C-10/98

Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 5 oktober 1999

CELEX: 61998CJ0010
Datum: 1999-10-05
Källa: eur-lex.europa.eu

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P.J.G. Kapteyn samt domarna G. Hirsch, J.L. Murray (referent), H. Ragnemalm och R. Schintgen, generaladvokat: G. Cosmas, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 14 januari 1999,

och efter att den 18 mars 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Bakgrund

Den överklagade domen

Överklagandet

Domstolens bedömning

Den fjärde grunden

Rättegångskostnader

1. Azienda Agricola Le Canne Sri har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 16 januari 1998, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen överklagat förstainstansrättens dom av den 7 november 1997 i mål T-218/95, Le Canne mot kommissionen (REG 1997, s. II-2055, nedan kallad den överklagade domen). I denna dom ogillade förstainstansrätten Le Cannes talan dels om ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen i telex nr 12497 av den 27 oktober 1995 om nedsättning av ett gemenskapsstöd som ursprungligen beviljats Le Canne, dels om skadestånd med anledning av den skada som Le Canne lidit på grund av denna nedsättning.

2. De tillämpliga bestämmelserna och bakgrunden till överklagandet återges i den överklagade domen enligt följande:

3. Mot denna bakgrund väckte klaganden talan om ogiltigförklaring av rättsakt nr 12497. Till stöd för sin talan åberopade klaganden följande fem grunder. Den första grunden avsåg bristande delgivning av beslutet. Enligt klaganden fick denne endast genom en tillfällighet vetskap om dess existens, i form av en kopia som klaganden erhållit på begäran. Enligt den andra grunden hade inte kommissionen iakttagit kollegialitetsprincipen, eftersom rättsakt nr 12497 hade upprättats av tillförordnade enhetschefen och inte av kommissionens ledamöter, vilka var skyldiga att ansvara kollegialt för saken. Genom den tredje grunden gjorde klaganden gällande att förfarandereglerna hade åsidosatts. För det första gjorde klaganden gällande att kommissionen hade nedsatt det gemenskapsstöd som ursprungligen beviljats utan att dessförinnan ha inlett det förfarande för nedsättning av stödet som föreskrivs i artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 och utan att ha iakttagit de skyldigheter som åvilar institutionen enligt artikel 7 i förordning nr 1116/88, såsom bland annat skyldigheten att uppmana mottagaren att, genom berörda myndigheter eller organ i den medlemsstat på vars område projektet skall genomföras, uppge skälen till att de angivna villkoren inte iakttagits. För det andra gjorde klaganden gällande att i fråga om beslut om nedsättning av stöd skall enligt artikel 44.1 första strecksatsen i förordning 4028/86 det förfarandetillämpas som föreskrivs i artikel 47 i samma förordning. Den fjärde grunden, vilken bestod av två delar, avsåg åsidosättande av motiveringsskyldigheten. För det första påstod klaganden att det inte angavs någon rättslig grund för rättsakt nr 12497, med undantag för en helt allmän hänvisning till förordning nr 4028/86. För det andra framhöll klaganden att skälen för vägran att utbetala en del av det stöd som ursprungligen beviljats inte framgick av motiveringen till det omtvistade beslutet, och att denna inte möjliggjorde för förstainstansrätten att utöva sin prövningsrätt. Genom den femte grunden åberopade klaganden maktmissbruk, eftersom kommissionen, som har exklusiv behörighet i fråga om beviljande och nedsättning av stöd, hade kringgått det förfarande för nedsättning som föreskrivs i artikel 44 i förordning nr 4028/86 och i artikel 7 i förordning nr 1116/88, genom att utfärda en rättsakt som formellt hade formen av ett yttrande.

4. I den överklagade domen ogillade förstainstansrätten talan i dess helhet och fastställde att klaganden skulle ersätta rättegångskostnaderna.

5. I punkterna 28—30 i den överklagade domen ogillade förstainstansrätten kommissionens invändning om rättegångshinder. Eftersom rättsakt nr 12497 innebar att klaganden berövades hela det stöd som ursprungligen hade beviljats honom, utan att den berörda medlemsstaten i detta hänseende hade något utrymme för skönsmässig bedömning, utgjorde det i förhållande till sökanden ett beslut i ett enskilt fall med tvingande rättsverkningar som kunde påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra hans rättsliga ställning.

6. Beträffande den första grunden, som avsåg bristande delgivning av rättsakt nr 12497, konstaterade förstainstansrätten i punkt 34 i den överklagade domen att klaganden verkligen hade haft möjlighet att i vederbörlig ordning få vetskap om innehållet i det omtvistade beslutet och att på ett ändamålsenligt sätt väcka talan inom den tidsfrist som gällde för detta. Under dessa omständigheter fastslog förstainstansrätten att det saknades anledning att avgöra frågan huruvida klaganden formellt hade delgivits beslutet.

7. Förstainstansrätten underkände den andra grunden, som avsåg åsidosättande av kollegialitetsprincipen, genom att i punkterna 35—39 i den överklagade domen påpeka att kommissionens tjänstemän, precis som framgår av kommissionens arbetsordning, kan ges befogenhet att i dess namn och under dess kontroll i klara, närmare angivna fall fatta beslut om lednings- och förvaltningsåtgärder, såsom det omtvistade beslutet, och att detta utgör det normala tillvägagångssättet för kommissionen att utöva sina befogenheter. Förstainstansrätten hävdade att klaganden inte hade förebringat någon bevisning som föranledde slutsatsen att gemenskapsorganen hade åsidosatt de regler som var tillämpliga i frågan.

8. Beträffande den tredje grunden, som avsåg åsidosättande av rättegångsreglerna, erinrade förstainstansrätten i punkt 48 i den överklagade domen om att iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden, som inleds mot en person och som kan utmynna i en rättsakt som går denna person emot, utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall säkerställas även i avsaknad av närmare föreskrifter om förfarandet i fråga. Vidare konstaterade förstainstansrätten i punkterna 50—53 att ett beslut av kommissionen, inom ramen för gemenskapsstöd som beviljas i enlighet med förordning nr 4028/86, om att inte beakta vissa kostnader på grund av att omfattande ändringar har gjorts i det projekt som ursprungligen godkändes, utan att de nationella myndigheterna och kommissionen dessförinnan underrättats, inte utgör ett åsidosättande av rätten till försvar när mottagaren av stödet, innan beslutet fattades, har kunnat ange skälen för att de föreskrivna villkoren inte iakttagits och när de föreskrifter som i detta hänseende framgår av artikel 7 i förordning nr 1116/88 i huvudsak har iakttagits av kommissionen. Slutligen anförde förstainstansrätten, i punkterna 55 och 56, att kommissionen i vederbörlig ordning hade kunnat dra slutsatsen att någon hänsyn inte kunde tas till de kostnader som inte ansetts stödberättigade, eftersom dessa kostnader inte omfattades av det godkända projektet, och ett sådant beslut därför inte utgjorde ett beslut om nedsättning i den mening som avses i artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 av det stöd som ursprungligen beviljats klaganden, utan att det i praktiken var begränsat till en fastställelse av följderna av att en del av de kostnader som klaganden ansökt om ersättning för inte omfattades av projektet såsom detta ursprungligen godkänts. Därmed var kommissionen inte skyldig att sammankalla Ständiga kommittén för fiskerinäringen i enlighet med förfarandet i ovannämnda bestämmelse.

9. I punkterna 63—72 i den överklagade domen underkände förstainstansrätten den fjärde grunden om åsidosättande av motiveringsskyldigheten, vilken bestod av två delar. Beträffande den första delen av denna grund, enligt vilken det inte hade angivits någon rättslig grund för rättsakt nr 12497, med undantag för en helt allmän hänvisning till förordning nr 4028/86, slog förstainstansrätten fast att denna rättsakt uttryckligen omnämnde förordningarna nr 4028/86 och 1116/88, vilka var tillämpliga i det förevarande fallet. Förstainstansrätten anförde att med hänsyn till sammanhanget i målet och särskilt den argumentation som klaganden hade utvecklat till stöd för sin tredje grund, hade klaganden inte kunnat missta sig på räckvidden av dessa två hänvisningar och kunde därmed inte anses ha svävat i ovisshet om den rättsliga grunden för denna rättsakt. Beträffande den fjärde grundens andra del konstaterade förstainstansrätten i övrigt att det framgick av de bakomliggande omständigheterna i målet, av skriftväxlingen mellan sökanden och de nationella myndigheterna respektive kommissionen samt av rättsakt nr 12497, att de skäl som kommissionen hade åberopat till stöd för denna rättsakt var tillräckligt klara för att klaganden skulle kunna göra gällande sina rättigheter vid gemenskapsdomstolarna och för att dessa skulle kunna utöva sin kontroll av beslutets lagenlighet.

10. I punkterna 75—78 i den överklagade domen underkände förstainstansrätten den femte grunden, som avsåg maktmissbruk, genom att fastslå att sökanden inte hade förebringat någon objektiv, relevant och samstämmig bevisning för att rättsakt nr 12497 hade antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än de som åberopats eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att hantera omständigheterna i det enskilda fallet.

11. I punkterna 82—84 i den överklagade domen ogillade förstainstansrätten skadeståndstalan. Förstainstansrätten erinrade om att gemenskapens utomobligatoriska ansvar endast kan inträda om ett antal villkor är uppfyllda; således skall gemenskapsinstitutionens agerande vara rättsstridigt, det skall verkligen föreligga skada, och det skall finnas ett orsakssamband mellan det rättsstridiga agerandet och den åberopade skadan. Förstainstansrätten ansåg att klaganden inte hade förebringat någon bevisning om att rättsakt nr 12497 var behäftad med något fel som påverkade dess lagenlighet. Det hade därför inte visats att kommissionen hade gjort sig skyldig till något rättsstridigt agerande, och talan om ersättning för den skada som klaganden påstått sig ha lidit skulle således ogillas.

12. I sitt överklagande har klaganden yrkat att domstolen skall upphäva den överklagade domen, bifalla de yrkanden som klaganden framställt i första instans, ogiltigförklara rättsakt nr 12497, förplikta kommissionen att utge skadestånd i enlighet med vad som angivits i ansökan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

13. Kommissionen har yrkat att överklagandet skall avvisas och att klaganden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

14. Till stöd för sitt överklagande har klaganden åberopat fyra grunder. Den första grunden avser åsidosättande av kollegialitetsprincipen. Klaganden har hävdat att även om delegering av rätten att underteckna utgör det normala tillvägagångssättet för kommissionen att utöva sina befogenheter, vilket förstainstansrätten anförde i punkt 37 i den överklagade domen, utgör delegering av beslutsbefogenheter ett allvarligt åsidosättande av kollegialitetsprincipen. Klaganden har gjort gällande att om förstainstansrätten ansåg att det endast rörde sig om delegering av rätten att underteckna, slog den felaktigt fast att klaganden skulle ha förebringat bevisningen för att administrationen hade åsidosatt de regler som var tillämpliga i frågan. Enligt klaganden har kommissionen bevisbördan för att dessa regler har iakttagits.

15. Den andra grunden avser åsidosättande av principen om ett kontradiktoriskt förfarande. Enligt klaganden gjorde sig förstainstansrätten skyldig till ett logiskt fel genom att slå fast att det framgick av klagandens begäran, vilken inkom till ministeriet den 28 juli 1995 och till kommissionen den 3 augusti samma år, att föreskrifterna i artikel 7 i förordning nr 1116/88 i huvudsak har iakttagits av kommissionen, eftersom kommissionen i rättsakt nr 12497 uttryckligen hade avvisat denna ansökan och att nämnda artikel 7 inte var tillämplig i det sammanhang i vilket klagandens styrelse hade åberopat den.

16. Den tredje grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten i enlighet med artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG). Klaganden har gjort gällande att förstainstansrätten felaktigt underkände denna grund av det skälet att man i det aktuella fallet inte kunde kräva ytterligare detaljer än vad som framgick av kommissionens rättsakt nr 12497, vilken — bland annat genom en hänvisning till de detaljerade förklaringar som gavs i intyget — redan innehöll tillräckliga upplysningar om de huvudsakliga faktiska och rättsliga omständigheter som låg till grund för det resonemang som ledde fram till nedsättningen av stödet.

17. Den fjärde grunden avser förstainstansrättens åsidosättande och felaktiga tillämpning av artiklarna 44.1 och 47 i förordning nr 4028/86 samt av artikel 7 i förordning nr 1116/88. Klaganden har bestritt förstainstansrättens ståndpunkt, enligt vilken artiklarna 44 och 47 inte är tillämpliga i det aktuella fallet.

18. Av de grunder som har åberopats till stöd för överklagandet skall den fjärde grunden prövas först.

19. Klaganden har hävdat att förstainstansrätten gjorde en felaktig tillämpning av artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 genom att slå fast att dessa artiklar endast är tillämpliga vid en omprövning av det berörda projektet i dess helhet och inte när den enskilde helt eller delvis har underlåtit att genomföra projektet såsom detta ursprungligen godkänts. Klaganden har härvid påpekat att bland de uppräknade situationer som artikel 44.1 är tillämplig på, finns den situationen när projektet inte genomförs som planerat.

20. Kommissionen har gjort gällande att det förfarande som föreskrivs i artikel 44.1 i ovannämnda förordning skall tillämpas när det är fråga om en verklig omprövning av de kostnader som kan komma i fråga för gemenskapsstöd, och inte när det endast är fråga om en justering av dessa kostnader i förhållande till de arbeten som inte har utförts och gemenskapsstödets procentuella storlek inte har ändrats.

21. Kommissionen har vidare påpekat att variationen i fråga om de stödberättigade kostnaderna är resultatet av enbart tekniska överväganden och att det skulle leda till en omedelbar blockering av alla projekt som regleras av förordning nr 4028/86 om det var nödvändigt att inleda förfarandet i artikel 47 i den förordningen varje gång som de stödberättigade kostnaderna skiljer sig från vad som ursprungligen var avsett.

22. Domstolen skall inledningsvis klargöra betydelsen av begreppet stöd i den mening som avses i artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 för att kunna fastställa kommissionens befogenheter och skyldigheter i enlighet med ovannämnda artiklar. Det skall framhållas att ett stöd utgör en summa pengar som kommissionen har avsatt till ett projekt som syftar till att förbättra och anpassa fiskeri-och vattenbrukssektorernas struktur. Enligt artikel 12 i denna förordning skall det ekonomiska stöd som föreskrivs i artikel 11 respektera de nivåer som som fastställts i bilaga III. Av detta följer att hänvisningen till nivåerna endast avser hur stödbeloppet beräknas. Stödet utgör med andra ord en summa pengar som har beräknats efter en procentsats av den totala kostnaden för det projekt för vilket ekonomiskt stöd har begärts. Denna tolkning bekräftas av kommissionens beslut C (90) 1923/99 av den 30 oktober 1990, i vilket det aktuella gemenskapsstödet fastställdes. Av artikel 1.2 i detta beslut framgår att Bidraget har fastställts till ett belopp om högst 1103646181 (nationell valuta).

23. Vidare har kommissionen, i bilagan till nämnda beslut, uppskattat gemenskapsstödet till 1103646181 ITL, vilket motsvarar 40 procent av de stödberättigade kostnaderna.

24. Det kan tilläggas att förstainstansrätten har antagit samma ståndpunkt beträffande tolkningen av begreppet stöd. Detta framgår av punkt 8 i den överklagade domen: Kommissionen beviljade genom beslut C (90) 1923/99 av den 30 oktober 1990 sökanden ekonomiskt stöd om 1103646181 [ITL], eller 40 procent av summan av de kostnader som kunde beaktas, vilka uppgick till 2759115453 [ITL]....

25. Domstolen erinrar slutligen att kommissionen i enlighet med artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 kan besluta om att stödet tills vidare inte skall utbetalas, att det skall nedsättas eller upphöra om ett av de fyra villkor som anges i denna artikel är uppfyllda, bland annat om projektet inte genomförs som planerat. Genom att kommissionen har tilldelats en sådan befogenhet är det uppenbart att nämnda förordning syftar till att omfatta alla kommissionens rättsakter som innebär att storleken på det gemenskapsstöd som ursprungligen beviljats helt eller delvis sätts ned när något av de ovannämnda villkoren är uppfyllt. Även om kommissionen inte är skyldig att utöva en sådan befogenhet, framgår det uttryckligen av artikel 44.1 i denna förordning att när kommissionen gör det, skall den följa det förfarande som föreskrivs i artikel 47 i samma förordning. Det framgår lika klart av artikel 7 i förordning nr 1116/88 att de förfaranden som avses i denna artikel också skall följas innan beslut fattas i enlighet med artikel 44 om att stödet tills vidare inte skall utbetalas, att det skall nedsättas eller upphöra.

26. Av detta följer att rättsakt nr 12497 skall tolkas som ett beslut om nedsättning av stöd i den mening som avses i artikel 44.1 i förordning nr 4028/86, eftersom stödbeloppet sattes ned från 1103646181 ITL till 762940040 ITL med anledning av att projektet inte hade genomförts som planerat, vilket är ett av de villkor som anges i nämnda artikel.

27. Efter det att den första ansökan om stöd har godkänts kan ett beslut om att sätta ned det ursprungligen beviljade gemenskapsstödet få allvarliga konsekvenser för mottagaren av stödet. Sådana konsekvenser understryker nödvändigheten av att tillämpa ett sådant förfarande som avses i artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88.

28. Vad beträffar kommissionens bekymmer med administrativa svårigheter till följd av skyldigheten att följa de förfaranden som framgår av artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88, skall det endast påpekas att när en förordning ålägger kommissionen skyldigheter, kan inte svårigheter av administrativ art utgöra en giltig grund för att ändra de rättsliga följderna av denna förordning. Detta gäller även de särskilda processrättsliga skyddsregler som har fastställts av gemenskapslagstiftaren.

29. Av det ovan anförda följer att kommissionen, genom att anta rättsakt nr 12497 utan att följa de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88, inte kan anses ha uppfyllt sina skyldigheter i enlighet med dessa artiklar.

30. Förstainstansrätten har således gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att rättsakt nr 12497 inte utgjorde ett beslut om nedsättning, i den mening som avses i artikel 44.1 i förordning nr 4028/86, av det stöd som ursprungligen beviljats klaganden och att det förfarande som föreskrivs i denna artikel därmed inte var tillämpligt. Den överklagade domen skall därmed upphävas.

31. För det fall förstainstansrättens avgörande skall upphävas kan domstolen, enligt artikel 54 första stycket andra meningen i EG-stadgan för domstolen, slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.

32. Under dessa omständigheter skall rättsakt nr 12497 ogiltigförklaras av det skälet att kommissionen inte har följt det förfarande som föreskrivs i artiklarna 44.1 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88. Av detta följer att kommissionen är skyldig att inleda förfarandet i enlighet med dessa bestämmelser.

33. Av vad anförts följer att det inte finns anledning att pröva de andra grunderna för överklagandet och klagandens skadeståndsyrkande.

34. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 i samma regler skall tillämpas i mål om överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom klaganden har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna och kommissionen har tappat målet, skall den ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:

1) Förstainstansrättens dom av den 7 november 1997 i mål T-218/95, Le Canne mot kommissionen, upphävs.

2) Kommissionens telexmeddelande nr 12497 av den 27 oktober 1995 ogiltigförklar as av det skälet att kommissionen inte har följt det förfarande som föreskrivs i artiklarna 44.1 och 47 i rådets förordning (EEG) nr 4028/86 av den 18 december 1986 om gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur och artikel 7 i kommissionens förordning (EEG) nr 1116/88 av den 20 april 1988 om genomförandet av beslut om stöd till projekt rörande gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur och förvaltningen av kustområdena.

3) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

1 Rättegångsspråk: italienska.