Domstolens dom (tredje avdelningen) den 11 juni 1998
I mål C-297/96, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Social Security Commissioner (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna J. C. Moitinho de Almeida (referent) och J.-P. Puissochet, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Förenade kungarikets regering, genom L. Nicoli, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av N. Paines, barrister, Europeiska unionens råd, genom F. Anton och A. P. Feeney, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren P. Hillenkamp och C. Docksey, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 5 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Nationella bestämmelser
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
Tvisten i målet vid den nationella domstolen
Tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1. Social Security Commissioner har genom beslut av den 2 september 1996, som inkom till domstolens kansli den 11 september 1996, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt en fråga om tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT L 230, s. 6, svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13, nedan kallad förordning nr 1408/71), i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1247/92 av den 30 april 1992 (EGT L 136, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 124).
2. Frågan har uppkommit i en tvist mellan brittiska medborgaren Vera A. Partridge och Adjudication Officer angående beviljande av attendance allowance (tillsynsbidrag för handikappade, nedan kallat AA), som föreskrivs i brittisk lagstiftning.
3. Före den 1 april 1992 föreskrevs två invaliditetsförmåner i brittisk lagstiftning: AA och mobility allowance (bidrag till ökad rörlighet, nedan kallat MA).
4. Genom Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 (1991 års lag om invalidpension och invaliditetsförmån till förvärvsarbetande handikappade) infördes den 1 april 1992 disability living allowance (tillsynsbidrag för handikappade, nedan kallat DLA), som utgjorde föremålet för mål C-20/96, Snares, i vilket dom meddelades den 4 november 1997 (REG 1997, s. I-6057). DLA består av två delar: en del som avser vård för vårdbehövande personer, vilken motsvarar det tidigare AA, och en del som avser ökad rörlighet för personer med nedsatt rörelseförmåga, vilken motsvarar det tidigare MA. Vårddelen utbetalas enligt tre olika nivåer beroende på handikappets karaktär och vårdbehovet, medan delen avseende ökad rörlighet utbetalas enligt två olika nivåer beroende på karaktär och omfattning av nedsättningen av rörelseförmågan. De två första nivåerna i vårddelen motsvarar de nivåer som gällde för AA, och den första nivån i delen avseende ökad rörlighet motsvarar den nivå som gällde för MA.
5. Från och med den 1 april 1992 omvandlades redan beviljade AA, i fråga om bidragstagare som var yngre än 65 år, och MA till vårddelar respektive delar avseende ökad rörlighet i DLA. Från och med detta datum beviljades således inte några nya AA eller MA, med undantag för personer som vid denna tidpunkt var äldre än 65 år, vilka fortfarande kan beviljas A A. I det sistnämnda fallet utbetalas A A, som tidigare reglerades i Social Security Act 1975, på grundval av artikel 64.1 i Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (1992 års lag om sociala trygghetsavgifter och-förmåner) och Social Security (Attendance Allowance) Regulations 1991 (1991 års regler om social trygghet (tillsynsbidrag)).
6. Precis som DLA, och tidigare MA, är AA en icke avgiftsfinansierad förmån som inte förutsätter att det föreligger arbetsoförmåga och inte heller är avhängig av någon inkomstprövning. Den som ansöker om AA skall dock uppfylla villkor om bosättning och vistelse i Storbritannien.
7. I artikel 2.1 och 2.2 i Social Security (Attendance Allowance) Regulations 1991 föreskrivs nämligen följande:
8. Före den 1 juni 1992, när förordning nr 1247/92 trädde i kraft, hade artikel 4 i förordning nr 1408/71 följande lydelse:
9. I artikel 5 i förordning nr 1408/71 tillades följande:
10. I punkt L (Förenade kungariket) i den uppdaterade versionen av medlemsstaternas förklaringar enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71 (EGT C 338, 1986, s. 1) nämns bestämmelserna om AA.
11. I artikel 10 i förordning nr 1408/71 föreskrevs slutligen följande:
12. Genom förordning nr 1247/92, som antogs med stöd av artiklarna 51 och 235 i EEG-fördraget, infördes artikel 4.2a i förordning nr 1408/71. Denna artikel har följande lydelse:
13. Samtidigt ändrades artikel 5 i förordning nr 1408/71 så att medlemsstaternas förklaringar även skulle omfatta de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som avses i artikel 4.2a. Förenade kungariket har inte lämnat någon förklaring som avser dessa förmåner.
14. Genom forordning nr 1247/92 infördes även artikel 10a, som lyder på följande sätt:
15. AA förekommer under d i avsnitt L (Förenade kungariket) i bilaga II a till förordning nr 1408/71.
16. Slutligen föreskrivs i artikel 89 i förordning nr 1408/71 att särskilda regler för tilllämpningen av vissa medlemsstaters lagstiftning finns i bilaga VI. I avsnitt L (Förenade kungariket) punkt 11 i den version av denna bilaga som gällde vid tidpunkten för händelserna i målet vid den nationella domstolen angavs följande:
17. Efter det att rådet antagit förordning (EEG) nr 1249/92 av den 30 april 1992 om ändring av dels förordning nr 1408/71, dels förordning (EEG) nr 574/72 om tilllämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT L 136, s. 28; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 151) föreskrivs dessutom följande i bilaga VI avsnitt L punkt 5 i förordning nr 1408/71:
18. Vera A. Partridge var 83 år och uppbar ålderspension samt pension för statstjänstemän i Förenade kungariket, när Adjudication Officer beviljade henne AA, beräknat enligt den lägre nivån, från och med den 21 juli 1992.
19. Den 27 juli 1993 lämnade Vera A. Partridge Förenade kungariket för att bosätta sig med sin son i Frankrike. Hon avled där den 11 november 1996.
20. Den 29 juli 1993 beslutade Adjudication Officer att dra in Vera A. Partridges rätt till AA, eftersom avsikten, alltsedan hon lämnade landet, hade varit att hennes frånvaro från Förenade kungariket inte skulle vara tillfällig och att följaktligen ett av villkoren i artikel 2.1 och 2.2 i Social Security (Attendance Allowance) Regulations 1991 inte längre var uppfyllt. Beslutet fastställdes den 20 september 1993.
21. Den 11 juli 1994 ogillade Blackpool Social Security Appeal Tribunal Vera A. Partridges överklagande av detta beslut med motiveringen att hon sedan den 28 juli 1993 inte längre uppfyllde kriteriet i artikel 2.1 a i i Social Security (Attendance Allowance) Regulations 1991. De gemenskapsrättsliga bestämmelserna nämndes inte i avgörandet.
22. Vera A. Partridge förde då tvisten vidare till Social Security Commissioner, som upphävde Blackpool Social Security Appeal Tribunals avgörande på grund av att denna hade underlåtit att ta ställning till gemenskapsrättens betydelse för tvistens lösning.
23. I fråga om gemenskapsrätten har den nationella domstolen till att börja med framhållit att det inte har bestridits att Vera A. Partridge omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, såsom detta definieras i artikel 2 i förordningen.
24. Den nationella domstolen har vidare uppgivit att om Vera A. Partridge hade uppburit AA och lämnat Förenade kungariket före den 1 juni 1992, då förordning nr 1247/92 trädde i kraft, skulle hon i enlighet med artikel 10 i förordning nr 1408/71 ha kunnat fortsätta att erhålla det omtvistade bidraget. Bidraget skulle nämligen då ha betraktats som en invaliditetsförmån i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71, mot bakgrund av domstolens rättspraxis (se, i detta hänseende, dom av den 20 juni 1991 i mål C-356/89, Newton, REG 1991, s. I-3017), bilaga VI avsnitt L punkt 11 i förordning nr 1408/71 och Förenade kungarikets förklaring enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71, i vilken bidraget nämns bland de system som avses i artikel 4.1 i förordningen.
25. I detta fall uppkom Vera A. Partridges rätt till det omtvistade bidraget efter den 1 juni 1992, och hennes rättigheter enligt förordningen skall därför prövas mot bakgrund av förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92, utan att hon kan åberopa övergångsbestämmelserna till denna, enligt vilka förordning nr 1247/92 inte får påverka rättigheterna för personer som redan före förordningens ikraftträdande hade beviljats förmåner eller uppfyllde villkoren för rätt till förmåner.
26. Den nationella domstolen anser att Vera A. Partridges fall uppvisar stora likheter med Kelvin Albert Snares fall, även om det sistnämnda rör DLA. Om EG-domstolen således i domen i målet Snares skulle anse att rätten att medföra DLA utomlands med stöd av artikel 10.1 kvarstår, trots att bidraget ingår i kategorin särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, skall också Vera A. Partridge ha rätt att medföra AA utomlands. Om domstolen däremot, med hänsyn till artikel 10a i förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse, skulle fastslå att Kelvin Albert Snares inte kan medföra DLA utomlands, anser Adjudication Officer att samma lösning skall gälla för AA i Vera A. Partridges fall, trots Förenade kungarikets förklaring enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71 och avsnitt L punkt Ili bilaga VI.
27. Mot bakgrund av dessa överväganden beslutade Social Security Commissioner att vilandeförklara målet för att ställa EG-domstolen följande fråga:
28. Det skall inledningsvis konstateras att domstolen i domen i målet Snares fastslog att artikel 10a i förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92, jämförd med bilaga II a, skall tolkas så att DLA omfattas av artikelns tillämpningsområde och följaktligen är en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a i samma förordning, vilket innebär att då en person har uppfyllt villkoren för att beviljas denna förmån efter den 1 juni 1992, när förordning nr 1247/92 trädde i kraft, skall hans situation uteslutande regleras av det samordningssystem som har införts genom artikel 10a.
29. I domen fastslog domstolen även att det vid granskningen av förordning nr 1247/92, som i fråga om DLA innebar att principen om bortseende från krav på bosättning i artikel 10 i förordning nr 1408/71 inte tillämpades, inte hade framkommit något som kunde leda till ett ifrågasättande av dess giltighet.
30. Vidare skall det påpekas att enligt artikel 10a i förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92, skall personer för vilka denna förordning gäller erhålla de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a, i enlighet med de samordningsregler som anges i artikeln, under förutsättning att förmånerna ingår i förteckningen i bilaga II a. Så är fallet med AA, som nämns i avsnitt L (Förenade kungariket) punkt d i bilagan.
31. Den omständigheten att gemenskapslagstiftaren nämner en lag eller föreskrift, som bestämmelserna om AA, i bilaga II a i förordning nr 1408/71, måste anses innebära att förmåner som beviljas på grundval av lagen eller föreskrifterna är särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10a i förordning nr 1408/71 (se i detta hänseende bland annat domen i det ovannämnda målet Snares, punkt 30).
32. Dessutom framgår det av själva ordalydelsen av artikel 10a att de förmåner som bestämmelsen avser även omfattas av artikel 4.2a i förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92 (domen i det ovannämnda målet Snares, punkt 31).
33. Under dessa omständigheter omfattas en sådan förmån som AA, på grund av att den förekommer i bilaga II a, av samordningsreglerna i artikel 10a, och den är följaktligen en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a (se i detta hänseende domen i det ovannämnda målet Snares, punkt 32).
34. Denna tolkning vinner stöd av tredje, fjärde, femte och sjätte övervägandet i förordning nr 1247/92, där det framgår att lagstiftarens avsikt var att införa ett särskilt samordningssystem, som beaktar de särskilda kännetecknen för vissa förmåner som samtidigt faller in under både social trygghet och socialt bistånd och som, i enlighet med domstolens rättspraxis, är att anse som sociala trygghetsförmåner när det gäller arbetstagare som redan tillhör det sociala trygghetssystemet i den stat vars lagstiftning har åberopats (se bland annat domarna i de ovannämnda målen Newton och Snares). Som generaladvokaten konstaterade i punkt 24 i sitt förslag till avgörande är en sådan förmån som AA just en dylik förmån.
35. För övrigt hindrar inte det förhållandet att Förenade kungariket inte har lämnat någon särskild förklaring enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92, i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna skall ange de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som avses i artikel 4.2a, att AA klassificeras som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i den sistnämnda bestämmelsen (se i detta hänseende domen i målet Snares, punkt 34).
36. Såsom domstolen påpekade i domen i det ovannämnda målet Snares, punkt 35, är det nämligen i detta avseende inte avgörande att en lag eller nationell föreskrift inte har angivits i en förklaring som en stat har lämnat, vilket innebär att detta förhållande inte ensamt kan avgöra att denna lag eller föreskrift inte omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelsen i fråga.
37. En sådan klassificering kan inte heller ifrågasättas på grund av att AA i avsnitt L punkt 11 i bilaga VI till förordning nr 1408/71 definieras som en invaliditetsförmån vid tillämpningen av artikel 10 i samma förordning och på grund av att AA, i enlighet med Förenade kungarikets förklaring enligt artikel 5, omfattas av artikel 4.1.
38. Vad för det första beträffar definitionen i avsnitt L punkt 11 bilaga VI, framgår det av lydelsen av denna att klassificeringen av AA som en invaliditetsförmån avser tillämpningen av artikel 10 i förordning nr 1408/71, men att det inte utesluts att artikel 10a i förordningen i förekommande fall kan tillämpas på samma förmån.
39. I detta avseende skall det konstateras att enligt artikel 2 i förordning nr 1247/92 får förordningen inte påverka rättigheterna för personer som redan före förordningens ikraftträdande hade beviljats förmåner (punkt 1) eller uppfyllde villkoren för rätt till förmåner (punkt 2). Även om avsnitt L punkt Ili bilaga VI till förordning nr 1408/71 avser personer som hade beviljats AA eller uppfyllde villkoren för rätt till A A före ikraftträdandet av förordning nr 1247/92, vilka även fortsättningsvis kan åberopa principen om bortseende från krav på bosättning i artikel 10 i förordning nr 1408/71, hindrar inte denna bilaga att sådana fall där personer uppfyller villkoren för att vara berättigade till AA från och med den 1 juni 1992 regleras av artikel 10a i förordning nr 1408/71, såsom framgår av denna dom.
40. Denna tolkning, enligt vilken A A antingen omfattas av systemet i artikel 10 eller systemet i artikel 10a i förordning nr 1408/71 beroende på när handikappet uppstod, stöds av avsnitt L punkt 5 i samma bilaga, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1249/92, som uttryckligen avser fall där artikel 10a.2 tillämpas på bestämmelserna som reglerar rätten till AA.
41. Vad för det andra beträffar Förenade kungarikets ovannämnda förklaring enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71, skall det konstateras att det förhållandet att den inte ändrades när förordning nr 1247/92 trädde i kraft inte gör det möjligt att ifrågasätta den tolkning av bestämmelserna i förordningen som går ut på att en person i Vera A. Partridges situation, vars handikapp som ligger till grund för utbetalningen av AA uppstod efter ikraftträdandet av förordning nr 1247/92, uteslutande omfattas av bestämmelserna i den sistnämnda förordningen.
42. Under dessa omständigheter skall den nationella domstolens fråga besvaras på så sätt att artikel 10a i förordning nr 1408/71, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92, jämförd med bilaga II a, skall tolkas så att AA omfattas av artikelns tillämpningsområde och följaktligen är en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a i samma förordning, vilket innebär att då en person, i likhet med sökanden i målet vid den nationella domstolen, har uppfyllt villkoren för att beviljas denna förmån efter den 1 juni 1992, när förordning nr 1247/92 trädde i kraft, skall hans situation uteslutande regleras av det samordningssystem som har införts genom artikel 10a.
43. De kostnader som har förorsakats den brittiska regeringen, rådet och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) — angående den fråga som genom beslut av den 2 september 1996 har ställts av Social Security Commissioner — följande dom:
1 Rättegångsspråk: engelska.