Förslag till avgörande av generaladvokat Georges Cosmas föredraget den 25 mars 1999

1 Originalspråk: grekiska.

2 EGT L 78, s. 38; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72.

3 Skrivelse SG(95) D/8446 av den 3 juli 1995.

4 Slutlig skrivelse C(97) 640 av den 5 maj 1997.

5 Kommissionen har i andra hand likväl framfört en ingående kritik av de åtgärder som den franska regeringen, som anser att åtgärderna omfattar målsättningarna i artikel 6 i direktivet, har åberopat i sitt svaromål. Vad beträffar de åtgärder som rör den första målsättningen i artikel 6 i direktivet har kommissionen anfört, för det första, att den inte kan kontrollera om det finns ett program som genomförts av de franska tillverkarna eftersom kommissionen varken har blivit underrättad om att en sådan åtgärd har vidtagits eller samordnats av medlemsstaten. För det andra rör den första målsättningen i artikel 6 i direktivet inte bara vanliga förbrukningsbatterier utan samtliga batterier och ackumulatorer. För det tredje utgör bara en begäran från tillverkarna för att uppnå ett förbud mot marknadsföring av vissa batterier inte ett program i den mening som angivits ovan. För det fjärde verkar det som att förslaget om förlängning av vissa blybatteriers livslängd — förslagets närmare bestämmelser och tidsplan är okända — var ämnat att minska flödet av förbrukade batterier, vilket inte är detsamma som att tungmetallinnehållet i dessa minskar. Vad beträffar de redovisade åtgärderna, som avser att förverkliga den andra målsättningen i artikel 6 i direktivet, har kommissionen understrukit att den inte var i stånd att kontrollera om det hade företagits en kampanj, att Republiken Frankrike inte angav någon åtgärd som den själv hade vidtagit inom detta område under det att den samtidigt anförde att en anvisning om tungmetallinnehåll utgör en tydlig skyldighet som följer av artikel 4.2 i direktivet och att målsättningen i artikel 6 i direktivet inte endast rör batterier utan även ackumulatorer. Vad beträffar de åtgärder som är knutna till den tredje målsättningen i artikel 6 i direktivet har sökanden upprepat sin kritik om att den franska regeringen inte själv tog initiativ till åtgärder och att den inte säkerställde samordningen för flera av de åtgärder som vidtogs. Den har vidare gjort gällande att åtgärderna inte innehöll en tidsmässig och kvantitativ planering, vilka uppgifter begreppet program förutsätter. Vad gäller de åtgärder som vidtogs av lokala organ har kommissionen understrukit att organiserandet av en separat insamling utgör en särskild skyldighet enligt artikel 7 i direktivet. Kommissionen har även anfört att enstaka resultat från några avfallsupplag rörande insamling av batterier — för ackumulatorer har inte framförts någon siffra — inte i något fall utgör program i den mening som avses i artikel 6 i direktivet. Vad beträffar främjandet av forskning har kommissionen gjort gällande att de förslag som den franska regeringen hänvisade till endast indirekt och delvis stödde sig på målsättningarna i direktivet. Förslagen rörde varken batterier eller metoder för återvinning och de ingick inte klart i ett program som var samordnat av medlemsstaten. Slutligen har kommissionen anfört att de konkreta resultaten av dessa två förslag inte har varit föremål för prövning eftersom det andra förslaget togs itu med först år 1996, det vill säga fyra år efter utgången av den frist som föreskrivs i direktivet för att upprätta det första programmet. Vad beträffar den femte målsättningen i artikel 6 i direktivet anser kommissionen att de faktauppgifter som den franska regeringen har lämnat rörande dels de insamlade kvantiteterna samt hanteringen av vissa ackumulatorer, dels de tre ekonomiska stödåtgärderna inte är uppgifter av vilka slutsatsen kan dras att det rör sig om program. Dessutom baserar sig denna information på en rad enstaka åtgärder som inte garanterade att dessa omfattade både batterier och ackumulatorer.

6 I domen fastslog domstolen bland annat att Republiken Frankrike hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 91/157, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv. Artikel 11 i direktivet har följande lydelse: 1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 18 september 1992. De skall genast underrätta kommissionen om detta. 2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall underrätta de andra medlemsstaterna om detta.

7 Republiken Frankrike har anfört att ADEME är ett offentligt organ av affärsmässig och industriell karaktär under tillsyn av miljöministeriet, vilket sammanförde och fusionerade Byrån för luftkvalitet, Franska byrån för energikontroll och Nationella byrån för återvinning och bortskaffande av avfall. ADEME har en vittgående befogenhet som ger den möilighet att spela en ledande roll inom områdena för forskning, information och tjänster samtidigt som den kan sluta avtal med företag.

8 Mål C-298/97 (REG 1998, s. I-3301).

9 Mål C-347/97 (REG 1999, s. I-309). Vad gäller direktivet i fråga, se även dom av den 11 juli 1996 i mål C-303/95, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-3859) (artikel 11 i direktiv 91/157 — obestritt fördragsbrott) och av den 13 november 1997 i mål C-236/96, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-6397) samt domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 5).

10 Se domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 18. Såsom jag har gjort gällande i mitt förslag till avgörande i detta mål (punkt 30) syftar det omtvistade direktivet bland annat till att skydda miljön, vilket också uttryckligen anges i övervägandena i detta direktiv. För att denna målsättning skall Kunna förverkligas krävs det oundvikligen att det samtidigt antas bestämmelser och vidtas faktiska åtgärder. Det krävs även att medlemsstaternas offentliga myndigheter och gemenskapen antar generella åtgärdsprogram inom de sektorer som är av miljöintresse. Med andra ord kan behovet av en lämplig plan vid genomförandet av fullständiga program enligt artikel 6 i direktivet inte tillgodoses genom de nationella myndigheternas agerande ad hoc inom de sektorer som borde omfattas av programmet. Se även domen i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 7), punkterna 15 och 16 och mitt rörslag till avgörande i detta mål (punkt 11).

11 Se domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 23.

12 Se domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 20.

13 Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 34.

14 Vad gäller betydelsen av kvantitativa uppgifter och tidsplan vid bedömningen av om det föreligger lämpliga kännetecken för ett upprättat program, se dom av den 5 oktober 1994 i mal C-255/93, kommissionen mot Frankrike (REG 1994, s. I-4949), punkterna 20—27.

15 Se till exempel dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-3343), punkt 38.

16 Se ovan, punkterna 36 —38 i mitt förslag till avgörande.

17 Se ovan punkt 20 och återstoden av detta förslag till avgörande.

18 För ett typfall, se punkt 6 i svaromålet.

19 Se till exempel dom av den 2 december 1986 i mål 239/85, kommissionen mot Belgien (REG 1986, s. 3645), punkt 7.

20 Se dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825), punkt 71.

21 I andra hand kan följande anmärkningar framföras för varje samlad kategori åtgärder bedömda var för sig. 1. Vad beträffar de åtgärder som rör den första målsättningen i artikel 6 i direktivet har det, vilket kommissionen på goda grunder framfört, för det första visat sig att även om den franska regeringen tillgodoräknas de uppgifter som den åberopat i sin duplik, finns det för närvarande inte några program som motsvarar det begrepp som används i artikel 6 (den omtvistade artikeln) i direktivet och som följer den tidsplan som definieras i denna artikel. För det andra avser de åtgärder som vidtagits endast en bestämd kategori batterier, medan direktivet även föreskriver en skyldighet att vidta åtgärder för ackumulatorer. För det tredje utgör bara en begäran från tillverkarna i syfte att uppnå ett förbud mot marknadsföring av vissa batterier inte ett program i ovannämnda avseende. För det fjärde verkar förslaget (nämnt ovan) om förlängning av blybatteriers livslängd — i vilket förslag varken villkor eller tidsplan har specificerats — huvudsakligen ha som målsättning att minska flödet av förbrukade batterier. Denna målsättning uppfyller dock inte den första målsättningen i artikel 6 i 2. Vad beträffar de åtgärder som rör den andra målsättningen i direktivet har det visat sig att den kampanj som nämnts inte utformades som ett program. Däremot verkar faktiskt det mål som kampanjen eftersträvade, som innebar att en anvisning om tungmetallinnehåll skulle anges på batterierna, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.2 i direktivet, vilket även kommissionen antytt. 3. De angivna åtgärder som bidragit till förverkligandet av den tredje målsättningen i artikel 6 verkar utgöra en samling fristående initiativ, utan upprättade sifferprognoser och en fastställd tidsplan, vilka är uppgifter som begreppet program förutsätter. Kommissionen har dessutom gjort gällande att den separata insamling som lokala organ gjorde utgör en verksamhet enligt artikel 7 i direktivet, med stöd av vilken [medlemsstaterna skall säkerställa att den separata insamlingen och, i förekommande fall, upprättandet av pantsystemet organiseras effektivt... 4. Vad beträffar de arbetsgrupper som den franska regeringen har åberopat för att visa att det har vidtagits åtgärder för att förverkliga den fjärde målsättningen i artikel 6 i direktivet, har kommissionen på goda grunder anfört dels att dessa gruppers agerande endast indirekt rörde målsättningarna i direktivet, dels att den andra arbetsgruppen började arbeta cirka fyra år efter att den tidsfrist som angivits i direktivet hade löpt ut. Dessutom omfattade dessa gruppers agerande endast en begränsad del av målet med den forskning som avses i den fjärde målsättningen i artikel 6 i direktivet. Slutligen anser jag inte att inrättandet av ett organ för insamling och bortskaffande av bärbara ackumulatorer som arbetsgruppens arbete, påbörjat år 1992, ledde till, och som dupliken syftar på, innebär att målsättningen i direktivet har förverkligats fullt ut. 5. Vad beträffar de redovisade åtgärder som avser att förverkliga den femte målsättningen i artikel 6 i direktivet finns det anledning att framhålla att även om man anser att dessa åtgärder medförde positiva resultat, framgår det inte av de uppgifter som den franska regeringen åberopade att de utgjorde samordnade åtgärder inom ramen för de särskilda program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. Till exempel innebär inte de finansiella hjälpåtgärder som nämnts att det nödvändigtvis förelåg ett lämpligt program för separat insamling. Den franska regeringen har dessutom nämnt åtgärder som är nära förestående för att genomföra och målsättningar som kommer att bli förverkligade genom en framtida reglering. Detta argument förändrar dock inte den omständigheten att programmen inte upprättades i rätt tid.

22 Beträffande denna sista skyldighet, se ovan punkt 28 och fotnot 5 i detta förslag till avgörande.

23 Se dom av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1995, s. I-2189), punkt 23.

24 Se till exempel dom av den 19 februari 1998 i mål C-8/97, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-823), punkt 8, och domen i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 7), punkt 14.

25 Se till exempel dom av den 20 mars 1997 i mål C-294/96, kommissionen mot Belgien (REG 1997, s. I-1781) och av den 5 oktober 1994, kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 13), punkt 29.

26 Se dom av den 21 januari 1999 (ovan fotnot 8), punkt 17. Såsom jag anfört i mitt förslag till avgörande i detta mål (punkterna 46—48), har [underlåtenheten] att underrätta kommissionen om program direkta och allvarliga följder för det faktiska fullgörandet av de materiella skyldigheter som följer av artikel 6 i direktivet. Direktivet i fråga har antagits med stöd av artikel 100a i EG-fördraget, det vill säga det syftar till tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt påverkar den inre marknadens upprättande och funktion. Såsom särskilt angivits i övervägandena till direktivet är tillnärmning av lagstiftning nödvändig därför att [s]killnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar... kan skapa handelshinder samt snedvrida konkurrensen inom gemenskapen och därigenom direkt påverka den inre marknadens upprättande och funktion. Kontrollen av program, åtgärder och andra ageranden från de nationella myndigheterna inom den sektor som regleras av direktivet är således av särskild betydelse. För att denna kontroll skall kunna ske krävs det inte bara att de program som föreskrivs i artikel 6 upprättas, utan även att kommissionen underrättas om dessa. Följaktligen kan inte de konkreta skyldigheter som följer av artikel 6 i direktivet anses ha genomförts förrän staternas ageranden i detta avseende har kommit till kommissionens kännedom.

27 Se punkterna 28 och 46 i förslaget till avgörande i detta mål.