Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Europeiska gemenskapernas kommission har, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG), väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och rådets direktiv 93/15/EEG av den 5 april 1993 om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (nedan kallat direktivet).
Tillämpliga bestämmelser
2. I artikel 9 i direktivet föreskrivs ett tillståndsförfarande för överföring inom gemenskapen av explosiva varor enligt denna artikel. I synnerhet föreskrivs i punkt 3 i denna artikel att det för överföring av explosiva varor krävs att köparen, som mottar de explosiva varorna, har tillstånd från den behöriga myndigheten på bestämmelseorten. Denna myndighet skall kontrollera att mottagaren har laglig rätt att förvärva varor och att han har nödvändiga licenser eller tillstånd. Om den behöriga myndigheten på bestämmelseorten godkänner överföringen skall den till mottagaren utställa ett dokument som innehåller all den information som föreskrivs i punkt 7 (artikel 9.5).
3. Ett tillståndsförfarande föreskrivs även för överföring av ammunition från en medlemsstat till en annan (artikel 10 och följande artiklar). I detta fall skall tillstånd utfärdas av den medlemsstat där ammunitionen i fråga finns.
4. I artikel 11 i direktivet föreskrivs att en medlemsstat, trots bestämmelserna i artiklarna 9 och 10, vid fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor eller ammunition...[får] vidta alla nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk.
Bakgrund och förfarande
5. Medlemsstaterna skulle ha satt i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa artiklarna 9, 10, 11, 12, 13 och 14 i direktivet och ha överlämnat dem till kommissionen före den 30 september 1993 (artikel 19 i direktivet).
6. Eftersom kommissionen inte erhöll något svar, har den väckt förevarande talan mot Republiken Frankrike och har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte inom den föreskrivna tiden anta de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 9,10, 11, 12 och 14 i direktivet.
Parternas argument
7. Den franska regeringen har bestritt kommissionens slutsatser och har åberopat, å ena sidan vad beträffar ammunition, att de relevanta bestämmelserna i direktivet har införlivats och, å andra sidan vad beträffar explosiva varor, att objektiva svårigheter hindrat tillämpning av bestämmelserna i artikel 9 i direktivet.
8. Vad beträffar de tillämpningsåtgärder som avser överföring av explosiva varor, har den franska regeringen bestritt bristande införlivande av artiklarna 9 och 11 i direktivet. Den franska regeringen har emellertid åberopat objektiva svårigheter som den stött på vid genomförandet av bestämmelserna i artikel 9. I synnerhet har den franska regeringen understrukit att införlivande av artikel 9 är onödigt och endast kan vara av provisorisk karaktär om det inte åtföljs av antagande av ett harmoniserat dokument som gäller såsom överföringstillstånd. För närvarande kan, i fråga om överföring av explosiva varor till Frankrike, det tillstånd som ges av denna stat inte av myndigheterna i en annan medlemsstat anses vara giltigt, även detta eftersom dokumentets rättsliga utformning varierar från land till land. Den franska regeringen har understrukit att det system som föreskrivs i direktivet, vid överföring från Frankrike till en annan medlemsstat, inte kan fungera, då det inte skett något införlivande av alla de medlemsstater som är skyldiga därtill (orsakat, enligt den franska regeringen, av de ovan nämnda objektiva svårigheterna), och att kommissionen, för att förverkliga direktivets ändamål, borde anta ett beslut som gör det obligatoriskt med ett harmoniserat överföringstillstånd.
9. Kommissionen har bestritt att direktivet innehåller en sådan skyldighet. Det ställs i artikel 9 inte något som helst krav på att det skall antas ett harmoniserat dokument som innehåller överföringstillståndet. Medlemsstaternas skyldighet att genomföra bestämmelsen är dessutom inte villkorad av att så har skett.
10. Vad beträffar direktivets bestämmelser om ammunition, har kommissionen framför allt understrukit att den aldrig erhållit meddelande om dekret nr 95-589, att den inte känt till det förrän under domstolsförfarandet och att detta utgör ett åsidosättande av den upplysningsskyldighet som föreskrivs i artikel 19 i direktivet. Kommissionen har dessutom, under den muntliga förhandlingen, gjort gällande att den fortfarande inte blivit formellt underrättad om tillämpningsförslaget till nämnda dekret.
Huruvida fördragsbrott förekommer
11. Det skall först sägas att den grund som avser bristande införlivande av artikel 14 i direktivet, som rör information om företag inom explosivvarusektorn som innehar licenser eller tillstånd, inte omfattas av denna tvist. Anledningen till detta är att kommissionen, till följd av att den franska regeringen översänt tillämpningsdekretet av den 10 februari 1998 (JORF av den 14 mars 1998, s. 3837), i sin replik frångått denna grund för talan.
12. Det fördragsbrott som den franska regeringen har anklagats för, som är det tvisteföremål om vìiket domstolen således skall uttala sig, består huvudsakligen av två aspekter: bristande införlivande dels av bestämmelserna i direktivet om överföring av explosiva varor (artiklarna 9, 11 och 12), dels av bestämmelserna om överföring av ammunition (artiklarna 10, 11 och 12).
Bristande införlivande av bestämmelserna om överföring av explosiva varor
13. Vad beträffar den första aspekten skall genast sägas att jag inte kan dela de argument som den franska regeringen har framfört till stöd för det bristande införlivandet av bestämmelserna i direktivet.
14. Man kan inte, av flera anledningar, dela den franska regeringens tes enligt vilken det bristande införlivandet av artikel 9 i direktivet i vilket fall som helst är rättfärdigat med beaktande av att övriga medlemsstater inte införlivat denna bestämmelse.
15. Det återstår nu att undersöka om det fördragsbrott som Republiken Frankrike har anklagats för allmänt sett kan anses vara av det slaget att det kan rättfärdigas av den omständigheten att detta land har haft praktiska svårigheter vid införlivandet av artikel 9.
16. Dessa anmärkningar gör sig särskilt gällande när gemenskapens institutionella struktur eller strukturen av regelverket i fråga ger den berörda medlemsstaten nödvändiga medel för att uppnå att den skäligen beaktar sina svårigheter med iakttagande av den gemensamma marknadens principer och de övriga medlemsstaternas rättsliga intressen.
17. Av detta följer att de svårigheter som den franska regeringen har åberopat inte är av sådan karaktär att de rättfärdigar bristande iakttagande av de skyldigheter som den har enligt gemenskapsrätten.
Bristande införlivande av bestämmelserna om överföring av ammunition
18. I detta avseende måste framför allt erinras om att det var först under det muntliga förfarandet som den franska regeringen meddelade att tillämpningskungörelsen för dekret nr 95-589 antogs den 25 maj 1999.
19. Den omständigheten att denna kungörelse skulle ha kunnat fullborda förfarandet för införlivandet med inhemsk rätt av bestämmelserna om överföring av ammunition är inte ägnad att påverka målets utgång. Det är den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet som, även i tiden, bestämmer statens fördragsbrott, så att statens sena iakttagande av sina skyldigheter, antingen före det att talan har väckts eller under förfarandet, inte gör att dess intresse i förfarandet förtas, förutom om kommissionen frångår sin talan, vilket inte är fallet i detta mål, i varje fall inte i detta avseende.
20. Det återstår således endast att konstatera att Republiken Frankrike vid utgången av tidsfristen i fråga ännu inte hade antagit de tillämpningsåtgärder i direktivet som sedermera finns i det ovannämnda dekretet. Detta dekret, där antagandet av den ovannämnda kungörelsen utgjorde en förutsättning för tillämpningen av dekretets bestämmelser avseende artiklarna 10 och 11 i direktivet, kan säkerligen inte betraktas som en rättsakt som kan införliva dessa artiklar på ett sätt som är fullständigt och precist. Denna tes står i överensstämmelse med vad domstolen har uttalat i dom av den 18 december 1997 i målet kommissionen mot Belgien, nämligen att nationella bestämmelser som inte innehåller någon materiell bestämmelse om införlivande av direktivet utan endast innebär att en myndighet bemyndigas att senare anta nödvändiga materiella bestämmelser inte kan anses innebära att direktivet införlivas på ett sätt som är fullständigt och precist.
21. Även om det antas att kommissionen avser att frångå sin talan i detta avseende, det vill säga talan rörande bristande införlivande av bestämmelserna om överföring av ammunition, är det ändå bevisat men inte motiverat att Republiken Frankrike utan giltiga skäl har underlåtit att införliva bestämmelserna om överföring av explosiva varor. Det kan således inte råda något tvivel om att Republiken Frankrike har brutit mot sina skyldigheter enligt artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG) och i direktivet. Som vi vet förbinder direktiv staterna vad gäller samtliga resultat som skall uppnås, utan att de berörda staterna har möjlighet att välja att uppnå endast vissa av dessa resultat.
Rättegångskostnader
22. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det ovanstående, föreslår jag att domstolen fastställer följande:
1 Originalspråk: italienska.
2 EGT L 121, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 185.
3 I artikel 14 i direktivet föreskrivs för övrigt att medlemsstaterna skall till förfogande för de övriga medlemsstaterna och kommissionen ställa uppdaterad information om företag inom explosivvarusektorn som innehar licenser eller tillstånd....
4 JORF av den 5 december 1996, s. 17695.
5 JORF av den 7 maj 1995, s. 7458.
6 Det finns anledning att klargöra att den franska regeringen inlämnat nämnda dekret tillsammans med sin skriftliga inlaga.
7 Dom av den 26 februari 1991 i mål C-292/89, Antonissen (REG 1991, s. I-745, svensk specialutgåva, volym 11), punkt 18. I samma avseende, se dom av den 13 februari 1996 ¡ de förenade målen C-197/94 och C-252/94, Bautiaa och Société française maritime (REG 1996, s. I-505, svensk specialutgåva, volym 12), punkt 47, och av den 29 maj 1997 i mal C-329/955, VAG Sverige (REG 1997, s. I-2675), punkt 23.
8 Dom av den 9 juli 1991 i mål C-146/89, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1991, s. I-3533), s. 47. Se även dom av den 26 februari 1976 i mål 52/75, kommissionen mot Italien (REG 1976, s. 277; svensk specialutgåva, volym 3, s. 41).
9 Dom av den 7 februari 1979 i mål 128/78, kommissionen mot Förenade Kungariket (REG 1979, s. 419), punkt 10. Se även dom av den 12 juli 1990 i mål C-236/88, kommissionen mot Frankrike (REG 1990, s. I-3163), punkt 17.
10 Dom av den 7 februari 1979, kommissionen mot Förenade kungariket, ovan punkt 10.
11 306/84 (REG 1987, s. 675), punkt 7.
12 Dom av den 1 juni 1995 i mâl C-182/94, kommissionen lmot Italien (REG 1995, s. I-1465), punkt 6. Se även dom av den 12 mars 1998 i mål C-344/96, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-1165), punkt 9.
13 Det skall erinras om att kommissionen endast haft kännedom om ordalydelsen av dekret nr 95-589 sedan inlämnandet av den franska regeringens skriftliga inlaga i detta mål.
14 Se dom av den 21 juni 1988 i mål 283/86, kommissionen mot Belgien (REG 1988, s. 3271), punkt 6, och av den 17 september 1987 i mål 291/84, kommissionen mot Nederländerna (REG 1987, s. 3483). Domstolen har även förklarat att då ett fördragsbrott upphör sent är det fortfarande av intresse att fullfölja förfarandet för att fastställa grunden för ett ansvar som en stat kan ådra sig till följd av ett fördragsbrott gentemot andra medlemsstater, gemenskapen och enskilda personer (dom av den 18 januari 1990 i mål C-287/87, kommissionen mot Grekland (REG 1990, s. I-125).
15 Artikel 80 i ovan nämnda dekret, som har införlivat artikel 11 i direktivet utan att formellt vara underställd antagandet av en tillämpningskungörelse, har inte heller något praktiskt värde förrän från och med den tidpunkt då bestämmelserna som avses i artikel 10 tillämpas.
16 C-263/96 (REG 1997, s. I-7453), punkt 26. Se även dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825).
17 Se mitt förslag till avgörande föredraget den 1 oktober 1998 i mål C-409/97, kommissionen mot Luxemburg (inte publicerat i rättsfallssamlingen).