtgärder förankrade på lokal nivå i avsikt att ekonomiskt och socialt integrera befolkningsgrupper som var ekonomiskt och socialt missgynnade samt nyskapande initiativ för ekonomisk och social integration av vissa befolkningsgrupper som drabbats av särskild isolering. På samma sätt framgår det av artikel 2 i förslaget Fattigdom 4 jämförd med bilaga 1 till förslaget att kommissionen enligt detta förslag skulle genomföra åtgärder som avsåg ekonomisk och social integration av missgynnade grupper och av personer som utsattes för social utslagning och som bland annat omfattade utbildningsåtgärder i avsikt att förbättra deras möjligheter på arbetsmarknaden.

34. I motsats till vad kommissionen har påstått hade följaktligen de ovannämnda projekten inte till syfte att förbereda en framtida gemenskapsåtgärd eller att starta pilotåtgärder, utan tanken var, med hänsyn till den planerade verksamheten, till de eftersträvade målen och till biståndsmottagarna, att fullfölja de initiativ som avsågs i Fattigdom 3, vid en tidpunkt då det stod klart att rådet inte tänkte anta förslaget Fattigdom 4 som avsåg att fortsätta och utvidga gemenskapsåtgärderna för att bekämpa social utslagning.

35. Till stöd för sitt påstående att de omtvistade projekten utgör mindre betydelsefulla åtgärder har kommissionen emellertid påpekat att dessa projekt avser kortvariga verksamheter om högst ett år, att de inte är samordnade sinsemellan och att de medför mycket lägre utgifter än de fleråriga åtgärder som avses i Fattigdom 3 och i förslaget Fattigdom 4. I dessa föreskrivs inrättandet av ett observationsorgan i fråga om nationell politik för att bekämpa social utslagning, vilket skulle säkerställa samordningen av dessa åtgärder.

36. Denna argumentation kan inte godtas. Det finns inget som utesluter att en betydelsefull gemenskapsåtgärd kan medföra begränsade utgifter eller att dess verkningar kan vara begränsade i tiden. Att medge motsatsen skulle för övrigt innebära att kommissionen gavs möjlighet att underlåta att tillämpa principen om att en grundrättsakt skall antas i förväg helt enkelt genom att begränsa åtgärdens räckvidd samtidigt som den förlängde åtgärden år efter år. Huruvida en åtgärd skall anses som betydelsefull kan inte heller bero på i vilken utsträckning den samordnas på gemenskapsnivå.

37. Slutsatsen blir således att kommissionen inte var behörig att åta sig de utgifter som var nödvändiga för att finansiera de projekt som avses i det omtvistade pressmeddelandet inom ramen för budgetposten B3-4103 och att kommissionen har åsidosatt artikel 4.1 i fördraget, vilket medför att beslutet att åta sig dessa utgifter skall ogiltigförklaras.

38. Mot denna bakgrund är det inte nödvändigt att pröva om beslutet saknar motivering.

39. Förenade kungariket, med stöd av Konungariket Danmark, har anfört att det inte motsätter sig att domstolen, för det fall talan bifalls, använder sig av sin behörighet enligt artikel 174 i EG-fördraget och beslutar att de ogiltigförklarade beslutens verkningar skall bestå, och detta i syfte att inte åsidosätta de berättigade förväntningarna hos de personer som erhåller bistånd från kommissionen för sina projekt för att bekämpa social utslagning. Samma önskan har framförts av parlamentet.

40. Det är av vikt att påpeka att ogiltigförklaringen av beslutet att åta sig de utgifter som sammanhänger med de omtvistade kontrakten inträffar vid en tidpunkt då de flesta om inte samtliga motsvarande utbetalningar redan har företagits.

41. Viktiga rättssäkerhetshänsyn, som kan jämföras med dem som gör sig gällande vid ogiltigförklaring av vissa förordningar, motiverar därför att domstolen vid ogiltigförklaring av en förordning använder sig av den befogenhet som den har getts i artikel 174 andra stycket i EG-fördraget, och att den anger de verkningar av det ogiltigförklarade beslutet som skall bestå (se, beträffande ett direktiv, till exempel dom av den 5 juli 1995 i mål C-21/94, parlamentet mot rådet, REG 1995, s. I-1827, punkt 31).

42. Mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det föreliggande fallet är det lämpligt att fastställa att ogiltigförklaringen inte påverkar giltigheten av de företagna utbetalningarna och inte heller av de åtaganden som gjorts med stöd av de omtvistade kontrakten.

43. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förenade kungariket har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Förenade kungarikets yrkande bifallas. Med tillämpning av artikel 69.4 första stycket skall Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Danmark, rådet och parlamentet, vilka har intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:

1) Beslutet som avses i kommissionens pressmeddelande IP/96/67 av den 23 januari 1996 om tillkännagivande av beviljande av ekonomiskt bistånd till europeiska projekt för att bekämpa social utslagning ogiltigförklaras.

2) Ogiltigförklaringen av ovannämnda beslut påverkar inte giltigheten av företagna utbetalningar eller åtaganden som gjorts med stöd av de omtvistade kontrakten.

3) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

4) Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Danmark, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet skall bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.