Förslag till avgörande av generaladvokat
Inledning
1. Kommissionen har i detta mål anklagat Republiken Frankrike för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (nedan kallat direktivet).
2. Jakt är en verksamhet av mycket stor betydelse, inte bara för dess utövare utan även därför att den påverkar äganderätten, människors säkerhet och bevarandet av miljön och djurarter, som betraktas som ett gemensamt arv, som måste bevaras och överlämnas till kommande generationer.
3. Rätten att jaga har i Frankrike en historisk och politisk dimension som skänker den en speciell särart. Denna rätt diskuterades för övrigt under revolutionen i slutet av 1700-talet, mellan de personer som, i likhet med Mirabeau, hävdade att den endast tillkom den som ägde marken där jakten utövades, en tanke som stöddes på ancien regimes uppfattning att jakten var ett adelsprivilegium och de personer som, anförda av Robespierre, ville införa jakträtt överallt och till förmån för alla medborgare.
4. Därtill kommer att antalet jägare i Frankrike är mycket högt och alla åtgärder som påverkar dem kan påverka valmanskåren. Problemets känslighet accentueras ytterligare av att Frankrike har den längsta jakttiden i Europeiska unionen: sju och en halv månad per år, jämfört med fem och en halv månad i Belgien, fyra och en halv månad i Italien och fyra månader i Spanien.
Direktiv 79/409
5. Direktiv 79/409 har till omedelbar uppgift att sörja för bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium (artikel 1.1). Antaget med stöd av dåvarande artikel 235 i EG-fördraget (nu artikel 308 EG) syftar det till att motverka den, i vissa fall mycket snabba, tillbakagången av ett stort antal fågelpopulationer, vilket utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön och den biologiska jämvikten (andra övervägandet i ingressen).
6. Direktivet är således tydligt inriktat på att bevara fågelarter och förbjuder särskilt föroreningar och försämringar av livsmiljöer, fångst och dödande av dessa fåglar samt affärsverksamhet som medför dylika ingrepp (artiklarna 5 och 6).
Domstolens rättspraxis
7. Direktivets inriktning på bevarande och undantagskaraktären av förutsättningarna för jakt har föranlett en särskild skärpa i domstolens rättspraxis. Särskilt följande två mål är relevanta.
8. I domen av den 17 januari 1991 i målet kommissionen mot Italien (nedan kallat målet kommissionen mot Italien) uttalade sig domstolen i plenum om förenligheten av den italienska lagstiftningen om jakt med den andra och den tredje meningen i artikel 7.4 i direktivet. Frågan för domstolen gällde att avgöra om Republiken Italien, vid fastställandet av start- och slutdatum för jakten, hade uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.
9. I dom av den 19 januari 1994 i målet Association pour la protection des animaux sauvages m.fl. (nedan kallat målet APAS), fick domstolen ånyo, denna gång inom ramen för en begäran om förhandsavgörande, tillfälle att avkunna dom i plenum angående räckvidden av de förbud som anges i den andra och den tredje meningen i artikel 7.4 i direktivet.
10. Genom sin andra tolkningsfråga ville den hänskjutande domstolen få klarhet i om de nationella myndigheterna genom direktivet tillerkänns rätt att föreskriva glidande datum för jaktens avslutande som anpassas till de berörda arterna.
11. Av denna rättspraxis kan schematiskt sägas framgå att metoder som leder till att datum för jaktsäsongen fastställs som innebär ett betydande men ofullständigt skydd måste underkännas såsom oförenliga med direktivet och att inget system med glidande datum för jakttiden beträffande olika fågelarter skall tillämpas om det inte åtföljs av vetenskapliga och tekniska bevis för att det inte kan äventyra det fullständigs skydd som eftersträvas i direktivet.
De omtvistade franska bestämmelserna
12. Artikel L.224-2 i code rural (nedan kallad landsbygdslagen), i dess lydelse enligt lag nr 94-591 av den 15 juli 1994 (nedan kallad 1994 års lag), gav förvaltningen befogenhet att fastställa startdatum för jakten efter sjö- och flyttfåglar (kategorin enligt fransk rätt som motsvarar kategorin flyttfåglar i direktivet), utan att några kriterier eller gränser föreskrivs för denna befogenhet. Den allmänna jaktsäsongen börjar, beroende på region, en söndag i september (artikel R.224-4 i landsbygdslagen), medan den särskilda jakten efter flyttfåglar i princip inte skall inledas tidigare (artikel R.224-5 i landsbygdslagen), om inte den ansvarige ministern beslutar annat (artikel R.224-6 i landsbygdslagen). Så antog exempelvis miljöministern den 29 maj 1997 ett antal kungörelser i syfte att godkänna förtida jakt efter sjöfågel i 68 departement (nedan kallade 1997 års ministerkungörelser).
13. Genom lag nr 98-549 av den 3 juli 1998 (nedan kallad 1998 års lag) infördes betydande ändringar.
Talan om fördragsbrott
14. Kommissionen väckte denna talan den 10 februari 1999, efter att den 5 augusti 1998 ha tillställt de franska myndigheterna ett motiverat yttrande, genom vilket de anmodades att vidta de åtgärder som krävdes för att genomföra bestämmelserna i direktivet. Fristen för detta löpte ut två månader senare utan att kommissionens anmodan efterkommits av de franska myndigheterna.
15. Talan grundas på fyra grunder, nämligen:
16. För att förenkla framställningen kommer jag först att bedöma den andra och den tredje grunden, därefter den fjärde grunden och, slutligen, den första grunden.
Bedömning av talan
— Det påstådda fördragsbrottet bestående i för tidigt inledande och för sent avslutande av jakten
17. Enligt kommissionen är de olika franska bestämmelser som reglerar inledningsdatum för jakt efter flyttfåglar oförenliga med direktivet på grund av att de inte beaktar det i artikel 7.4 föreskrivna förbudet mot jakt under perioder av häckning, fortplantning och uppfödning.
18. Beträffande det system som skapades genom 1994 års lag anser kommissionen att de datum som har fastställts genom 1997 års ministerkungörelser inte grundas på några vetenskapliga uppgifter och infaller för tidigt på säsongen för att säkerställa ett fullständigt skydd av arterna. Kommissionen har i detta avseende åberopat en studie som genomförts av ett offentligt franskt organ, Office National de la Chasse (nedan kallat ONC) i februari 1998, av vilken framgår att i fråga om gräsand och sothöna förekom under säsongen 1997/1998 en betydande överlappning mellan perioderna för häckning, fortplantning och uppfödning.
19. Beträffande de bestämmelser som infördes genom 1998 års lag anser kommissionen att de, även om ingen väsentligare materiell ändring införs, bara har försvårat det påstådda fördragsbrottet, genom att en bestämmelse som var beroende av ministerns bedömning och som hade en tidsmässigt begränsad räckvidd, ersattes med en tvingande och permanent lagbestämmelse med tabeller över datum för förtida inledande av jakten efter berörda arter.
20. Till sitt försvar har den franska regeringen anfört att man vid fastställandet av startdatum för jakten efter sjöfåglar tilllämpade en metod som utvecklats i samarbete mellan ONC och Museum national d'Histoire naturelle. Metoden, som bygger på härledda medelvärden avseende fåglarnas beteende under de senaste fem åren, gjorde det möjligt att skydda flyttande arter mot varje betydande minskning [prélèvement significatif] av deras antal.
21. Den franska regeringens invändning skall inte godtas. Av dess egna förklaringar framgår att de startdatum för jakten som anges såväl i 1997 års ministerkungörelser som i 1998 års lag syftar till att skydda populationerna av flyttfåglar mot betydande förluster. Som domstolen fastslog i domen i målet kommissionen mot Italien, kan dock inte skyddet mot jakt begränsas till att endast avse majoriteten av fåglarna inom en given art. Direktivet innehåller inte begrepp som betydande minskning; det som eftersträvas är ett fullständigt skydd. Metoder som innebär eller leder till att en viss procentandel av fåglarna av en viss art inte omfattas av detta skydd står således i strid med direktivets syften.
22. Talan skall således bifallas på den grund som avser fastställande av alltför tidiga datum för jaktens inledande.
23. Detsamma gäller enligt min uppfattning i fråga om valet av datum för jaktens avslutande.
24. Enligt kommissionen innebär de slutdatum som uttryckligen anges i 1994 års lag en vetenskapligt bevisad risk för överlappning mellan perioden för jakt och för återflyttning avseende 31 arter, vilken i fråga om ett dussin av dessa överskrider 20 dagar. 1998 års lag inför inte ändringar av betydelse i detta avseende.
25. Den franska regeringen har inledningsvis vitsordat att vissa av de slutdatum som fastställts med stöd av 1994 och 1998 års lagar är tveksamma med hänsyn till artikel 7.4 i direktivet. Den har dock förklarat att de baseras på Ornismetoden, som i april 1993 godkändes av den kommitté som bildats med tillämpning av artikel 16 i direktivet (Orniskommittén) och som offentliggjordes av kommissionen den 24 november samma år. Med hjälp av denna metod är det möjligt att fastställa glidande slutdatum med utgångspunkt från två kombinerade kriterier, nämligen bevarandestatusen för arten i fråga och om denna art flyttar tidigt eller sent. Den franska regeringen anser att en viss överlappning godtas enligt Ornismetoden, under förutsättning att konsekvenserna därav inte omfattar en betydande procentandel av individerna inom en art.
26. Av de skäl som anförts ovan skall detta argument inte godtas. En metod som innebär eller medför att en bestämd procentandel av fåglarna inom en art inte omfattas av det fullständiga skydd som föreskrivs i direktivet, överensstämmer nämligen inte med bestämmelserna i artikel 7.4.
27. Dessutom är inte skilda slutdatum för olika arter problemfritt vad gäller överensstämmeisen med gemenskapsbestämmelsen.
28. Därmed skall talan bifallas även på den grund som avser fastställande av för sena datum för avslutande av jakten efter flyttfåglar.
— Det påstådda fördragsbrottet bestående i underlåtenhet att underrätta om datum för jakt i departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle
29. Genom den sista meningen i artikel 7.4 i direktivet åläggs medlemsstaterna skyldigheten att till kommissionen lämna all relevant information om den praktiska tillämpningen av sina gällande jaktbestämmelser.
30. Beträffande denna grund räcker det att konstatera att den franska regeringen har vitsordat att kommissionen inte, före utgången av fristen i det motiverade yttrandet, har informerats om de bestämmelser som är tillämpliga i departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle och som enligt nämnda regering återfinns i artiklarna R.229-1 och följande i landsbygdslagen.
31. Följaktligen skall talan bifallas även på tredje grunden.
— Det påstådda fördragsbrottet bestående i underlåtenhet att införliva principen om fullständigt skydd med den interna rätten
32. I föregående punkter har jag kommit till slutsatsen att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 7.4 andra och tredje meningarna i direktivet, genom att inte ha organiserat jakten efter flyttfåglar på ett sådant sätt att dessa tillförsäkras ett fullständigt skydd under vissa särskilt känsliga perioder.
33. Kommissionen har, som en separat grund, gjort gällande att Republiken Frankrike inte har införlivat bestämmelserna i dessa två meningar i artikel 7 med sin lagstiftning.
34. Den franska regeringen har inte bestritt att denna brist faktiskt föreligger.
35. Det skulle kunna hävdas att skyldigheten att iaktta vad jag kallat principen om fullständigt skydd uppfylls genom att organisera jakten på ett sätt som respekterar flyttfåglarnas häcknings-, fortplantnings- och uppfödningsperioder, samt återflyttningen. I så fall skulle man kunna fråga sig av vilket värde det vore att dessutom, i den interna rätten, formulera en princip vars iakttagande skall åläggas genom tillämpningsbestämmelser.
36. I förevarande fall är jag inte övertygad om att införlivandet med den franska rättsordningen av en princip som den som anges i artikel 7.4 i direktivet enbart är av formell betydelse. Med andra ord anser jag inte att en fullständig tillämpning av direktivet kan säkerställas utan att principen om fullständigt skydd kommer till uttryck i den franska lagstiftningen.
37. Som domstolen förklarade i den ovannämnda domen i målet kommissionen mot Italien karaktäriseras flyttfåglarnas rörelser av vissa skiftningar som förorsakas av de meteorologiska betingelserna och särskilt har betydelse för när flyttningarna sker. På så sätt kan vissa fåglar av en given flyttfågelart inleda återflyttningen till häckningsplatserna vid en relativt tidig tidpunkt i förhållande till de genomsnittliga flyttströmmarna. När de berörda arterna regelbundet flyttar mellan häckningsplatser och övervintringsplatser som i vissa fall ligger mycket långt från varandra, korsar de dessutom ett antal nationsgränser och man kan, inom samma art, finna olika populationer som vid vissa tillfällen följer skilda rutter i olika områden.
38. Regeringen som är svarande i detta mål har emellertid, med hänvisning till den rättsliga debatt som har uppstått i Frankrike om 1997 års ministerkungörelsers, respektive 1998 års lags, förenlighet med direktivet, gjort gällande att principen om fullständigt skydd på ett uttömmande sätt är införlivad med den interna rättsordningen.
39. Enligt min uppfattning, och utan att gå in på innehållet i dessa domar, är själva förekomsten av denna debatt — som dessutom tidsmässigt saknar betydelse för förevarande mål, eftersom de åberopade domarna avkunnades sedan den frist som fastställdes i den formella underrättelse som ligger till grund för denna tvist löpt ut — bevis för den rättsliga osäkerhet som kännetecknar den franska lagstiftningen och visar just på behovet av en uttrycklig angivelse i den interna rättsordningen av skyldigheterna enligt artikel 7.4 i direktivet.
40. Det är under alla omständigheter betryggande att se den lojalitet de franska domstolarna visar gemenskapsrätten. Särskilt glädjande är de domar som avkunnades av Conseil d'État den 3 december 1999 och den 21 april 2000, som fogats till handlingarna i målet av regeringen, som är svarande i detta mål. Den högsta förvaltningsdomstolen ansåg att nästan samtliga bestämmelser i artikel L.224-4 andra stycket i landsbygdslagen, i dess lydelse enligt 1998 års lag, är oförenliga med direktivets målsättning att bevara arter.
41. Slutligen konstaterar jag med tillfredsställelse att det lagförslag som definitivt antagits av Assemblée national, den 28 juni 2000 ändrar artikel L.224-4, bland annat genom att följande bestämmelse införs: Fåglar får inte jagas under häckningsperioden eller under de olika faserna av fortplantning och uppfödning. Inte heller får flyttfåglar jagas under återflyttningen till deras häckningsplatser. [Les oiseaux ne peuvent être chassés ni pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance. Les oiseaux migrateurs ne peuvent en outre être chassés pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification].
42. Följaktligen skall talan om fördragsbrott bifallas även på denna grund, varför jag föreslår att talan bifalles i sin helhet, samt att svaranden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna.
Förslag till avgörande
43. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall bifalla kommissionens talan i sin helhet och fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att inte ha införlivat artikel 7.4 andra och tredje meningarna i direktivet med den interna rätten, genom att inte ha fastställt datum för jaktsäsongen avseende de fåglar som omfattas av direktivet i enlighet med dess bestämmelser och genom att inte ha underrättat kommissionen om all relevant information om den praktiska tillämpningen av gällande jaktlagstiftning i departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle samt att den skall förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: spanska.
2 EGT L 103, s. 1.
3 Ortega y Gasset, J.: La caza solitaria, Obras completas, band 9, Alianza Editorial, Madrid, 1997, s. 454.
4 Ibidem, s. 456.
5 Den första ståndpunkten lagfästes genom den konstituerande församlingens förordning av den 2 augusti 1789, genom vilken man fastslog principen att varje ägare har rätt att, endast på sina ägor, nedlägga alla slag av byte [tout propriétaire a le droit de détruire, seulement sur ses possessions, toute espèce de gibier].
6 Cassia, P. och Sauliner, E.: La loi du 3 juillet 1998 sur la chasse et le droit communautaire: error communis facit ins, Revue Europe, juli 1999, s. 5—8.
7 Min kursivering.
8 C-157/89, REG 1991, s. I-57.
9 Mål C-435/92 (REG 1994, s. I-67).
10 Se punkt 13.
11 Se punkt 22.
12 Införd genom förordning nr 90-879 av den 28 september 1990.
13 Ovan fotnot 8.
14 Punkt 14, min kursivering.
15 Domen i målet APAS, (ovan fotnot 8), punkt 13.
16 Som inte är något annat än en syntes som kortfattat återger de skyldigheter som fastställs i artikel 7.4 i direktivet.
17 Mål C-252/85 (REG 1988, s. I-2243).
18 Punkt 5.
19 Punkt 12.
20 Punkt 4 ovan.
21 Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 9, dom av den 8 juli 1987 i mål 247/85, kommissionen mot Belgien (REG 1987, s. 3029), punkt 9, dom av den 13 oktober 1987 i mål 236/85, kommissionen mot Nederländerna (REG 1987, s. 3989), punkt 5, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 5.
22 Den franska regeringen har åberopat följande domar: Tribunal administratif de Dijons dom av den 24 november 1998, Association Côte d'Or Nature Environnement, Tribunal administratif de Grenobles dom av den 10 december 1998, Centre ornithologique Rhône-Alpes, Tribunal administratif de Paus dom av den 17 december 1998, Association FNE, Tribunal administratif de Bordeaux dorn av den 30 december 1998, Association FNE och Cour administrative de Bordeaux dorn av den 10 maj 1999, Fédération départementale du Gers.
23 Punkt 14 ovan.