C-42/97

Domstolens dom den 23 februari 1999

CELEX: 61997CJ0042
Datum: 1999-02-23
Källa: eur-lex.europa.eu

DOMSTOLEN sammansatt av avdelningsordföranden för fjärde och sjätte avdelningen P. J. G. Kapteyn, tillförordnad ordförande, avdelningsordförandena G. Hirsch och P. Jann samt domarna G. R Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J. L. Murray, L. Sevón (referent), M. Wathelet, R. Schintgen och K. M. Ioannou, generaladvokat: A. La Pergola, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 17 mars 1998,

och efter att den 5 maj 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Huruvida talan är välgrundad

Rättegångskostnader

1. Europaparlamentet har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 31 januari 1997, med stöd av artikel 173 tredje stycket i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 96/664/EG av den 21 november 1996 om antagande av ett flerårigt program för att främja gemenskapens språkliga mångfald i informationssamhället (EGT L 306, s. 40, nedan kallat det omtvistade beslutet), med motiveringen att förutom artikel 130 i EG-fördraget borde detta beslut även ha artikel 128 i samma fördrag som rättslig grund.

2. I artikel 128 i fördraget föreskrivs följande:

3. I artikel 130.1 och 130.3 föreskrivs följande:

4. De tre första övervägandena i det omtvistade beslutet har följande lydelse:

5. Därefter anges det i fjärde övervägandet att det är nödvändigt att uppmuntra användandet av teknik, verktyg och metoder som minskar kostnaden för att överföra information mellan människor.

6. I sjätte övervägandet anges det att informationssamhällets framväxt skulle kunna ge Europas medborgare större tillgång till information och erbjuda dem ett enastående tillfälle att få tillgång till den kulturella och språkliga rikedomen och mångfalden i Europa.

7. I sjunde övervägandet klargörs att [s]pråkpolitik är en angelägenhet för medlemsstaterna med beaktande av gemenskapsrätten under det att främjande av utvecklingen av moderna språkbehandlingsverktyg och deras användning är ett verksamhetsområde där det krävs gemenskapsåtgärder för att uppnå väsentliga stordriftsfördelar och sammanhållning mellan de olika språkområdena. Åtgärder som genomförs på gemenskapsnivå måste stå i proportion till de mål som skall uppnås och beröra endast de områden där det är möjligt att skapa ett mervärde för gemenskapen.

8. I de övriga övervägandena hänvisas det till bland annat följande:

9. I artikel 1 första stycket i det omtvistade beslutet föreskrivs följande:

10. Enligt artikel 1 andra stycket b i det omtvistade beslutet avses med språkindustrin: företag, institutioner och fackmän som tillhandahåller eller möjliggör tillhandahållande av enspråkiga eller flerspråkiga tjänster inom områden som informationsåtersökning, översättning, språkteknik och elektroniska uppslagsverk.

11. I artikel 2 första stycket i det omtvistade beslutet föreskrivs följande:

12. I bilaga I till det omtvistade beslutet beskrivs fyra handlingslinjer, vilka motsvarar de fyra strecksatserna i det första stycket i artikel 2 i det omtvistade beslutet.

13. Den första handlingslinjen har titeln Stöd till skapandet av en ram för tjänster avseende språkresurser och att uppmuntra sammanslutningar som deltar i en sådan uppbyggnad, och har till syfte att för alla europeiska språk stödja uppbyggnaden av en europeisk infrastruktur för flerspråkiga språkresurser och att stimulera skapandet av elektroniska språkresurser. Det klargörs dessutom att [d]e flesta företag som är verksamma inom denna sektor är små och medelstora företag som ofta är innovativa och effektiva men vars ekonomiska resurser är otillräckliga med tanke på de betydande investeringar som fordras.

14. Den andra handlingslinjen har titeln Uppmuntra användningen av språktekniker, resurser och normer och att de inarbetas i datortillämpningar, och har till syfte att få fart på språkindustrierna genom att stimulera[...] tekniköverföring och efterfrågan med hjälp av ett begränsat antal samfinansierade demonstrationsprojekt, som skulle kunna fungera som katalysatorer inom vissa nyckelsektorer.

15. Den tredje handlingslinjen har titeln Främja användningen av avancerade språkverktyg inom gemenskapens och medlemsstaternas offentliga sektor, och har till syfte att främja samarbetet mellan förvaltningarna i medlemsstaterna och gemenskapens institutioner för att kostnaderna för flerspråkig kommunikation inom den europeiska offentliga sektorn skall kunna minskas, i synnerhet genom en centralisering av avancerade språkverktyg.

16. Den fjärde handlingslinjen avser kompletterande åtgärder och bland annat att främja tekniska normer som tillfredsställer användarnas språkliga behov, organisera samråd och samordning mellan de viktigaste aktörerna inblandade i utvecklingen av ett flerspråkigt informationssamhälle.

17. I artikel 3 i det omtvistade beslutet föreskrivs att programmet skall gälla i tre år från den dag beslutet antas och fastställs att gemenskapens bidrag till finansieringen av programmet skall uppgå till 15 miljoner ecu.

18. Enligt artikel 4 skall kommissionen ansvara för programmets genomförande och för dess samordning med andra gemenskapsprogram.

19. I artikel 6 i det omtvistade beslutet föreskrivs följande:

20. Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen den 8 november 1995 underställde rådet ett förslag till rådets beslut om antagande av ett flerårigt program för att främja den språkliga mångfalden inom gemenskapen i informationssamhället (EGT C 364, 1996, s. 5, nedan kallat MLIS-programmet). Detta förslag föregicks av ett meddelande med titeln Det flerspråkiga informationssamhället. Den rättsliga grund som föreslogs var artikel 130.3 i fördraget.

21. Rådet hörde parlamentet, som i en resolution av den 21 juni 1996 (EGT C 198, s. 248) förespråkade att en dubbel rättslig grund skulle tillämpas, nämligen artiklarna 128.1, 128.2 och 130.3. Parlamentet föreslog dessutom ett flertal ändringar för att understryka den kulturella aspekten av MLIS-programmet.

22. Parlamentet föreslog bland annat att det skulle tilläggas vissa överväganden i ingressen. Enligt parlamentets förslag skulle de första övervägandena i beslutet ha följande lydelse:

23. Parlamentet föreslog även att man skulle flytta syftet att främja den språkliga mångfalden inom gemenskapen inom det världsomfattande informationssamhället och införa det i den första meningen i artikel 1, det vill säga på central plats.

24. I det ändrade förslaget av den 2 oktober 1996 (EGT C 364, s. 11) behöll dock kommissionen artikel 130.3 i fördraget som enda rättslig grund för rättsakten. Kommissionen motiverade sin vägran att använda en dubbel rättslig grund med att [h]uvudmålsättningen är att uppmuntra industrin att tillhandahålla flerspråkiga tjänster. Detta är tillräckligt för den rättsliga grunden (130). Det finns kulturella och sociala aspekter eller indirekta nyttoeffekter, men detta skall inte leda till en dubblering av den rättsliga grunden. Kommissionen vägrade även att genomföra de ändringar som var knutna till ändringen av den rättsliga grunden.

25. Efter det att rådet antog det omtvistade beslutet, endast med stöd av artikel 130 i fördraget, väckte parlamentet förevarande talan om ogiltigförklaring.

26. Parlamentets talan är baserad på uppfattningen att gemenskapens språkrikedom utgör en del av det kulturarv som gemenskapen har ansvar för att bevara och skydda i enlighet med artikel 128.2 andra strecksatsen i fördraget. Genom att MLIS-programmet syftade till att främja gemenskapens språkliga mångfald hade det ett kulturellt syfte och borde således även ha antagits med stöd av nämnda artikel 128, utöver den rättsliga grund som användes.

27. Parlamentet har särskilt angett att omnämnandet av att främja i titeln till det omtvistade beslutet visar att det rör sig om en stimulansåtgärd i den mening som avses i artikel 128.5 i fördraget, som går utöver den skyldighet som följer av punkt 4 i samma artikel, där det endast krävs att gemenskapen skall beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i fördraget.

28. Vid bedömningen av det omtvistade beslutets syfte har parlamentet pekat på vissa av övervägandena i detta, bland annat andra övervägandet, där det anges att programmet har till syfte att att komma till rätta med de språkliga hindren, nionde övervägandet, enligt vilket [g]emenskapen skall ta hänsyn till de kulturella och språkliga aspekterna av informationssamhället, och tolfte övervägandet, där det klargörs att [s]pråk som står utanför informationssamhället skulle löpa risken att mer eller mindre marginaliseras. Enligt parlamentet är tekniken, i den mening som avses inom MLIS-programmet, endast kulturens verktyg, ett sätt att få tillgång till kulturen.

29. Vad beträffar innehållet i det omtvistade beslutet har parlamentet angett att artikel 2 tredje strecksatsen i detta rör gemenskapens och medlemsstaternas offentliga sektor, och har av detta dragit slutsatsen att den offentliga sektorns deltagande går utöver tillämpningsområdet för artikel 130 i fördraget, som endast avser att främja företagens konkurrensförmåga.

30. Rådet har däremot gjort gällande, genom en bedömning av kommissionens meddelande som föregick MLIS-programmet, att logiken bakom detta program framför allt är av ekonomisk och industriell karaktär. Syftet är att minska företagens kostnader för översättning och samtidigt upprätthålla den språkliga mångfald som är nödvändig för att gemenskapsindustrin skall behålla sin vitalitet. Denna språkliga mångfald gynnar samtliga europeiska medborgare, men den kulturella aspekten är endast en yttre omständighet hos programmet, som har ett industriellt syfte.

31. Rådet har även bedömt programmets fyra syften och betonat i vilken ordning dessa presenteras i artikel 1 och deras rent ekonomiska och industriella karaktär. Vad beträffar särskilt det fjärde och sista syftet (bidra till främjandet av gemenskapens språkliga mångfald) finns det ingenting som styrker att det skulle vara ett kulturellt, fristående syfte som inte är underordnat andra syften. Inom ramen för stödet till språkindustrin kan främjandet av den språkliga mångfalden endast ha ett ekonomiskt, industriellt eller kommersiellt syfte. Även om det skulle anses att detta syfte var kulturellt, styrker det faktum att det inte blev föremål för en särskild artikel och att den av parlamentet föreslagna ändringen som syftade till en sådan kvalificering avslogs att syftet inte är fristående. Slutligen, även om det skulle godtas att syftet i fråga är fristående, är syftet endast underordnat och påverkar inte programmets huvudsakliga syfte. Det styrks av den omständigheten att rådet inte heller antog den ändring som parlamentet föreslog och som syftade till att tillerkänna kulturella och sociala aspekter samma betydelse som ekonomiska intressen.

32. Vad slutligen beträffar innehållet i det omtvistade beslutet anser rådet att varje bestämmelse direkt och uteslutande kan hänföras till en eller flera av de insatser som avses i artikel 130.1 i fördraget. Vad beträffar i synnerhet den tredje handlingslinjen, som avser att främja användningen av avancerade språkverktyg inom gemenskapens och medlemsstaternas offentliga sektor, har rådet gjort gällande att den syftar till att i enlighet med denna bestämmelse dels främja ett bättre utnyttjande av de industriella möjligheter som skapas genom innovation, forskning och teknisk utveckling, dels främja en miljö som är gynnsam för utveckling av företag inom gemenskapen. Följaktligen anser rådet att det inte finns någonting som motiverar att artikel 128 används som en kompletterande rättslig grund.

33. Enligt rådet omfattas inte MLIS-programmet av de områden som åsyftas i artikel 128.2 i fördraget. De personer som direkt drar fördel av programmet kommer inte att vara kulturella aktörer, såsom roman- eller pjäsförfattare eller litterära översättare, som nämnts av rådet, utan företag eller myndigheter. Slutligen är språket inte en kulturell faktor i det sammanhang som avses i beslutet. Parlamentets argumentation vilar på en felaktig grund och på begrepp som tagits ur sitt sammanhang.

34. För det fall att domstolen skulle ogiltigförklara det omtvistade beslutet har rådet yrkat att verkningarna av detta skall bestå till dess att ett nytt beslut har antagits. Parlamentet har däremot yrkat att beslutets verkningar skall bestå endast vad avser de åtgärder som vidtagits med stöd av det omtvistade beslutet före det att dom avkunnas i förevarande mål. Att låta framtida verkningar bestå skulle nämligen beröva domstolens dom dess ändamålsenliga verkan och skulle få kommissionen att avstå från att omgående lägga fram ett nytt förslag.

35. Inledningsvis kan det noteras att det inte föreligger någon tvist avseende artikel 130 i fördraget såsom rättslig grund för det omtvistade beslutet. Det finns således anledning att inom ramen för denna talan undersöka huruvida beslutet även borde ha baserats på artikel 128 i fördraget, utöver den rättsliga grund som använts.

36. Det är fast rättspraxis att enligt gemenskapens ordning för kompetensfördelning skall valet av rättslig grund för en rättsakt ske utifrån objektiva kriterier som är lämpade för domstolsprövning. Till dessa kriterier hör bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se i synnerhet dom av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet, REG 1996, s. I-1689, punkt 14, och av den 28 maj 1998 i mål C-22/96, parlamentet mot rådet, REG 1998, s. I-3231, punkt 23).

37. Det skall påpekas att ordalydelsen i en rättsakts titel inte ensam kan avgöra vilken rättslig grund som skall användas, och att orden för att främja gemenskapens språkliga mångfald som förekommer i det omtvistade beslutets titel inte kan avskiljas från rättsakten i dess helhet och tolkas på ett självständigt sätt.

38. För att fastställa om den dubbla rättsliga grund som angetts av parlamentet krävs, skall det undersökas huruvida det följer av det omtvistade beslutets syfte och innehåll, såsom framgår av själva ordalydelsen, att beslutet utan åtskillnad angår både industri och kultur (se i det avseendet dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, REG 1991, s. I-2867, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 11).

39. I det avseendet är det inte tillräckligt att det omtvistade beslutet har ett dubbelt syfte eller att en bedömning av dess innehåll visar att det har två beståndsdelar.

40. Om det av bedömningen av beslutet framgår att dess industriella beståndsdel kan identifieras som huvudsaklig eller avgörande beståndsdel, medan den kulturella beståndsdelen endast är underordnad, skulle detta nämligen medföra att den enda lämpliga rättsliga grunden var artikel 130 i fördraget.

41. En sådan tolkning överensstämmer med själva texten i artikel 128.4 i fördraget, enligt vilken gemenskapen skall beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i fördraget.

42. Det framgår nämligen av denna bestämmelse att varje beskrivning av de kulturella aspekterna av en insats av gemenskapen inte nödvändigtvis innebär att artikel 128 måste användas som rättslig grund. Så är nämligen inte fallet när kulturen inte utgör en väsentlig beståndsdel som inte går att skilja från insatsens andra beståndsdel, utan endast är underordnad eller sekundär i förhållande till denna.

43. I förevarande mål är det således viktigt att kontrollera om kulturen utgör en väsentlig beståndsdel av det omtvistade beslutet i likhet med industrin, och som inte går att skilja från industrin, eller om beslutets tyngdpunkt ligger på den industriella dimensionen av gemenskapens insats.

44. I det avseendet skall det först noteras att det framgår av ordalydelsen i det omtvistade beslutet samt av vissa överväganden i ingressen att de som är avsedda att direkt dra fördel av MLIS-programmet är företagen. I första övervägandet nämns språkindustrin, som genom informationssamhällets ankomst förses med nya möjligheter, andra övervägandet åsyftar situationen för industrin och alla andra berörda aktörer på den inre marknaden och på världsmarknaden, medan tredje övervägandet åsyftar den privata sektorn, det vill säga huvudsakligen små och medelstora företag, som står inför svårigheter för att komma till rätta med de språkliga hindren och behålla sin konkurrenskraft när de går in på olika språkmarknader.

45. Fjärde övervägandet avser emellertid överförandet av information mellan människor och sjätte övervägandet avser Europas medborgares tillgång till information. På samma sätt syftar tionde och elfte övervägandet på europeiska medborgare för att ange dels att alla måste ges lika möjligheter att delta i informationssamhället, dels betydelsen av att medborgarna ges information på sitt eget språk.

46. Den allmänna utformningen av dessa överväganden gör det dock inte möjligt att identifiera medborgarna som den grupp som är avsedd att direkt dra fördel av programmet, såsom de företag som beskrivs i de första övervägandena.

47. Medborgarna anses nämligen i allmänhet dra fördel av den språkliga mångfalden i samband med informationssamhället. Företag och i synnerhet små och medelstora företag anses dock dra fördel av konkreta insatser som görs i enlighet med de handlingslinjer i programmet som föreskrivs i beslutet.

48. Slutsatsen som dragits av dessa överväganden, nämligen att små och medelstora företag avses vara de som huvudsakligen drar fördel av det omtvistade beslutet, stöds av ordalydelsen i artikel 6.2 andra stycket i beslutet, som identifierar dessa som programmets målgrupp och där det föreskrivs att kommissionen särskilt skall undersöka i vilken omfattning som dessa har dragit nytta av de genomförda projekten. Det krävs för övrigt inte någon kontroll av det slaget vad beträffar europeiska medborgare.

49. Därefter skall det noteras att om det i vissa överväganden hänvisas till kulturella aspekter av informationssamhället, som i sjätte och nionde övervägandet, framgår det dock av deras avfattning att de är uttryck för konstateranden eller allmänna önskemål som inte i sig kan utgöra programmets syften. I sjätte övervägandet anges nämligen inte ett syfte, utan där konstateras att informationssamhällets framväxt skulle kunna erbjuda medborgarna ett tillfälle att få tillgång till den kulturella och språkliga rikedomen och mångfalden i Europa, medan det i nionde övervägandet erinras om att [g]emenskapen skall ta hänsyn till de kulturella och språkliga aspekterna av informationssamhället, vilket endast är en återgivning av innehållet i artikel 128.4 i fördraget.

50. Vad beträffar risken att språk som står utanför informationssamhället mer eller mindre skulle marginaliseras, vilken omnämns i tolfte övervägandet, skall det konstateras att den inte avser en risk som är av specifikt kulturellt slag. Marginaliseringen av språk kan förstås som att en del av kulturarvet går förlorat, men även som att det skapas skillnader i behandlingen av företag inom gemenskapen, vilka skulle åtnjuta större eller mindre fördelar beroende på om det språk som de använder har en betydande spridning eller ej.

51. Även i artikel 1 i det omtvistade beslutet anges att syftet med programmet är av ekonomisk karaktär. I andra och tredje strecksatsen nämns såsom syfte att skapa förmånliga villkor för utvecklingen av språkindustrin och minska kostnaderna för överföring av information av hänsyn till de små och medelstora företagen.

52. Vad beträffar syftet att bidra till främjandet av gemenskapens språkliga mångfald, som anges i sista strecksatsen i artikel 1 första stycket, kan det inte betraktas isolerat, utan måste bedömas tillsammans med de övriga syften som anges i det stycket.

53. I det avseendet skall det konstateras att detta syfte inte avser ett kulturellt syfte som eftersträvas som sådant, utan endast en aspekt av programmet som huvudsakligen och på ett avgörande sätt är av industriell karaktär. Språk betraktas nämligen i detta sammanhang inte som en del av kulturarvet, utan som ett föremål eller ett medel för ekonomisk verksamhet.

54. Det skall slutligen understrykas att rådet har avslagit parlamentets förslag att placera detta syfte i början av artikel 1 i beslutet, och har på så sätt visat att det inte ville förskjuta beslutets tyngdpunkt, utan behålla dess i huvudsak ekonomiska och industriella karaktär.

55. Vad beträffar innehållet i det omtvistade beslutet skall det anges att de insatser som åsyftas i artikel 2 och de handlingslinjer som åsyftas i bilaga I avser utveckling av infrastrukturen, användning av tekniker och resurser, minskning av kostnader genom centralisering av de verktyg som finns tillgängliga eller genom att främja tekniska normer på språkområdet.

56. Sådana insatser kan inte anses ha till direkt effekt att förbättra spridandet av kultur, att bevara eller skydda det kulturarv som har europeisk betydelse eller främja konstnärligt och litterärt skapande i den mening som avses i artikel 128.2 i fördraget.

57. Tvärtom har dessa insatser som huvudsaklig effekt att undvika att företag försvinner från marknaden eller att deras konkurrensförmåga minskas på grund av de kostnader för kommunikation som hör samman med den språkliga mångfalden.

58. Vad särskilt beträffar den handlingslinje som avses i artikel 2 första stycket tredje strecksatsen i det omtvistade beslutet, nämligen att främja användningen av avancerade språkverktyg inom gemenskapens och medlemsstaternas offentliga sektor, skall det noteras att enligt sjuttonde övervägandet syftar den i synnerhet till att minska kostnaden för att utveckla och använda språkverktyg. Handlingslinjen är även motiverad av den offentliga sektorns roll som utlösande faktor för ett snabbt allmänt antagande av gemensamma normer och angelägenheten att uppmuntra till en sammanhållen framtida utveckling av språkverktyg, vilket anges i punkt 3 i bilaga I till beslutet.

59. Av bedömningen av dessa faktorer kan man inte dra slutsatsen att denna handlingslinje är av särskilt kulturell karaktär. Tvärtom skall den, betraktad tillsammans med de övriga handlingslinjerna, anses utgöra en del av ett generellt program som framför allt syftar till att rationalisera utvecklingen av språkverktyg och snabbt införa en flerspråkig infrastruktur.

60. Även om en sådan handlingslinje rör den offentliga sektorn, kan det inte bestridas att den på ett avgörande sätt omfattas av de syften som avses i artikel 130.1 i fördraget, vare sig det rör sig om att påskynda industrins anpassning till strukturförändringar, främja en miljö som är gynnsam för initiativ och för utveckling av företag inom gemenskapen, eller att främja ett bättre utnyttjande av de industriella möjligheter som skapas genom politiken inom sektorerna för innovation, forskning och teknisk utveckling.

61. Det framgår av denna bedömning att syftet med programmet, nämligen att främja den språkliga mångfalden, utgör en faktor som i huvudsak är av ekonomisk karaktär och som i andra hand utgör ett medel för kulturen eller en kulturell faktor som sådan.

62. Det har nämligen inte bestritts att programmet kommer att ha fördelaktiga effekter på spridandet av kulturella verk, i synnerhet genom att förbättra de verktyg som finns tillgängliga vid översättningsarbete. Det var således berättigat av rådet att beakta det i enlighet med artikel 128.4 i fördraget, och att i vissa av övervägandena till det omtvistade beslutet nämna dess inverkan på kulturen.

63. Det rör sig dock om en inverkan som är indirekt och underordnad i förhållande till den direkta verkan som man försökt uppnå, som är av ekonomisk karaktär, och motiverar därför inte att beslutet även skall baseras på artikel 128 i fördraget.

64. Sammanfattningsvis följer det av hela det omtvistade beslutet och i synnerhet av de syften som anges i övervägandena och i artikel 1 samt de insatser som avses i artikel 2 och i bilagal att det var korrekt att grunda beslutet endast på artikel 130 i fördraget.

65. Talan skall följaktligen ogillas.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Europaparlamentet skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättcgångsspråk: franska.