Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 19 november 1998
I mål C-210/97, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Verwaltungsgericht Köln (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. J. G. Kapteyn samt domarna G. F. Mancini, H. Ragnemalm, R. Schintgen (referent) och K. M. Ioannou, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H. A. Rühi,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Haydar Akman, genom advokaten R. Gutmann, Stuttgart, Tysklands regering, genom E. Röder, Ministerialrat vid förbundsekonomiministeriet, och C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud, Greklands regering, genom chefsjuristen A. Samoni-Rantou, juridisk rådgivare med förordnande vid avdelningen för gemenskapsrättsliga tvister vid utrikesministeriet, och L. Pnevmatikou, specialiserad vetenskaplig medarbetare vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiska rådgivarna P. J. Kuijper och P. Hillenkamp, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 14 maj 1998 av: Haydar Akman, företrädd av R. Gutmann, Tysklands regering, företrädd av C.-D. Quassowski, Österrikes regering, företrädd av G. Hesse, Magister vid utrikesministeriet, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av P. Hillenkamp,
och efter att den 9 juli 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Rättegångskostnader
1. Verwaltungsgericht Köln har genom beslut av den 6 maj 1997, som inkom till domstolen den 2 juni samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt en fråga om tolkningen av artikel 7 andra stycket i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om associeringens utveckling (nedan kallat beslut nr 1/80). Associeringsrådet instiftades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685).
2. Frågan har uppkommit i en tvist mellan turkiske medborgaren Haydar Akman och Oberkreisdirektor des Rheinisch-Bergischen-Kreises, med anledning av vägran att bevilja Haydar Akman permanent uppehållstillstånd i Tyskland.
3. Det framgår av handlingarna i målet att Haydar Akman år 1979 tilläts inresa i Tyskland, där han erhöll ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, för att han skulle kunna studera till ingenjör.
4. Haydar Akman bodde inledningsvis i Gross Gerau (Tyskland) hos sin far, som var reguljärt anställd i denna medlemsstat från den 21 maj 1971 till den 31 december 1985. Haydar Akmans far återvände till Turkiet den 1 februari 1986, sedan dennes anställning i Tyskland hade upphört.
5. År 1981 flyttade Haydar Akman till Remscheid (Tyskland), eftersom Gross Gerau låg för långt från studieorten.
6. Haydar Akmans uppehållstillstånd förnyades flera gånger för att han skulle kunna fortsätta sina studier i Tyskland.
7. Den 16 januari 1991 beviljades Haydar Akman arbetstillstånd i Tyskland, som inte var tidsbegränsat eller förbundet med några andra villkor.
8. Han hade därefter ett antal deltidstjänster hos först en och därefter en annan arbetsgivare, men det är ostridigt i målet att han inte uppfyller kraven för att göra gällande de rättigheter som föreskrivs i artikel 6.1 i beslut nr 1/80.
9. Denna bestämmelse, som ingår i kapitel II (Sociallagstiftning) avsnitt 1 (Frågor angående arbete och arbetstagares fria rörlighet), har följande lydelse:
10. Den 6 april 1993 tog Haydar Akman ingenjörsexamen i Tyskland.
11. Den 24 juni samma år ansökte han om permanent uppehållstillstånd.
12. Den 25 augusti 1993 beslutade de tyska myndigheterna emellertid att endast bevilja honom villkorat uppehållstillstånd, giltigt till den 25 augusti 1994, för att han i denna stat skulle kunna avsluta en vidareutbildning.
13. Haydar Akman överklagade detta beslut till Verwaltungsgericht Köln med hänvisning till artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80.
14. Artikel 7, som ingår i avsnitt 1 i kapitel II i beslut nr 1/80, har följande lydelse:
15. Enligt Haydar Akmans mening ger artikel 7 andra stycket honom rätt att i den medlemsstat där han genomgått utbildning, och där hans far varit reguljärt anställd i mer än tre år, anta erbjudanden om anställning samt att beviljas uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten för att där verkligen kunna inneha en sådan anställning.
16. Den förvaltning som är svarande i målet vid den nationella domstolen har däremot hävdat att bestämmelsens villkor inte är uppfyllda i förevarande fall, eftersom svarandens far visserligen varit reguljärt anställd i den berörda medlemsstaten i mer än fjorton år, men inte längre arbetade i denna medlemsstat vid den tidpunkt då hans son hade för avsikt att inträda på arbetsmarknaden.
17. Verwaltungsgericht Köln konstaterade att Haydar Akman inte hade rätt att beviljas permanent uppehållstillstånd enligt tysk rätt. Domstolen frågade sig emellertid om inte en för sökanden mer förmånlig lösning vore möjlig med stöd av artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80.
18. I detta sammanhang har nämnda domstol frågat sig om denna bestämmelse innebär att den förälder som har varit anställd fortfarande måste befinna sig i värdmedlemsstaten eller till och med fortfarande måste vara anställd där, vid den tidpunkt då hans barn avslutat sin yrkesutbildning och har för avsikt anta ett erbjudande om anställning, eller om det tvärtom räcker att den turkiske föräldern tidigare har varit reguljärt anställd i denna stat i minst tre år. Enligt Verwaltungsgericht Köln talar bestämmelsens formulering (varit ... anställd) snarast för den senare tolkningen.
19. Verwaltungsgericht Köln ansåg att tvistens lösning trots allt krävde en tolkning av beslut nr 1/80 och förklarade målet vilande för att hänskjuta följande fråga till domstolen:
20. Det skall inledningsvis erinras om att beslut nr 1/80 enligt tredje övervägandet syftar till att inom det sociala området förbättra det system som gäller till förmån för arbetstagare och deras familjemedlemmar i förhållande till det system som inrättades genom beslut nr 2/76 av den 20 december 1976, fattat av det associeringsråd som instiftades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet. Bestämmelserna i kapitel II avsnitt 1 i beslut nr 1/80 utgör således ytterligare ett steg mot genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare i enlighet med artiklarna 48, 49 och 50 i EG-fördraget (se bland annat dom av den 6 juni 1995 i mal C-434/93, Bozkurt, REG 1995, s. I-1475, punkterna 14 och 19, och av den 23 januari 1997 i mål C-171/95, Tetik, REG 1997, s. I-329, punkt 20).
21. Nämnda avsnitts funktion inom ramen för beslut nr 1/80 är bland annat att reglera vilka rättigheter vad avser anställning som turkiska medborgare skall ha i värdmedlemsstaten. I detta sammanhang görs åtskillnad mellan situationen för turkiska arbetstagare som varit reguljärt anställda under en bestämd period (artikel 6) och situationen för familjemedlemmar till dessa arbetstagare som är bosatta i värdmedlemsstaten (artikel 7). Vad avser just den senare personkategorin görs åtskillnad mellan familjemedlemmar som har fått tillstånd att förena sig med arbetstagaren i värdmedlemsstaten, och som varit lagligt bosatta där under en viss tid (artikel 7 första stycket), och barn till en sådan arbetstagare som har genomgått en yrkesutbildning i den berörda medlemsstaten (artikel 7 andra stycket).
22. Verwaltungsgericht Kölns fråga rör situationen för en turkisk medborgare som — i egenskap av barn till en migrerande turkisk arbetstagare som varit reguljärt anställd i den berörda medlemsstaten i ungefär fjorton år — givits tillstånd att inresa i denna stat för att studera där, och som efter avslutade studier ansökt om uppehållstillstånd med stöd av artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 för att kunna ta en anställning som erbjudits honom i värdmedlemsstaten. Den hänskjutande domstolen har nämligen konstaterat att den berörde personen, trots att han själv varit reguljärt anställd under en viss tid i medlemsstaten i fråga, inte kan göra gällande de rättigheter som artikel 6 i detta beslut tillerkänner en turkisk arbetstagare som redan är inne på arbetsmarknaden i en medlemsstat, eftersom han inte uppfyller villkoren i denna bestämmelse.
23. Vad avser artikel 7 andra stycket, som denna tolkningsfråga rör, skall det för det första erinras om att domstolen redan har funnit att i likhet med artikel 6.1 (se för det första dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince, REG 1990, s. I-3461, punkt 26) och artikel 7 första stycket (se dom av den 17 april 1997 i mål C-351/95, REG 1997, s. I-2133, punkt 28) har artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 direkt effekt i medlemsstaterna, vilket medför att turkiska medborgare som uppfyller de där föreskrivna villkoren därmed direkt kan göra gällande de rättigheter som de tillerkänns i denna bestämmelse (dom av den 5 oktober 1994 i mål C-355/93, Eroglu, REG 1994, s. I-5113, punkt 17).
24. Det skall för det andra anmärkas att de rättigheter som artikel 7 andra stycket tillerkänner barnet till en turkisk arbetstagare vad avser anställning i den berörda medlemsstaten med nödvändighet — för att rätten att komma in på arbetsmarknaden och faktiskt utöva avlönad verksamhet inte skall förlora sin ändamålsenliga verkan — förutsätter att den berörde personen har en motsvarande rätt till vistelse (domen i det ovannämnda målet Eroglu, punkterna 20 och 23).
25. Det skall för det tredje konstateras att såsom framgår redan av ordalydelsen i artikel 7 andra stycket är turkiska arbetstagares barns rätt att anta erbjudanden om anställning i värdmedlemsstaten underkastad två villkor, nämligen att barnet har genomgått yrkesutbildning i medlemsstaten i fråga och att en av dennes föräldrar har varit lagligen anställd i åtminstone tre år i sagda medlemsstat.
26. Den tyska regeringen och den grekiska regeringen har för det första ifrågasatt om en turkisk medborgare som befinner sig i Haydar Akmans situation skall anses som barn till en turkisk arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80. De har därvid i huvudsak gjort gällande att den berörde personens far redan slutgiltigt hade lämnat värdmedlemsstatens arbetsmarknad vid den tidpunkt då hans son hade för avsikt att där göra gällande rättigheter som följer av hans familjeband till en turkisk arbetstagare.
27. I detta sammanhang räcker det att anmärka att i förevarande fall är det ostridigt att Haydar Akmans far utövat avlönad verksamhet i värdmedlemsstaten i mer än fjorton år, varför denne skall anses som arbetstagare i ifrågavarande bestämmelses mening. Mot denna bakgrund kan det argument som framförts av den tyska regeringen och den grekiska regeringen inte godtas.
28. Vad gäller de två villkor som avses i punkt 25 i denna dom skall det vidare konstateras att i ett sådant fall som det förevarande har det ena av villkoren otvivelaktigt uppfyllts, eftersom den berörde genomgått en ingenjörsutbildning i värdmedlemsstaten.
29. Vad avser det andra villkoret är det av vikt att avgöra huruvida barnets rätt att inträda på arbetsmarknaden och den därtill knutna rätten till vistelse enligt artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 är avhängig av att föräldern vistas i värdmedlemsstaten eller till och med av att denne fortfarande är anställd i densamma, vid den tidpunkt då barnet har för avsikt att anta ett erbjudande om anställning, eller om det tvärtom räcker att föräldern tidigare har varit lagligen anställd i medlemsstaten i fråga i minst tre år, utan att det krävs att denne fortfarande befinner sig i denna stat då hans barn där vill inträda på arbetsmarknaden.
30. I detta sammanhang skall det inledningsvis konstateras att det verb som används i det omtvistade villkoret — vilket redan den hänskjutande domstolen har anmärkt — står i perfekt i de flesta språkversioner av beslut nr 1/80 (beschäftigt war i den tyska versionen, ait ... exercé i den franska versionen, abbia ... esercitato i den italienska versionen, heeft gewerkt i den nederländska versionen), medan presens används i artikel 7 första stycket i nämnda språkversioner (ihren ... Wohnsitz haben, resident, risiedono, wonen). Denna formulering tyder således på att det krav som uppställs i artikel 7 andra stycket skall ha uppfyllts när som helst före den dag som barnet avslutar sin yrkesutbildning.
31. Tvivel kvarstår emellertid på grund av de prepositioner som använts i vissa språkversioner. Även om uttrycket gedurende i den nederländska versionen snarast har samma innebörd som i, kan uttryck som depuis i den franska versionen och seit i den tyska versionen däremot förstås så, att förälderns anställning, som börjat tidigare, fortfarande måste vara för handen vid den tidpunkt då barnet uppfyller det andra villkoret om att ha avslutat en yrkesutbildning.
32. En bokstavstolkning av bestämmelsen i fråga ger således inte ett entydigt svar på tolkningsfrågan, varför det är nödvändigt att åter sätta in artikel 7 andra stycket i sitt sammanhang och tolka denna bestämmelse med hänsyn till dess anda och syfte.
33. I detta sammanhang skall det erinras om att artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 — såsom redan framgår av punkt 21 i denna dom — särskilt reglerar rätten för barn till turkiska arbetstagare att inträda på arbetsmarknaden.
34. I egenskap av familjemedlem till en turkisk arbetstagare kan dessa barn även göra gällande rättigheter avseende anställning i enlighet med artikel 7 första stycket.
35. Det skall emellertid konstateras att de villkor som den senare bestämmelsen uppställer för varje person som kan anses ingå i arbetstagarens familj är strängare än de villkor som uppställs i andra stycket i samma artikel, vilket endast rör arbetstagarens barn.
36. Således beror familjemedlemmars rättigheter avseende anställning på hur länge dessa har varit bosatta i värdmedlemsstaten, och arbetstagare från gemenskapens medlemsstater har inledningsvis företräde vad avser anställning. I artikel 7 andra stycket uppställs däremot inget sådant villkor för arbetstagares barn. I denna bestämmelse föreskrivs tvärtom uttryckligen att de rättigheter som tillerkänns barn till en arbetstagare inte beror på hur länge de varit bosatta i den berörda medlemsstaten. Det framgår dessutom av utformningen av artikel 6.1 i beslut nr 1/80 att artikel 7 ger turkiska arbetstagares familjemedlemmar och därmed bland annat deras barn rätt till anställning i värdmedlemsstaten.
37. Artikel 7 andra stycket uppställer dessutom, i motsats till första stycket i samma artikel, inget villkor om att barnen måste ha fått tillstånd att förena sig med sin förälder i värdmedlemsstaten (se i detta sammanhang även domen i det ovannämnda målet Eroglu, punkt 22).
38. Av detta följer — såsom redan framgår av punkt 20 i denna dom — att artikel 7 andra stycket är en mer förmånlig bestämmelse än artikel 7 första stycket och syftar till att, bland en turkisk arbetstagares familjemedlemmar, ge dennes barn en särställning, så att de skall få det lättare att inträda på arbetsmarknaden efter att ha avslutat en yrkesutbildning, och detta i syfte att successivt införa fri rörlighet för arbetstagare i enlighet med syftet med beslut nr 1/80.
39. Denna bestämmelse skall därför inte tolkas restriktivt och den kan inte utan tydliga tecken i denna riktning tolkas som att det krävs att den migrerande turkiske arbetstagaren fortfarande är anställd i värdmedlemsstaten vid den tidpunkt då hans barn har för avsikt att inträda på arbetsmarknaden.
40. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 56 i sitt förslag till avgörande, stöds denna slutsats av artikel 9 i beslut nr 1/80, som har följande lydelse: Turkiska barn som lagligen är bosatta i en av gemenskapens medlemsstater tillsammans med sina föräldrar, vilka där är eller har varit reguljärt anställda, har rätt att i denna medlemsstat delta i allmän skolundervisning, lärlingsutbildning och yrkesutbildning på samma inträdesvillkor, vad avser utbildningskrav, som gäller för barn till medborgare i denna medlemsstat. De skall i denna medlemsstat tillerkännas de förmåner som föreskrivs på detta område i nationell lagstiftning.
41. Denna bestämmelse — som, förutom den rätt till anställning som barn till en turkisk arbetstagare redan har enligt artikel 7 andra stycket, ger dessa barn möjlighet att utan diskriminering få delta i undervisning och utbildning i värdmedlemsstaten — innehåller nämligen inget krav på att en av deras föräldrar där skall vara reguljärt anställd vid den tidpunkt då de har för avsikt att göra sina rättigheter gällande, utan föreskriver tvärtom uttryckligen att omständigheten att deras föräldrar inte längre arbetar i staten i fråga inte medför att de berövas sina rättigheter enligt denna bestämmelse.
42. Ett krav på att föräldern alltjämt skall vara anställd kan a fortiori inte uppställas vid den tidpunkt då barnet avslutar sin yrkesutbildning, vid äventyr av att allvarligt skada konsekvensen i det system som har införts genom kapitel II första avsnittet i beslut nr 1/80.
43. Det framgår dessutom av punkt 37 i denna dom att artikel 7 andra stycket, till skillnad från artikel 7 första stycket (domen i det ovannämnda målet Kadiman, särskilt punkt 36), inte har till syfte att skapa gynnsamma förutsättningar för familjeåterförening i värdmedlemsstaten.
44. Av detta följer att den bestämmelse som tolkningsfrågan rör inte heller kan tolkas så, att rätten för ett barn till en turkisk arbetstagare att anta ett erbjudande om anställning är avhängig av att dennes förälder är bosatt i medlemsstaten i fråga vid den tidpunkt då barnet har för avsikt att ta anställning efter avslutad yrkesutbildning.
45. Domstolen delar kommissionens bedömning att ett barn till en migrerande turkisk arbetstagare som varit reguljärt anställd i en medlemsstat i minst tre år, som lagligen är bosatt i samma medlemsstat och som efter avslutad yrkesutbildning där erbjuds en anställning, inte längre kan anses vara beroende av sin förälders närvaro, eftersom barnet genom att träda in på arbetsmarknaden inte längre kommer att vara beroende av sina föräldrar för sin försörjning utan kan försörja sig självt.
46. Eftersom artikel 7 andra stycket inte åsyftar familjeåterförening, vore det orimligt att, i en sådan situation som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, kräva av den migrerande turken att denne fortsätter att bo i värdmedlemsstaten efter avslutad anställning i denna stat, för att han inte måtte äventyra rätten för sitt barn, som har avslutat sin utbildning och som genom att anta ett erbjudande om anställning har möjlighet att bli självförsörjande, att arbeta i värdmedlemsstaten.
47. Med hänsyn till ifrågavarande bestämmelses anda och syfte, och med hänsyn till det sammanhang i vilket den ingår, måste det andra villkoret i artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 förstås så, att det endast krävs att föräldern i minst tre år har varit lagligen anställd i värdmedlemsstaten någon gång innan det att hans barn avslutar sin yrkesutbildning.
48. Det skall tilläggas att den ståndpunkt som den tyska regeringen har framfört vid den muntliga förhandlingen — nämligen att barnet till en turkisk arbetstagare som redan återvänt till sitt hemland vid den tidpunkt då hans barn har möjlighet att inträda på arbetsmarknaden inte har rätt att ta anställning i denna medlemsstat annat än om barnet uppfyller de stränga villkoren i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 — innebär att ingen hänsyn tas till att denna regel är tillämplig med undantag för bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning.
49. En sådan tolkning skulle dessutom medföra att artikel 7 andra stycket helt förlorar sin ändamålsenliga verkan, genom att turkiska barn som genomgått en yrkesutbildning i en medlemsstat på ett oberättigat sätt berövas de rättigheter som de direkt kan göra gällande med stöd av en särskild bestämmelse som just har till syfte att ge dem mer förmånliga villkor vad avser anställning i denna stat.
50. I dagens rättsläge inskränker nämligen artikel 6.1 i beslut nr 1/80 inte medlemsstaternas rätt att vägra en turkisk medborgare att inneha en första anställning i respektive medlemsstat, och nämnda bestämmelse hindrar i princip inte dessa stater från att uppställa villkor för en sådan anställning under dess första år med stöd av första strecksatsen i denna bestämmelse. De tre strecksatserna i artikel 6.1 uppställer dessutom som villkor för de rättigheter som en migrerande turkisk arbetstagare successivt tillerkänns, beroende på hur länge han har utövat avlönad verksamhet, att den berörde redan har en reguljär ställning på arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten. Artikel 7 ger däremot, som redan anmärkts i punkt 36 i denna dom, turkiska medborgare som är lagligen bosatta i värdmedlemsstaten rätt till anställning. Denna rätt avser dels familjemedlemmar i allmänhet, efter en viss tid av laglig bosättning till följd av familjeåterförening med en turkisk arbetstagare (första stycket), dels barn till en sådan arbetstagare, oavsett bosättningens längd, under förutsättning att barnet har genomgått en yrkesutbildning i den stat där en av barnets föräldrar har varit anställd i en viss tid (andra stycket).
51. Mot denna bakgrund blir svaret på den tolkningsfråga som ställts av Verwaltungsgericht Köln att artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 skall tolkas på följande sätt:
52. De kostnader som har förorsakats den tyska, den grekiska och den österrikiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) — angående den fråga som genom beslut av den 6 maj 1997 har ställts av Verwaltungsgericht Köln — följande dom:
1 Rättcgångsspråk: tyska.