Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) har i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) riktat en begäran om förhandsavgörande till domstolen för att denna skall uttala sig om giltigheten av vissa förordningar som har antagits av rådet och av kommissionen inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (nedan kallad GOM).
I — De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. I syfte att uppnå stabilitet på marknaderna samt att tillförsäkra jordbruksbefolkningen inom sektorn för råtobak, vilken kännetecknades av att tillgången inte motsvarades av efterfrågan, en skälig levnadsstandard, genomfördes ändringar i gemenskapsbestämmelserna om GOM inom denna sektor genom rådets förordning (EEG) nr 2075/92. Ändringen bestod i att förenkla mekanismerna för marknadsförvaltning, att säkerställa kontrollen av produktionen för att anpassa den till marknadens behov och budgetkraven och i att stärka kontrollmedlen för att säkerställa att förvaltningsmekanismerna uppfyller målen för GOM fullt ut.
3. I kommissionens förordningar (EEG) nr 3477/92 och 3478/92 fastställs tilllämpningsföreskrifterna för förordning nr 2075/92. I artikel 20 i den förstnämnda av dessa förordningar föreskrivs följande:
4. Övergångssystemet för tilldelning av kvoter till beredningsföretag upphörde att gälla till följd av rådets förordning (EG) nr 711/95. Genom dess artikel 1.3 ändras artikel 9.3 i förordning nr 2075/92 enligt följande:
5. Den 4 april 1995 offentliggjorde kommissionen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning ett Meddelande till tobaksproducenter i gemenskapen, som hade följande lydelse:
6. Tillämpningsföreskrifterna för de kvoter som föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 2075/92 fastställs för 1995, 1996 och 1997 års skördar i kommissionens förordning (EG) nr 1066/95. Vad beträffar fördelningen av produktionskvoter föreskrivs i artikel 3 i den sistnämnda förordningen följande:
7. I kommissionens förordning (EG) nr 1067/95 finns närmare bestämmelser om bland annat de uppgifter som odlingskontraktet skall innehålla och om systemen för utbetalning av bidrag, kontroller och sanktioner.
8. I rådets förordning (EG) nr 1550/95 fastställs slutligen bidrag och garantitrösklar för bladtobak per sörtgrupp för skördeåret 1995. Denna förordning trädde i kraft den 30 juni 1995, samma dag som den offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
II — Bakgrund och förfarandet vid den nationella domstolen
9. Bolaget Agrícola Tabbacchi Bonavicina snc di Mercati Federica (nedan kallat ATB) och 23 andra tobaksproducenter i Venetoregionen har yrkat att Tribunale amministrativo regionale del Lazio skall ogiltigförklara de rättsakter och bestämmelser som har antagits av de behöriga italienska organen för att fördela den nationella produktionskvoten för tobak för skördeåret 1995 och tilldela sökandena deras individuella kvoter. Till stöd för sin talan har de berörda producenterna hävdat att rådets förordning nr 711/95 och kommissionens förordningar nr 1066/95 och 1067/95 (nedan kallade de ifrågasatta förordningarna) är ogiltiga.
10. Den nationella domstolen har erinrat om att tobak sås i februari och att de unga plantorna planteras ut på fälten i slutet av april. Förordning nr 711/95 trädde emellertid i kraft i april 1995. Tillämpningsföreskrifterna i kommissionens förordningar nr 1066/95 och 1067/95 blev kända först genom att de offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 13 maj 1995. Först genom rådets förordning nr 1550/95 av den 29 juni 1995 fastställdes slutligen de totala garantitrösklarna — vilka är oundgängliga för att slutgiltigt fastställa varje enskild produktionskvot — för de enskilda tobakssorterna för 1995 års skörd. Tobaksodlarna var således tvungna att fatta sina beslut om produktionen på grundval av tidigare uppgifter (huvudsakligen 1993 och 1994 års skördar) och erhöll de första tillförlitliga uppgifterna först under skörden och de slutgiltiga rent av efter att skörden hade slutförts.
11. Med hänsyn till ovanstående överväganden har Tribunale amministrativo regionale del Lazio vilandeförklarat målet och ställt följande fråga till EG-domstolen:
III — Yttranden i förfarandet för förhandsavgörande
12. Skriftliga yttranden i detta förfarande har inom den frist som fastställs i artikel 20 i EG-stadgan för domstolen inkommit från ATB, den italienska regeringen, rådet samt kommissionen.
IV — Analys av tolkningsfrågan
13. Detta är inte första gången som domstolen anmodas att fastställa att gemenskapsrättsliga bestämmelser om GOM för råtobak är ogiltiga, på grund av att gemenskapslagstiftaren har antagit dem alltför sent. Enligt min mening innehåller rättspraxis de upplysningar som är nödvändiga för att tillhandahålla en lösning i förevarande mål.
14. ATB anser att det faktum att de ifrågasatta förordningarna som har antagits mitt under odlingssäsongen har tillämpats på 1995 års skörd står i strid med producenternas berättigade förväntningar på att de i god tid skall underrättas om åtgärder som kan inverka på deras investeringar. Dessutom har dessa förordningar åsidosatt de grundläggande principerna för GOM och särskilt den princip enligt vilken det med hänsyn till planteringens tidsplan är nödvändigt att i god tid känna till de uppgifter som erfordras för att kunna fatta beslut om produktionen. Den italienska regeringen är huvudsakligen av samma uppfattning som ATB.
15. Det framgår av dessa argument att sökandena vid den nationella domstolen inte har ifrågasatt det nya systemet som har fastställts genom de ifrågasatta förordningarna utan det förhållandet att dessa antogs för sent för att de berörda aktörerna skulle kunna beakta dem för 1995 års skörd.
16. Framför allt skulle jag vilja påpeka att det när gemenskapens institutioner enligt de tillämpliga bestämmelserna för en GOM är skyldiga att inför varje skördeår fatta beslut om vissa viktiga uppgifter, till exempel produktionskvoterna, enligt de grundläggande principerna om god förvaltningssed krävs att dessa beslut fattas och meddelas de berörda personerna i god tid, så att de kan beakta dem i samband med att de fattar sina beslut om årsproduktionen. I sådana fall skall varje försening i gemenskapsinstitutionernas lagstiftningsförfarande anses vara synnerligen klander- värt, för att citera generaladvokaten Mischo.
17. I detta mål skulle det varit önskvärt att de ifrågasatta förordningarna hade antagits före odlingssäsongen, vilken inleds i början av februari. Så skedde emellertid inte, och detta av skäl som är föga övertygande.
18. Emellertid är jag av nedan angivna skäl inte av samma uppfattning som ATB och den italienska regeringen, vilka anser att denna försening utgjorde ett åsidosättande av aktörernas berättigade förväntningar eller av de grundläggande principerna för GOM.
19. Det kan omgående erinras om att domstolen har fastställt att, även om principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av gemenskapens grundläggande principer, de ekonomiska aktörerna ändå inte med fog kan förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när dessa kan ändras av gemenskapsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, där målsättningen förutsätter en ständig anpassning i takt med att de ekonomiska förhållandena förändras. Av detta följer att de ekonomiska aktörerna inte kan göra gällande en etablerad rättighet att få behålla en fördel som för dessa aktörer är resultatet av införandet av en gemensam organisation av marknaden och som de har åtnjutit vid en viss tidpunkt.
20. Det är riktigt att domstolen i den av ATB och den italienska regeringen åberopade domen i målet Crispoltoni I fastställde att rådets förordningar nr 1114/88 och 2268/88 var ogiltiga — i den mån det i dessa föreskrevs en garanterad maximikvantitet för den tobak av tobakssorten Bright som skördades år 1988 — på grund av att de berörda ekonomiska aktörerna hade rätt att förvänta sig att de i god tid skulle underrättas om eventuella åtgärder som skulle kunna återverka på deras investeringar, även om de borde ha kunnat förutse åtgärder som syftade till att begränsa ökningen av tobaksproduktionen inom gemenskapen och till att minska produktionen av de sorter som är svåra att avsätta.
21. Emellertid gällde domen i målet Crispoltoni I tillämpningen av systemet med garanterade maximikvantiteter, vilket de berörda ekonomiska aktörerna inte hade kännedom om, vare sig det gällde vilken typ av nya organisationsåtgärder beträffande marknaden för tobak inom gemenskapen det var fråga om eller när de trädde i kraft.
22. De omtvistade förordningarna har däremot antagits i ett annat sammanhang. Aktörerna visste nämligen att det nya systemet för tilldelning av kvoter skulle tillämpas just år 1995. Detta hade tillkännagivits i förordning nr 2075/92, där det fastställdes en övergångsperiod under vilken medlemsstaterna kunde fortsätta att tilldela beredningsföretagen kvoter under skördeåren 1993 och 1994. Det var faktiskt endast Italien och Portugal som utnyttjade denna övergångsperiod. De övriga medlemsstaterna som producerar råtobak började tilldela producenterna kvoter direkt redan år 1993. Sökandena vid den nationella domstolen kunde alltså inte alls vara okunniga om att systemet med produktionskvoter skulle börja tilllämpas i Italien under skördeåret 1995.
23. Det skall dessutom påpekas att förordning nr 711/95 antogs den 1 april 1995 (och förslaget till förordning offentliggjordes den 23 februari 1995), det vill säga före utplanteringen av de unga tobaksplantorna, vilken i Italien sker i slutet av april. Det är denna åtgärd som medför de största utgifterna vid tobaksodling och det är således vid denna tidpunkt som odlarna måste bestämma hur stora ytor de skall odla upp. Under detta viktiga skede av odlingen hade de italienska producenterna alltså redan fullständig kännedom om att det nya systemet hade trätt i kraft.
24. Den huvudsakliga motsättningen mellan dem som har intervenerat under förfarandet rör bestämmelserna om metoden för beräkning av produktionskvoter i kommissionens förordning nr 1066/95. ATB och den italienska regeringen har gjort gällande att enligt artikel 13 i förordning nr 3477/92 gällde samma bestämmelser för metoden för beräkning av produktionskvoter som för metoden för beräkning av beredningskvoter. Det förhållandet att de ifrågasatta förordningarnas antogs så sent medförde att sökandena tvingades att själva beräkna sina kvoter på grundval av den metod som hade tillämpats för att fastställa beredningskvoterna under tidigare skördar. Emellertid ändrades beräkningsmetoden genom kommissionens förordning nr 1066/95, vilket producenterna inte alls kunde förutse. Kommissionen har å sin sida bestritt att den tidigare tillämpade metoden ändrades genom förordning nr 1066/95.
25. Enligt min mening innebar de ifrågasatta förordningarna ingen förändring av de viktigaste momenten i metoden för beräkning av kvoter.
26. Som jag redan har påpekat föreskrevs i artikel 9.3 i förordning nr 2075/92 att beredningskvoterna skulle beräknas i förhållande till de genomsnittliga mängder som levererats till beredning under de senaste tre åren före föregående års skörd, uppdelade på sortgrupper, dock med undantag för skördeåret 1992. Samma system tillämpades för att fastställa produktionskvoterna i de medlemsstater som beslutade att inte dra fördel av övergångssystemet med beredningskvoter.
27. I enlighet med kommissionens förslag bibehölls denna metod i oförändrat skick i rådets förordning nr 711/95. Den enda förändring som gjordes var att alla hänvisningar till beredningskvoter togs bort.
28. Beträffande de praktiska åtgärderna för beräkningsmetodens tillämpning gör jämförelsen mellan bestämmelserna i förordning nr 3477/92 och i förordning nr 1066/95 det möjligt att dra den slutsatsen att förändringarna inte har påverkat de grundläggande bestämmelserna i förordning nr 711/95. Ändringarna syftar dels till att anpassa tillämpningsåtgärderna till det slutgiltiga systemet med produktionskvoter, dels till att precisera vissa av bestämmelserna i förordning nr 3477/92.
29. Följaktligen har sökandena vid den nationella domstolen enligt min mening inte heller någon grund för att hävda att de var okunniga om den metod som skulle tillämpas för att beräkna deras kvoter.
30. Denna sistnämnda fråga har föranlett rådet och kommissionen att ifrågasätta det faktum att sökandena vid den nationella domstolen över huvud taget skulle ha lidit skada.
31. Jag anser att domstolen varken genom begäran om förhandsavgörande, de skriftliga yttrandena eller sammanträdet har försetts med detaljerade upplysningar om den åberopade skadans art och omfattning. I alla händelser tycks det mig lämpligt att, som kommissionen med rätta har påpekat, erinra om att det nya systemet är till fördel för producenterna, eftersom tobaksodlarna i systemet med beredningskvoter kunde drabbas av kvotminskningar som stod i proportion till dem som drabbade beredningsföretagen, av skäl som endast rörde dessa företag.
32. Beträffande förordning nr 1067/95, där tillämpningsföreskrifterna för bidragssystemet fastställs, skall jag slutligen påpeka att de som har intervenerat under förfarandet varken i sina skriftliga yttranden eller under sammanträdet har hänvisat till villkoren för utbetalning av bidrag, trots att den nationella domstolen tar upp detta i sin fråga. Sökandena vid den nationella domstolen har i själva verket inriktat sin kritik mot metoden för beräkning av produktionskvoter. Som jag nyss har påpekat är denna kritik inte övertygande.
33. Även om det antas att de ändringar som skedde genom förordning nr 1067/95 medförde en minskning av de bidrag som utbetalades till sökandena, vilket de inte har påstått, räcker det att erinra om — som jag har påpekat i punkt 19 i detta förslag till avgörande — att gemenskapsinstitutionerna inom det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över får ändra rådande förhållanden i takt med att de ekonomiska förhållandena förändras, särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden. Som domstolen har förklarat i sin dom i målet Pontillo är detta fallet vid fastställande av bidrag, som kan sänkas från ett år till ett annat.
34. Enligt min mening saknas det således anledning att ogiltigförklara någon av de tre ifrågasatta förordningarna.
35. Slutligen skulle jag kortfattat vilja beröra giltigheten av rådets förordning nr 1550/95, där bidrag och garantitrösklar för 1995 års skörd av bladtobak har fastställts för varje sortgrupp av tobak. Både ATB och den italienska regeringen har ifrågasatt denna förordnings giltighet, åberopande samma skäl som beträffande de ifrågasatta förordningarna.
36. Kommissionen har hävdat att domstolen inte skall undersöka giltigheten av denna förordning, eftersom den inte är föremål för den nationella domstolens fråga.
37. I detta avseende finns det anledning att säga att Tribunale amministrativo regionale visserligen inte har omnämnt förordning nr 1550/95 i sin fråga, men att den i stället har gjort detta i beslutet om hänskjutande, där den med rätta har påpekat att det för att slutgiltigt kunna fastställa varje enskild produktionskvot är nödvändigt att fastställa de totala garantitrösklarna för varje tobakssort, vilket säkerställs genom denna förordning. Därför tycks det mig riktigt att pröva huruvida förordning nr 1550/95 är giltig för att ge den nationella domstolen ett användbart svar.
38. Enligt min mening räcker det med att påpeka att 1995 års garantitrösklar, vilka fastställs i förordning nr 1550/95, är identiska med de garantitrösklar som kommissionen hade tillkännagivit i sitt meddelande till tobaksproducenterna i gemenskapen, som offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 4 april 1995. Följaktligen vill jag påpeka att de producenter som utgör de sökande i målet vid den nationella domstolen var tillräckligt informerade — även i fråga om garantitrösklarna — för att kunna fatta sina beslut om produktionen.
39. Av de skäl som angivits ovan anser jag inte att de berättigade förväntningarna hos de producenter av råtobak som är sökande i målet vid den nationella domstolen har åsidosatts, vare sig genom de ifrågasatta förordningarna eller genom förordning nr 1550/95. Jag anser inte heller att de grundläggande principerna för GOM har åsidosatts, dels eftersom de omtvistade bestämmelserna är förenliga med de principer som fastställs i rådets förordning nr 2075/92, dels eftersom de ekonomiska aktörerna — innan de ifrågasatta förordningarna antogs — kände till det nya kvotsystemet, vilken beräkningsmetod som skulle tillämpas och till och med de garantitrösklar som hade fastställts för 1995 års skörd.
V — Förslag till avgörande
40. I enlighet med ovanstående överväganden, föreslår jag att domstolen skall besvara den fråga som Tribunale amministrativo regionale del Lazio har ställt på följande sätt:
1 Originalspråk: spanska.
2 De speciella problemen inom denna jordbrukssektor, där 200000 personer i några av gemenskapens ekonomiskt minst utvecklade regioner är sysselsatta, behandlades i ett Meddelande från kommissionen till rådet om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak, som antogs den 18 december 1996 (KOM/96/554).
3 Förordning av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (EGT L 215, s. 70; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 217).
4 I åttonde Övervägande t i förordning nr 2075/92 föreskrivs följande: För att säkerställa att garantitrösklarna tillämpas måste ett system med beredningskvoter införas under en begränsad tid. Under en övergångstid åligger det medlemsstaterna att inom de fastställda garantitrösklarna fördela beredningskvoter till de berörda företagen. I detta syfte bör gemenskapsbestämmelser införas som skall säkerställa en rättvis tilldelning på grundval av de mängder som tidigare har beretts, varvid onormala produktionsmängder inte skall tas med i beräkningen. Nödvändiga åtgärder skall vidtas för att möjliggöra en senare fördelning av kvoterna mellan producenterna på tillfredsställande villkor. De medlemsstater som har tillgäng till de uppgifter som behövs för att kunna tilldela producenterna kvoter på grundval av tidigare kvoter bör få göra detta.
5 Förordning av den 1 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet inom råtobakssektorn för skördeåren 1993 och 1994 (EGT L 351, s. 11).
6 Förordning av den 1 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för bidragssystemet för råtobak (EGT L 351, s. 17; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 51).
7 I förordningens sjuttonde övervägande uppges att medlemsstaterna skall genast vidta lämpliga åtgärder för att skaffa sig de instrument som krävs för att fördela kvoter direkt till producenterna från och med skördeåret 1995.
8 Förordning av den 27 mars 1995 om ändring av förordning (EEG) nr 2075/92 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (EGT L 73, s. 13).
9 Rådets förslag till förordning (EG) om ändring av förordning (EEG) nr 2075/92 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak— KOM(94) 555 slutlig (EGT C 46, s. 6).
10 EGT C 82, s. 3.
11 Förordning av den 12 maj 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2075/92 angående kvotsystemet inom sektorn för råtobak för 1995, 1996 och 1997 års skördar (EGT L 108, s. 5).
12 Förordning av den 12 maj 1995 om ändring av förordning (EEG) nr 3478/92 om tillämpningsföreskrifter för bidragssystemet för råtobak (EGT L 108, s. 11).
13 Förordning av den 29 juni 1995 om fastställande av bidrag och garantitrösklar för 1995 års skörd av bladtobak för varje sortgrupp av tobak (EGT L 148, s. 39).
14 Se dom av den 11 juli 1991 i mål C-368/89, Crispoltoni (REG 1991, s. I-3696), av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni II (REG 1994, s. I-4863), av den 26 mars 1998 i mål C-324/96, Petridi (REG 1998, s. I-1333) och av den 17 september 1998 i mål C-372/96, Pontillo (REG 1998, s. I-5091).
15 Se förslag till avgörande i målet Puntillo (ovan fotnot 13), punkt 21.
16 I detta avseende räcker det med att erinra ont att medlemsstaterna i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 1066/95 skall överlämna kvotintygen till producenterna senast den 31 januari skördeåret.
17 Under sammanträdet och i svaret till den fråga som jag ställde till kommissionens företrädare har denne förklarat att förseningen berodde pä översättningsproblem (närmare bestämt till finska, som sedan januari 1995 är ett nytt officiellt språk inom Europeiska gemenskaperna).
18 Domen i målet Pontillo (ovan fotnot 13), punkterna 22 och 23.
19 Domen i fotnot 13 ovan.
20 Se dom av den 12 september 1996 i de förenade målen C-254/94, C-255/94 och C-269/94, Fattoria autonoma tabacchi m.fl. (REG 1996, s. I-4235), punkterna 36 till 38 och 44, beträffande övergångskaraktären hos systemet med beredningskvoter.
21 Se domen i målet Crispoltoni I (ovan fotnot 13), punkt 14.
22 I förordning nr 1066/95 preciseras sålunda till exempel metoden för beräkning av produktionskvoter för nya producenter (artikel 5.2). Welt logiskt föreskrivs att de kvantiteter som medlemsstaten skal! fastställa på begäran av producenten när dennes produktion på grund av exceptionella omständigheter har varit onormalt låg vid en skörd som ingår i lians referensperiod, inte får vara högre än de kvantiteter som står på de kvotintyg eller odlingslicenser som tilldelars producenten för skörden i fråga (artikel 8.4). Det anges olika kriterier som medlemsstaterna kan använda för att fördela tilläggskvantiteter när den garantitröskel som har fastställts för en sortgrupp är högre än den garautitröskel som gäller för föregående skörd (artikel 9.1). För producenterna införs även en möjlighet att ined tillstånd från den berörda medlemsstaten inom sig utbyta produktionskvoter för en sortgrupp mot produktionskvoter för en annan sortgrupp (artikel 14).
23 Under sammanträdet har rådets företrädare betonat att de 24 sökandena vid den nationella domstolen som totalt står för knappt 20 procent av produktionen i Venetoregionen är de enda producenterna av råtobak i Italien och Portugal som har väckt talan under åberopande av att deras berättigade förväntningar har åsidosatts genom de ifrågasatta förordningarna.
24 Se ovan fotnot 13, punkt 28.
25 För Italien är det närmare bestämt fråga om 48000 ton för sorten Fine cured, 46500 ton för sorten Light air-cured, 17400 ton för sorten Dark air-cured, 6000 ton för sorten Fire cured och 14000 ton för sorten Sim cured. Under sammanträdet har kommissionens företrädare utan några invändningar från Republiken Italien hävdat att kommissionen den 24 april 1995 skickade en skrivelse till alla medlemsstaterna för att uppmana dessa att omedelbart utfärda odlingslicenser på grundval av dessa garantitrösklar.