Domstolens dom (femte avdelningen) den 29 maj 1997

I mål C-153/96 P,

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.C. Moitinho de Almeida (referent) samt domarna C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet och M. Wathelet, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühi,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 5 december 1996,

och efter att den 23 januari 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrunden till tvisten

Upptagande till sakprövning

Prövningen i sak

Grunden om åsidosättande av artikel 24 i bilaga X

Grunden om åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 33 i EG-stadgan för domstolen

Rättegångskostnader

1. Jan Robert de Rijk har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 7 maj 1996, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan och motsvarande bestämmelser i EKSGstadgan och Euratomstadgan för domstolen, överklagat Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 7 mars 1996, de Rijk mot kommissionen (T-362/94, REGP 1996, s. II-365, nedan kallad den överklagade domen). Han för talan dels om upphävande av denna dom i den del den innebär ogillande av hans yrkanden om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 18 januari 1994 att till honom betala 4412 BFR i enlighet med tilläggssjukförsäkringen och, i förekommande fall, av kommissionens beslut av den 15 juli 1994 att avslå hans klagomål, dels om förpliktande för kommissionen att ersätta hela skillnaden mellan hans verkliga utgifter och den ersättning som han har erhållit från det gemensamma sjukförsäkringssystemet, närmare bestämt 4950 BFR, dels om förklaring att de allmänna verkställighetsbestämmelserna (nedan kallade verkställighetsbestämmelserna) till artikel 24 första och andra stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) är rättsstridiga och således skall ogiltigförklaras.

2. Förstainstansrätten har gett följande bakgrund i den överklagade dornen:

3. Det var mot denna bakgrund som Jan Robert de Rijk genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 3 november 1994 väckte talan om att förstainstansrätten skulle ogiltigförklara kommissionens beslut av den 18 januari och den 15 juli 1994 samt förklara att verkställighetsbestämmelserna till artikel 24 första och andra stycket i bilaga X var rättsstridiga, varför de skulle ogiltigförklaras.

4. Klaganden åberopade två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden rörde att artikel 24 i bilaga X hade åsidosatts och den andra grunden att de verkställighetsbestämmelser som låg till grund för det ifrågasatta beslutet var rättsstridiga.

5. Förstainstansrätten ogillade Jan Robert de Rijks talan.

6. Vad avsåg de två grunder som Jan Robert de Rijk hade åberopat ansåg förstainstansrätten för det första att de i huvudsak rörde frågan om huruvida det enda villkoret för att en tjänsteman som tjänstgör utanför gemenskapen till fullo skall ersättas för kostnader som han haft för sjukvård för ett barn som han är underhållsskyldig för är att han själv tjänstgör utanför gemenskapen, eller om det också uppställs ett villkor att detta barn är permanent bosatt i det land där denne tjänsteman tjänstgör (punkt 30).

7. Förstainstansrätten ansåg vidare att det var nödvändigt att tolka artikel 24 i bilaga X och beaktade i detta hänseende, och med hänvisning till domstolens rättspraxis, sammanhanget och syftet med de regler där den aktuella bestämmelsen ingår som en del. Förstainstansrätten fann dels att, enligt ingressen till förordning nr 3019/87, det är de särskilda levnadsvillkoren i tredje länder som lett till att det särskilda systemet i bilaga X infördes, dels att det framgår av punkt 22 i motiveringen till det förslag till förordning som resulterade i förordning nr 3019/87 att det är de mycket höga kostnaderna för sjukvård i vissa länder och de tillkommande risker som tjänstemän och deras familjer utsätts för som är skälet till tilläggssjukförsäkringen (punkt 31—33).

8. Förstainstansrätten konstaterade vidare att, eftersom syftet med artikel 24 i bilaga X är att kompensera för sådana olägenheter, tilläggsersättning som föreskrivs i denna artikel endast skall tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land och personer som de är underhållsskyldiga för som är bosatta där. Däremot är det så att om de sjukvårdskostnader som burits av en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land avser en person som han är underhållsskyldig för, och som normalt är bosatt inom gemenskapen, skall de allmänna reglerna i artikel 72 i tjänsteföreskrifterna tillämpas, eftersom de olägenheter som lagstiftaren har velat kompensera inte föreligger (punkt 34).

9. Förstainstansrätten förkastade dessutom i punkt 35 klagandens argument att de särskilda reglerna i bilaga X är tillämpliga även när det rör sig om tredje länder där sjukvårdskostnaderna eller hälsoriskerna inte är högre än i gemenskapen. Förstainstansrätten menade att det är av omsorg om en sund förvaltning som lagstiftaren valt att införa ett system med en presumtion att sjukvårdskostnader och hälsorisker alltid är högre i tredje land och tillade att det är med samma önskan om en lätthanterlig förvaltning som systemet i artikel 24 i bilaga X skall tillämpas när tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land eller medförsäkrade har haft utgifter för sjukvård när de tillfälligt har vistats i gemenskapen. Detta val är dock inte sådant att det påverkar syftet med denna artikel, såsom det har beskrivits ovan.

10. Förstainstansrätten ansåg vidare i punkt 36 att varje annan tolkning av artikel 24 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna vore oförenlig med ickediskrimineringsprincipen. Situationen för en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land skiljer sig enligt förstainstansrätten inte från situationen för någon annan tjänsteman i annat fall än om den person som erhåller sjukvården är utsatt för de olägenheter som är förbundna med tjänstgöringsorten för den tjänsteman som han är försäkrad genom, det vill säga om denne person normalt är bosatt i tjänstgöringslandet. Om så inte är fallet, är situationen för denne tjänsteman identisk med situationen för en tjänsteman som tjänstgör inom gemenskapen.

11. Vad avsåg klagandens argument att tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land, till skillnad från andra tjänstemän, erlägger en särskild avgift till sjukförsäkringssystemet, fann förstainstansrätten slutligen i punkt 37 att denna avgift har till syfte att delvis finansiera försäkringen avseende de risker som de själva och de personer som de är underhållsskyldiga mot är utsatta för på grund av att de vistas i tjänstgöringslandet, och att dessa risker beror på att kostnaderna för sjukvård och hälsoriskerna allmänt sett är betydligt högre i tredje land än i gemenskapen.

12. Klaganden har inom ramen för det aktuella överklagandet åberopat tre grunder som avser åsidosättande av artikel 24 i bilaga X, principerna om rättssäkerhet och ickediskriminering samt motiveringsskyldigheten enligt artikel 33 i EG-stadgan för domstolen. Vad avser grunden om åsidosättande av ickediskrimineringsprincipen skall det anmärkas att förstainstansrätten har använt denna princip som stöd för sin tolkning av artikel 24 i bilaga X, varför klagandens kritik i detta avseende inte utgör en självständig grund i förhållande till den första grunden.

13. Kommissionen har i sitt svaromål gjort gällande att Jan Robert de Rijks argumentation endast är en upprepning av hans argumentation vid förstainstansrätten, varför överklagandet inte kan upptas till sakprövning.

14. Kommissionen har tillagt att Jan Robert de Rijks argument att artiklarna 10 och 20 i bilaga X uppställer restriktioner vad avser barnens bosättning eller levnadsvillkoren i landet, medan artikel 24 i bilaga X inte innehåller några sådana restriktioner, vilket skulle visa att gemenskapslagstiftaren inte har haft för avsikt att införa ett villkor om bosättning vid tillämpningen av denna bestämmelse, är ett nytt argument som förstainstansrätten inte har haft till bedömning, och detta argument kan således inte upptas till sakprövning.

15. Det skall i detta avseende anmärkas att enligt domstolens fasta rättspraxis kan ett överklagande enligt artikel 168a i EG-fördraget och artikel 51 i domstolens stadga endast stödjas på grunder avseende åsidosättande av rättsregler, vilket utesluter all bedömning av sakomständigheterna, såsom förstainstansrätten ensam har tagit ställning till dem, och överklagandet skall, enligt artikel 112.1 c i domstolens rättegångsregler, specificera de grunder och rättsliga argument som åberopas till stöd för begäran. Av dessa bestämmelser följer att överklagandet tydligt skall ange vilka punkter som kritiseras i den dom som begärs upphävd samt de juridiska argument som tydligt stöder denna begäran (se bland annat dom av den 19 juni 1992 i mål C-18/91 P, V. mot parlamentet, Rec. 1992, s. I-3997, punkt 15, och beslut av den 7 mars 1994 i mål C-338/93 P, De Hoe mot kommissionen, Rec. 1994, s. I-819, punkterna 17 och 18, och av den 26 september 1994 i mål C-26/94 P, X. mot kommissionen, Rec. 1994, s. I-4379, punkterna 11 och 12).

16. Klagandens grunder uppfyller detta krav, eftersom klaganden tydligt klandrar förstainstansrätten för att ha gjort en felaktig tolkning av artikel 24 i bilaga X och för att inte ha motiverat sin dom. Dessa grunder kan således upptas till sakprövning.

17. Vad avser grunden att principen om rättssäkerhet har åsidosatts har Jan Robert de Rijk nöjt sig med att åberopa denna princip utan att utveckla argument till stöd för grunden. Denna grund kan således inte upptas till sakprövning.

18. Det skall anmärkas att det även framgår av domstolens fasta rättspraxis att artiklarna 113.2 och 116.1 i domstolens rättegångsregler utgör hinder mot att vid överklagandet framföra nya grunder som inte fanns med i den ursprungliga ansökan (den ovannämnda domen V. mot parlamentet, punkt 21).

19. Jan Robert de Rijk har i förevarande fall åberopat omständigheten att artikel 24 i bilaga X, i motsats till artiklarna 10 och 20, inte innehåller någon restriktion avseende barnens bosättning eller levnadsvillkoren i landet. Han har därigenom inte framfört en ny grund, utan åberopat ett argument som stöd för en grund som förstainstansrätten redan har prövat, nämligen att artikel 24 i bilaga X givits en felaktig tolkning.

20. Jan Robert de Rijks grunder skall således upptas till sakprövning, med undantag för grunden om åsidosättande av principen om rättssäkerhet.

21. Jan Robert de Rijk har inledningsvis gjort gällande att, i motsats till vad förstainstansrätten har funnit, artikel 24 i bilaga X har en klar lydelse, varför ingen tolkning är nödvändig. Om en tolkning skulle bli nödvändig, måste man därvid beakta inte bara de förhandlingar som resulterade i antagandet av denna text, utan även motiveringen till texten.

22. Han har i detta avseende anmärkt att kommissionen ville införa ett bosättningsvillkor i artikel 24 i bilaga X. Villkoret skulle innebära att denna bestämmelse endast skulle tillämpas på tjänstemän och medförsäkrade som bor under samma tak. Det faktum att ett sådant villkor ströks vid de förhandlingar som resulterade i antagandet av nämnda bilaga medför att artikel 24 måste tolkas på så sätt att tilläggsförsäkring som där föreskrivs beviljas utan att det uppställs något villkor om bosättning vad avser de personer som tjänstemannen är underhållsskyldig för.

23. Klaganden har vidare anfört att det preciserats i punkt 22 i motiveringen till det förslag till förordning som låg till grund för förordning nr 3019/87 att tilläggsförsäkringen var berättigad, med beaktande av de mycket höga kostnaderna för hälsovård eller de större risker som tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land och deras familjer utsätts för i vissa länder. Trots detta valde gemenskapslagstiftaren emellertid att anta artikel 24 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i vilken det som generell regel föreskrivs att sjukvårdskostnader skall ersättas till fullo utan att det nämns något som helst villkor om bosättning.

24. Jan Robert de Rijk har vidare gjort gällande att artikel 24 i bilaga X, i motsats till artiklarna 10 och 20 i samma bilaga, inte innehåller någon restriktion avseende barnens bosättning eller levnadsvillkoren i landet, och han drar därav slutsatsen att gemenskapslagstiftaren velat låta samtliga tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land omfattas av denna kompletterande försäkring, oberoende av var deras barn är bosatta.

25. Jan Robert de Rijk har slutligen gjort gällande att förstainstansrätten felaktigt har ansett hans tolkning vara oförenlig med ickediskrimineringsprincipen. Han har för det första hävdat att, eftersom de tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land betalar en särskild avgift enligt artikel 24 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, de och deras familjer har ekonomiska förpliktelser som skiljer sig från andra tjänstemäns, och de utgör således en särskild kategori av tjänstemän, vars avvikande situation rättfärdigar att de behandlas annorlunda. Han menar för det andra att enligt förstainstansrättens resonemang befinner sig en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land, och vars barn permanent är bosatta på tjänstemannens tjänstgöringsort, i samma situation som en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land och vars barn bor i ett annat tredje land, men den senare skulle behandlas annorlunda, eftersom artikel 24 i bilaga X inte skulle vara tillämplig i hans fall.

26. Inget av de argument som klaganden har åberopat till stöd för sin grund kan vinna bifall.

27. Såsom förstainstansrätten har anmärkt framgår det av ingressen till förordning nr 3019/87 samt av motiveringen till förslaget till denna förordning att tilläggssjukförsäkringen är berättigad med beaktande av de mycket höga kostnaderna för hälsovård i vissa länder eller de större risker som tjänstemän som tjänstgör i tredje länder och deras familjer utsätts för.

28. Det skulle stå i strid med gemenskapslagstiftarens syfte att utsträcka en sådan försäkring till att omfatta personer som den försäkrade är underhållsskyldig för i fall när de är bosatta inom gemenskapen och således är utsatta för samma kostnader och risker som personer som är försäkrade genom tjänstemän som inte tjänstgör i ett tredje land.

29. En sådan utsträckning skulle, såsom förstainstansrätten med rätta har anmärkt, stå i strid med likabehandlingsprincipen, eftersom tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land utan anledning skulle behandlas fördelaktigare än tjänstemän som tjänstgör inom gemenskapen. I detta avseende skall det anmärkas att de förstnämndas skyldighet att betala en särskild avgift inte utgör grund för att särskilja dem från de sistnämnda, eftersom denna skyldighet endast avser att täcka de särskilda risker som tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land utsätts för.

30. Domstolen förkastar således Jan Robert de Rijks argument att det skulle föreligga en skillnad i behandling av en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land och som har ett barn som permanent är bosatt på hans tjänstgöringsort, och en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land och vars barn bor i ett annat tredje land.

31. Det skall i detta avseende anmärkas att förstainstansrätten endast har uttalat sig i fråga om huruvida de relevanta bestämmelserna i verkställighetsbestämmelserna är förenliga med artikel 24 i bilaga X, i den mån de utesluter att denna bestämmelse skall kunna tillämpas om ett underhållsberättigat barn till en tjänsteman som tjänstgör i ett tredje land permanent är bosatt inom gemenskapen. Frågan om huruvida artikel 2 i verkställighetsbestämmelserna utesluter att sjukvårdskostnaderna ersätts till fullo i de fall som klaganden har nämnt och, i förekommande fall, om denna artikel är förenlig med artikel 24 i bilaga X är däremot en fråga som inte omfattas av det aktuella målet.

32. Mot denna bakgrund kan argumenten dels om skillnaden i utformning mellan artiklarna 10 och 20, och artikel 24 i bilaga X, dels om förhandlingarna som resulterade i antagandet av förordning nr 3019/87 inte leda till en annan tolkning av artikel 24 i bilaga X än den som återfinns i den överklagade domen.

33. Förstainstansrätten har således med rätta ansett att de relevanta bestämmelserna i artikel 2 i verkställighetsbestämmelserna inte står i strid med artikel 24 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.

34. Överklagandet kan således inte bifallas med stöd av den första grunden.

35. Jan Robert de Rijk har hävdat att den motivering som förstainstansrätten givit för att rättfärdiga ersättning för sjukvårdskostnader avseende tredje länder där kostnaderna och riskerna inte är högre än i gemenskapen eller där kostnaderna har uppkommit när tjänstemän eller medförsäkrade tillfälligt vistats inom gemenskapen, det vill säga principen om en sundare förvaltning, är otillräcklig och att motiveringen motsäger förstainstansrättens resonemang att artikel 24 i bilaga X endast är tillämplig när det föreligger sådana särskilda olägenheter som avsågs när denna bestämmelse infördes.

36. I detta avseende skall det konstateras att det var med rätta som förstainstansrätten ansåg att det vore en oproportionerlig åtgärd att för varje land efterforska den verkliga kostnaden för sjukvård eller hur stora hälsoriskerna är, med beaktande av vilken möda denna efterforskning skulle kräva, det begränsade antal länder där kostnaderna eller hälsoriskerna inte är högre än inom gemenskapen, det begränsade antal tjänstemän som tjänstgör i dessa länder samt svårigheterna att jämföra hälsovården i olika länder. Förstainstansrätten har således med rätta ansett att den omständigheten att lagstiftaren dels föredragit att presumera att sjukvårdskostnader och hälsorisker alltid är högre i varje tredje land, dels har ansett systemet i fråga vara tillämpligt när sjukvårdskostnaderna har uppkommit när tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land eller medförsäkrade tillfälligt vistats inom gemenskapen och följaktligen, för enkelhetens skull, valt ett administrativt mer lätthanterligt system, inte påverkar kompensationen för de olägenheter som avses i det speciella systemet i bilaga X.

37. Att detta system skall tillämpas på de fall som nämns i punkt 35 i den överklagade domen, på grundval av principen om sund förvaltning, står följaktligen inte i strid med förstainstansrättens resonemang i punkt 34 i den överklagade domen om att artikel 24 i bilaga X endast kan rättfärdigas i de särskilda fall där det förekommer sådana särskilda olägenheter som avsågs när undantagssystemet för ersättning infördes. När avsaknaden av sådana särskilda olägenheter utgör regel snarare än undantag, det vill säga när bosättningen inom gemenskapen är permanent, finns det inte längre någon anledning att tillämpa detta system.

38. Talan kan inte bifallas med stöd av den andra grunden, och överklagandet skall således ogillas i sin helhet.

39. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 70 i rättegångsreglerna skall institutionerna bära sina kostnader i tvister mellan gemenskaperna och deras anställda. Enligt artikel 122 i rättegångsreglerna är artikel 70 emellertid inte tillämplig i mål om överklaganden av en tjänsteman eller annan anställd vid en institution. Eftersom klagandens överklagande har ogillats, skall han förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i denna instans.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) följande dom:

1) Överklagandet ogillas.

2) Klaganden skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättcgångsspråk: franska.