Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 12 november 1998

I mål C-415/96,

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. J. G. Kapteyn samt domarna G. Hirsch (referent), J. L. Murray, H. Ragnemalm och K. M. Ioannou, generaladvokat: F. G.Jacobs, justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 19 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Den första grunden: Överträdelse av artiklarna 93 och 174 i fördraget

Den andra grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar

Rättegångskostnader

1. Konungariket Spanien har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 30 december 1996, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/242/EG av den 18 september 1996 om ändring av kommissionens beslut 92/317/EEG om statligt stöd som beviljats av Spanien till förmån för Hilaturas y Tejidos Andaluces SA, numera Mediterráneo Técnica Textil SA och dess köpare (EGT L 96, 1997, s. 30, nedan kallat det omtvistade beslutet).

2. Hilaturas y Tejidos Andaluces SA (nedan kallat Hytasa) var ett privat företag som till följd av ekonomiska svårigheter förvärvades av Patrimonio del Estado (byrån för statsegendom knuten till ekonomi- och finansministeriet) år 1982. Hytasa tillverkade textilprodukter vid sina fabriker i Sevilla med omnejd.

3. Till följd av ett klagomål uppmanade kommissionen år 1989 de spanska myndigheterna att lämna in upplysningar om ett påstått kapitaltillskott som gjorts till förmån för Hytasa från år 1986 — året för Konungariket Spaniens anslutning till gemenskaperna — och framåt. Utifrån de spanska myndigheternas svar slog kommissionen fast att Hytasa hade erhållit en kapitalökning till ett belopp av 7100 miljoner PTA, som kompensation för driftsförluster.

4. År 1990 informerade de spanska myndigheterna kommissionen om att Hytasa skulle privatiseras. Ett av villkoren för privatiseringsprocessen var ett kapitaltillskott på 4200 miljoner PTA från Patrimonio del Estado.

5. I juli 1990 inledde kommissionen förfarandet i enlighet med artikel 93.2 i EG-fördraget avseende såväl det kapitaltillskott om 7100 miljoner PTA som Konungariket Spanien beviljat till förmån för Hytasa mellan åren 1986 och 1988, som det ytterligare stöd som eventuellt beviljats inom ramen för försäljningen av företaget.

6. Kommissionen fann att dessa finansiella åtgärder utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget och att detta stöd inte föreföll uppfylla villkoren för undantag i enlighet med artikel 92.2 och 92.3, varför kommissionen genom en skrivelse av den 3 augusti 1990 meddelade den spanska regeringen att förfarandet hade inletts.

7. Den 16 oktober 1990 lämnade den spanska regeringen sina synpunkter inom ramen för förfarandet och hävdade bland annat att det inte förekom något inslag av stöd vid försäljningen av Hytasa, eftersom företaget hade sålts till högstbjudande efter det att det hade utbjudits till försäljning internationellt. Den spanska regeringen hävdade dessutom att bestämmelserna om undantag i artikel 92.3 a i fördraget borde tillämpas, eftersom företaget är beläget i Sevilla, i ett område som har rätt till regionalstöd.

8. Den 27 mars 1991 besvarade de spanska myndigheterna synpunkter på att förfarandet hade inletts som kommit in från en tredje part. De presenterade även ett omstruktureringsprogram som utarbetats av de nya ägarna till Hytasa, vilket reviderades den 13 juni 1991.

9. Den 25 mars 1992 antog kommissionen beslut 92/317 (EGT L 171, s. 54), vari slogs fast att såväl kapitalökningen om sammanlagt 7100 miljoner PTA som kapitaltillskottet om 4200 miljoner PTA utgjorde statligt stöd som beviljats i strid med bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget (artiklarna 1 första stycket och 2 första stycket i beslut 92/317). Kommissionen ansåg emellertid att stödet om 7100 miljoner PTA var förenligt med den gemensamma marknaden (artikel 1 andra stycket i beslut 92/317).

10. Beträffande kapitaltillskottet om 4200 miljoner PTA slog kommissionen däremot fast att det i detta fall rörde sig om ett stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det inte uppfyllde något av de villkor för undantag som föreskrivs i artikel 92.2 och 92.3 i fördraget (artikel 2 andra stycket i beslut 92/317).

11. Kommissionen beslutade följaktligen att stödet skulle återkrävas (artikel 3 i beslut 92/317).

12. Artikel 4 i detta beslut har följande lydelse: Eventuella avtal som innebär att staten eller Patrimonio del Estado ger köparna kompensation får inte genomföras som en följd av den skyldighet att återkräva stödet som åläggs genom detta beslut.

13. Slutligen föreskrevs i artikel 5 i detta beslut att den spanska regeringen inom två månader skulle informera kommissionen om de åtgärder som vidtagits.

14. Den 19 juni 1992 väckte Konungariket Spanien i enlighet med artikel 173 i fördraget talan om ogiltigförklaring av artiklarna 2, 3, 4 och 5 i beslut 92/317, beträffande kapitaltillskottet om 4200 miljoner PTA. I dom av den 14 september 1994 i de förenade målen C-278/92—C-280/92, Spanien mot kommissionen (REG 1994, s. I-4103) biföll domstolen delvis denna talan.

15. Domstolen ogiltigförklarade särskilt artikel 2 andra stycket i belut 92/317, vilket också medförde att artiklarna 3, 4 och 5 i beslut 92/317 ogiltigförklarades.

16. Domstolen fastslog i detta avseende, i punkt 49 i domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, att det förhållandet att ett stöd inte har beviljats inom ramen för ett regionalstödsprogram inte nödvändigtvis utesluter att stödet inte kan kvalificeras som regionalstöd i den mening som avses i artikel 92.3 a. Kommissionen var därför inte av denna anledning befriad från skyldigheten att undersöka stödets förenlighet med den gemensamma marknaden mot bakgrund av denna bestämmelse.

17. Beträffande det argument som kommissionen framfört i andra hand, att beviljandet av stödet inte åtföljdes av en omstruktureringsplan som säkerställde företagets livskraft, svarade domstolen på följande sätt:

18. Den 13 oktober 1995 sände kommissionen en skrivelse till Konungariket Spanien, i vilken följande angavs:

19. Den 18 september 1996 antog kommissionen det omtvistade beslutet. Enligt beslutsskälen har detta beslut fattats för att vederbörligen iaktta domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen (kapitel III första övervägandet). Efter undersökningen av omstruktureringsplanen drog kommissionen den slutsatsen att denna plan inte säkerställer Hytasas långsiktiga livskraft. I kapitel III tjugofjärde övervägandet, redovisade kommissionen således sin slutsats att stödet inte kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden mot bakgrund av artikel 92.3 a. Av samma anledning drog kommissionen slutsatsen, i kapitel III tjugofemte övervägandet, att det undantag som föreskrivs i artikel 92.3 c inte heller kunde tillämpas.

20. I tjugosjätte och tjugosjunde övervägandena i kapitel III anförde kommissionen följande:

21. Eftersom den undersökning som företogs till följd av domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen bekräftade de slutsatser som kommissionen redan tidigare hade nått i beslut 92/317, bytte kommissionen i det omtvistade beslutet ut de tidigare, av domstolen ogiltigförklarade bestämmelserna mot bestämmelser med likartat innehåll.

22. Till stöd för sin talan har Konungariket Spanien åberopat två grunder; under den ena har gjorts gällande att artiklarna 93 och 174 i EG-fördraget har överträtts, under den andra att rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.

23. Konungariket Spanien har gjort gällande att kommissionen genom att fatta det omtvistade beslutet har gjort sig skyldig till en överträdelse av artikel 174 första stycket i fördraget, som har följande lydelse: Om talan är välgrundad, skall domstolen förklara den berörda rättsakten ogiltig. Enligt Konungariket Spanien innebär principen om laga kraft, enligt vilken en rättsakt som ogiltigförklarats inte kan bli föremål för en ny rättslig prövning, att ett nytt beslut inte kan fattas med ett innehåll som är identiskt med det beslut som tidigare förklarats ogiltigt.

24. Konungariket Spanien har i detta avseende konstaterat att kommissionen, enligt domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, hade agerat rättsstridigt genom att inte företa nödvändiga undersökningar för att fatta ett riktigt beslut. Enligt sökanden rör det sig således inte endast om bristande motivering, vilket skulle ha varit fallet om kommissionen inskränkt sig till att anta en rättsakt utan att däri redogöra för skälen för denna. I det aktuella fallet klandrade emellertid domstolen kommissionen för att inte ha vidtagit nödvändiga mått och steg för att fatta ett beslut som var förenligt med de kriterier som föreskrivs i artikel 92 i fördraget.

25. Eftersom orsaken till rättsaktens ogiltighet inte endast var brister i förfarandet eller formfel utan ett betydligt allvarligare misstag, borde följderna av ogiltigförklaringen för den rättsakt som är föremål för talan betraktas som totala och absoluta. Enligt Konungariket Spanien omfattar således ogiltigförklaringen av beslut 92/317, just på grund av det skäl som anfördes för att ogiltigförklara den, samtliga de förberedande rättsakter som kommissionen upprättat innan detta beslut fattades. Kommissionen kan således inte rätta till sitt misstag genom att nöja sig med att fatta ett nytt beslut utan borde tvärtom återinleda förfarandet.

26. Kommissionen å sin sida anser inte att det av artikel 174 i fördraget går att dra slutsatsen att den omtvistade rättsaktens ogiltighet skall omfatta även förberedande rättsakter. Dessa förberedande rättsakter är inte en av verkningarna av den omtvistade rättsakten, som det hänvisas till i artikel 174, utan rättsakter som föregår denna rättsakt. Förutom det fall då den omtvistade rättsaktens ogiltighet just beror på en brist i den förberedande rättsakten, finns det inga som helst skäl till varför denna förberedande rättsakt inte skulle kunna tjäna som underlag för en ny rättsakt som antas i den ogiltigförklarade rättsaktens ställe.

27. Kommissionen har gjort gällande att domstolen ogiltigförklarade det omtvistade beslutet på grund av att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning hade förklarat skälen till slutsatsen att den omstruktureringsplan som presenterades av den spanska regeringen inte skulle kunna säkerställa att Hytasa återigen blev lönsamt. Den brist som var orsaken till att beslutet förklarades ogiltigt var således en brist av formell natur, det vill säga det omtvistade beslutets bristande motivering beträffande stödens förenlighet, och inte en saklig brist som avsåg de eventuella orsakerna till den bristande motiveringen, vilket domstolen endast skulle ha kunnat spekulera om.

28. Mot bakgrund av ordalydelsen i den dom varigenom beslutet förklarades ogiltigt, var enligt kommissionen dess enda skyldighet att i enlighet med artikel 176 i EG-fördraget anta ett nytt beslut som innehöll en tillräcklig motivering beträffande stödens förenlighet. Genom det omtvistade beslutet har denna skyldighet uppfyllts, eftersom kommissionen däri redovisade en detaljerad bedömning av stödets förenlighet mot bakgrund av artikel 92.3 a och 92.3 c. Denna bedömning bekräftade den slutsats som kommissionen kommit fram till redan i beslut 92/317. Detta är enligt kommissionen anledningen till att den nöjde sig med att i det omtvistade beslutet byta ut de av domstolen ogiltigförklarade bestämmelserna mot andra bestämmelser med jämförbart innehåll.

29. Kommissionen anser däremot inte att det för att följa domen om ogiltigförklaring fordrades att ett nytt förfarande inleddes, och i synnerhet inte att den spanska regeringen ånyo anmodades att yttra sig. Det fel som klandrades i domen påverkade enbart och uteslutande det slutliga beslutets utformning och inte de rättsakter som föregick beslutets antagande. En upprepning av dessa förberedande rättsakter skulle följaktligen ha varit onödig.

30. Det skall erinras om att enligt artikel 174 första stycket i fördraget skall, om talan är välgrundad, domstolen förklara den berörda rättsakten ogiltig.

31. Enligt artikel 176 i fördraget är den institution vars rättsakt förklarats ogiltig skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom. Domstolen har i dom av den 26 april 1988 i de förenade målen 97/86, 99/86, 193/86 och 215/86, Asteris m. fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 2181), punkt 27, slagit fast att institutionen — för att rätta sig efter domen och för att följa den fullt ut — inte bara är skyldig att respektera domslutet i domen utan även de domskäl som ledde fram till domslutet och som utgjorde det nödvändiga stödet för detta, eftersom domskälen är nödvändiga för att fastställa det exakta innehållet i domslutet. Det är nämligen dessa domskäl som dels identifierar den bestämmelse som anses vara rättsstridig, dels redovisar de exakta skälen till den rättsstridighet som fastslås i domslutet. Den berörda institutionen skall beakta dessa domskäl när den ogiltigförklarade rättsakten ersätts. Således kan förfarandet i syfte att ersätta denna rättsakt återupptas på exakt det stadium där rättsstridigheten uppstod (se dom av den 3 juli 1986 i mål 34/86, rådet mot parlamentet, REG 1986, s. 2155, punkt 47; svensk specialutgåva, volym 8).

32. Enligt fast rättspraxis påverkar nämligen inte ogiltigförklaringen av en gemenskapsrättsakt nödvändigtvis de förberedande rättsakternas giltighet (dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m. fl., REG 1990, s. I-4023, punkt 34).

33. I domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen ogiltigförklarade domstolen artiklarna 2 andra stycket, 3, 4 och 5 i beslut 92/317. I punkt 57 i domen slog domstolen fast att kommissionens bedömning av huruvida stödet i fråga var förenligt med artikel 92.3 a i fördraget inte uppfyllde de kriterier som kommissionen själv fastställt.

34. Konungariket Spanien har inte bestritt att, när beslut 92/317 antogs, det utredningsmaterial som sammanställts av kommissionen tillät en uttömmande bedömning av stödets förenlighet med hänsyn till artikel 92.3 i fördraget. Eftersom kommissionens bedömning emellertid var ofullständig och således medförde att beslut 92/317 var olagligt (se punkt 17 i denna dom), kunde förfarandet i syfte att ersätta detta beslut återupptas vid denna punkt och en ny bedömning av utredningsmaterialet genomföras. Utredningsmaterialets innehåll har för övrigt inte ifrågasatts i det aktuella fallet. För att följa domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, var kommissionen således inte skyldig att i dess helhet upprepa det förfarande som föreskrivs i artikel 93 i fördraget.

35. Talan kan under dessa omständigheter inte vinna bifall på den första grunden.

36. Enligt Konungariket Spanien har rätten till försvar och rättssäkerhetsprincipen åsidosatts. Kommissionens bedömning avsåg nämligen i detta fall företagets lönsamhet, vilken inte var föremål för bedömning i beslut 92/317. Det kan inte hävdas att Konungariket Spanien i det inledande förfarandet, det vill säga det förfarande som ledde fram till beslut 92/317, verkligen gavs tillfälle att yttra sig, eftersom det är en stor skillnad mellan att yttra sig beträffande stödens förenlighet år 1990/1991 och flera år senare, exempelvis år 1996. Det som den spanska regeringen har uttalat vid en viss given tidpunkt överensstämmer inte exakt med de synpunkter den skulle ha redovisat år 1995 och år 1996. Den bedömning som kommissionen företog i tjugosjätte och tjugosjunde övervägandena i kapitel III i det omtvistade beslutet var för övrigt en retrospektiv bedömning. Genom att hindra Konungariket Spanien från att på nytt yttra sig över huruvida de stöd som beviljats Hy tasa var förenliga med den gemensamma marknaden, har principen om iakttagande av rätten till försvar åsidosatts.

37. Enligt sökanden har vidare principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosatts, eftersom kommissionen två år efter meddelandet av domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, utan att det förelåg minsta skäl för denna fördröjning, nöjde sig med att genom en skrivelse av den 13 oktober 1995 informera Konungariket Spanien om att den hade förberett ett nytt beslut i ett ärende som den själv hade handlagt sex år tidigare.

38. Kommissionen, å sin sida, anser att den inte har åsidosatt Konungariket Spaniens rätt till försvar, eftersom den till punkt och pricka har iakttagit det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget.

39. Kommissionen har vidare konstaterat att Konungariket Spanien inte har angivit några skäl till stöd för sina påståenden om att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.

40. Vad avser frågan huruvida rätten till försvar har åsidosatts skall det först erinras om att Konungariket Spanien, inom ramen för det förfarande enligt artikel 93.2 som ledde fram till beslut 92/317, yttrade sig såväl över att förfarandet hade inletts som över de yttranden som inkommit från berörda tredje parter. När detta beslut ogiltigförklarats baserade kommissionen sin nya bedömning — som Konungariket Spanien inte har ifrågasatt i sak — uteslutande på sådan information som den redan hade tillgång till när det ogiltigförklarade beslutet antogs. Eftersom Konungariket Spanien redan hade tagit ställning till denna information, vilket framgår av punkterna 7 och 8 i denna dom, saknades anledning att återigen inhämta dess synpunkter.

41. Det förhållandet att kommissionen i tjugosjätte och tjugosjunde övervägandena i kapitel III i det omtvistade beslutet retrospektivt undersökte företaget Hytasas lönsamhet kan inte ändra tvistens utgång. Denna bedömning bekräftade nämligen endast den bedömning som redovisats i tidigare överväganden (nittonde och tjugonde), enligt vilken den omstruktureringsplan som de spanska myndigheterna lade fram inte kunde säkerställa företagets livskraft på lång sikt. Det kan under dessa omständigheter inte hävdas att rätten till försvar har åsidosatts.

42. Beträffande påståendena att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts, är det slutligen tillräckligt att konstatera att dessa påståenden inte har underbyggts med några som helst relevanta argument, varför de inte kan beaktas.

43. Talan kan således inte heller vinna bifall på den andra grunden och skall ogillas i sin helhet.

44. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättcgángssprák: spanska.