Domstolens dom den 6 december 2001

I mål C-353/99 P,

DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena R Jann, F. Macken, N. Colneric och S. von Bahr samt domarna C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues (referent) och C. W. A. Timmermans, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningschefen D. Louterman-Hubeau,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 13 mars 2001,

och efter att den 10 juli 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

Den överklagade domen

Överklagandet

Parternas grunder och argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska unionens råd har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 22 september 1999, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen överklagat förstainstansrättens dom av den 19 juli 1999 i mål T-14/98, Hautala mot rådet (REG 1999, s. II-2489, nedan kallad den överklagade domen), genom vilken förstainstansrätten ogiltigförklarade rådets beslut av den 4 november 1997 att vägra Heidi Hautala tillgång till rapporten från arbetsgruppen Export av konventionella vapen (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2. Genom beslut av domstolens ordförande den 10 februari 2000 tilläts Konungariket Spanien att intervenera till stöd för rådets yrkande, medan Konungariket Danmark och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland tilläts att intervenera till stöd för Heidi Hautalas yrkanden.

3. I fråga om de tillämpliga bestämmelserna, konstaterade förstainstansrätten följande:

4. När det gäller bakgrunden till tvisten påpekade förstainstansrätten följande:

5. Heidi Hautala väckte, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 13 januari 1998, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

6. Heidi Hautala åberopade tre grunder till stöd för sin talan, nämligen åsidosättande av artikel 4.1 i beslut 93/731 (den första grunden), åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) (den andra grunden) och åsidosättande av en grundläggande princip i gemenskapsrätten, enligt vilken Europeiska unionens medborgare skall få så stor och fullständig tillgång som möjligt till gemenskapsinstitutionernas handlingar, samt av principen om skydd för berättigade förväntningar (den tredje grunden).

7. Förstainstansrätten konstaterade först att den var behörig att pröva talan, genom följande uttalande:

8. Förstainstansrätten ogiltigförklarade därefter det omtvistade beslutet efter att ha godtagit Heidi Hautalas första grund, till den del rådet kritiserades för att ha ansett att det inte var skyldigt att pröva huruvida det kunde ge tillgång till vissa delar av den omtvistade rapporten genom att tillåta att sådana avsnitt i handlingen, som inte omfattades av undantaget för skyddet för det allmänna samhällsintresset, lämnades ut. Förstainstansrätten påpekade följande:

9. Rådet har, med stöd av Konungariket Spanien, yrkat att domstolen skall upphäva den överklagade domen, ogilla talan som väcktes i första instans, förplikta Heidi Hautala att ersätta rättegångskostnaderna i första instans och besluta om rättegångskostnaderna till följd av överklagandet på det sätt som domstolen anser lämpligt.

10. Enligt rådet och den spanska regeringen gjorde sig förstainstansrätten skyldig till felaktig rättstillämpning när den tolkade beslut 93/731 så, att rådet är skyldigt att pröva huruvida tillgång kan beviljas till sådan information i en handling som inte omfattas av de undantag som anges i artikel 4 i beslutet.

11. Rådet har gjort gällande att det av själva lydelsen i beslut 93/731, i vilket det föreskrivs att tillgång skall ges till handlingar och inte till information, framgår att beslutet enbart avser rådets handlingar som sådana, och inte uppgifterna som dessa innehåller. Rådet skall enbart undersöka huruvida den begärda handlingen kan lämnas ut i sin befintliga form och utan minsta ändring. Under dessa förhållanden gjorde förstainstansrätten sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att det följer av beslut 93/731 att rådet inte är skyldigt att bevilja tillgång till en handling, utan att det är skyldigt att ändra handlingen och följaktligen upprätta en ny handling bestående av endast de uppgifter som kan lämnas ut, enbart i syfte att ge allmänheten tillgång till information. En sådan skyldighet skulle dessutom vara svår att genomföra och skulle medföra omfattande administrativt arbete för rådet.

12. Rådet har vidare hävdat att syftet med beslut 93/731 — i motsats till vad förstainstansrätten angav — inte är att fastslå en rätt till information, utan en särskild rätt att få tillgång till enbart rådets befintliga handlingar, vilka är identiska med de handlingar som institutionens ledamöter hade tillgång till och på grundval av vilka institutionen har fattat sitt beslut. Det var följaktligen felaktigt av förstainstansrätten att tolka beslut 93/731 mot bakgrund av principen om rätt till information.

13. Råder anser slutligen att förstainstansrätten tillämpade proportionalitetsprincipen på ett felaktigt sätt, i avsaknad av en allmän gemenskapsrättslig princip som ger medborgarna en absolut rätt att få tillgång till rådets handlingar. Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck i artikel 4 i beslut 93/731 genom uppräkningen av de omständigheter som motiverar undantag från rätten att få tillgång till handlingar. Om denna uppräkning tolkas restriktivt och mot bakgrund av syftet med beslutet, nämligen att föreskriva en rätt att få tillgång till rådets handlingar, är det möjligt att säkerställa att proportionalitetsprincipen iakttas fullt ut. Ur denna princip kan man däremot inte härleda att det finns någon rätt att få tillgång till delar av rådets handlingar.

14. Den spanska regeringen anser likaså att det, på gemenskapsrättens nuvarande stadium, inte finns någon princip om rätt till information, såsom angavs i den överklagade domen. Proportionalitetsprincipen kan inte heller medföra att rådet är skyldigt att pröva huruvida det kan ge tillgång till delar av en handling, vars offentliggörande skulle äventyra ett av de intressen som skyddas genom artikel 4.1 i beslut 93/731. I ett sådant fall medför denna bestämmelse en klar skyldighet för rådet att vägra tillgång till handlingen i fråga.

15. Heidi Hautala har däremot yrkat att domstolen skall ogilla överklagandet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna. Konungariket Danmark, Förenade kungariket, Republiken Finland och Konungariket Sverige stöder Heidi Hautalas yrkanden.

16. Heidi Hautala och ovannämnda regeringar anser att beslut 93/731 tolkades på ett korrekt sätt i den överklagade domen, genom att rådet ansågs skyldigt att pröva huruvida det kunde ge tillgång till delar av de handlingar som innehåller information som omfattas av undantagen i artikel 4.1 i beslut 93/731.

17. De anser att det framgår såväl av själva lydelsen i beslut 93/731 som av beslutets syfte, nämligen att tillförsäkra medborgarna största möjliga tillgång till information för att stärka gemenskapsinstitutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen, att rådet har en sådan skyldighet.

18. Skyldigheten att tolka gemenskapsrätten mot bakgrund av gemenskapsrättens allmänna principer, bland vilka principen om rätt till information ingår, leder enligt Heidi Hautala till samma slutsats. För att tillförsäkra medborgarna största möjliga tillgång till information skall rådet således bevilja tillgång till delar av handlingarna, när dessa inte kan lämnas ut i sin helhet.

19. Heidi Hautala, den danska regeringen, Förenade kungarikets regering, den finska regeringen och den svenska regeringen anser att skyldigheten att bevilja tillgång till delar av rådets handlingar även följer av principen att undantag från en allmän regel skall tolkas restriktivt samt av proportionalitetsprincipen.

20. Slutligen anser Heidi Hautala att även om beslut 93/731 inte ålägger rådet att pröva huruvida det kan ge tillgång till vissa delar av en handling, följer detta direkt av den grundläggande principen i gemenskapsrätten, enligt vilken Europeiska unionens medborgare skall få så stor och fullständig tillgång som möjligt till unionens institutioners handlingar. Genom Amsterdamfördraget infördes artikel 255.1 EG, i vilken det bekräftas att medborgarna har en grundläggande rätt att få tillgång till institutionernas handlingar.

21. Som förstainstansrätten påpekade i punkt 78 i den överklagade domen föreskrivs det visserligen inte uttryckligen i beslut 93/731 att rådet skall pröva huruvida tillgång till delar av handlingar kan beviljas, men beslutet innehåller inte heller något uttryckligt förbud mot en sådan möjlighet.

22. Vid tolkningen av beslut 93/731 var det korrekt av förstainstansrätten att, i punkterna 80 och 81 i den överklagade domen, erinra om bakgrunden till beslutet. I förklaring nr 17, med titeln förklaring om rätten till tillgång till information, fann konferensen med företrädare för medlemsstaternas regeringar att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen och den rekommenderade att kommissionen senast år 1993 skulle förelägga rådet en rapport om åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som är tillgänglig för institutionerna. Detta åtagande bekräftades vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn den 22 juni 1993, där rådet och kommissionen uppmanades att fortsätta sitt arbete med utgångspunkt [i] principen att medborgarna borde tillförsäkras största möjliga tillgång till information. I ingressen till uppförandekodexen hänvisade dessutom rådet och kommissionen uttryckligen till förklaring nr 17 och slutsatserna från Europeiska rådets möte i Köpenhamn som utgångspunkt för initiativet. I uppförandekodexen anges slutligen den allmänna principen att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till de handlingar som förvaras av kommissionen och rådet.

23. Det framgår följaktligen av själva det sammanhang i vilket beslut 93/731 antogs att det är felaktigt av rådet och den spanska regeringen att göra gällande att beslutet endast avser tillgång till handlingarna som sådana och inte tillgång till de uppgifter som dessa innehåller.

24. Som förstainstansrätten helt korrekt erinrade om i punkt 82 i den överklagade domen har domstolen i punkt 35 i domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot rådet understrukit betydelsen av allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos offentliga myndigheter och erinrat om att i förklaring nr 17 förknippas denna rätt med institutionernas demokratiska karaktär.

25. Syftet med beslut 93/731 är, förutom att säkerställa rådets interna verksamhet med hänsyn till intresset av en väl fungerande förvaltning (domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot rådet, punkt 37), att ge allmänheten största möjliga tillgång till de handlingar som förvaras av rådet, och varje undantag från denna rätt skall tolkas och tillämpas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, vad gäller kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66) dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen, REG 2000, s. I-1, punkt 27).

26. Den tolkning som rådet och den spanska regeringen har förespråkat skulle emellertid medföra att allmänhetens tillgång till de uppgifter i en handling som inte omfattas av något av de undantag som anges i artikel 4.1 i beslut 93/731 undergrävdes utan någon motivering därför. Den ändamålsenliga verkan av denna rätt skulle därigenom minska väsentligt.

27. I motsats till vad rådet och den spanska regeringen har gjort gällande gjorde slutligen inte förstainstansrätten sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fastslog att proportionalitetsprincipen även medför att rådet är skyldigt att pröva huruvida tillgång kan beviljas till delar av en handling som innehåller uppgifter, vars offentliggörande skulle äventyra ett av de intressen som skyddas genom artikel 4.1 i beslut 93/731.

28. Det var korrekt av förstainstansrätten att i punkt 85 i den överklagade domen erinra om domstolens rättspraxis, enligt vilken det enligt proportionalitetsprincipen krävs att undantagen inte överskrider gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

29. Förutom att det inte har framförts något skäl som motiverar att sådana uppgifter i en handling som inte omfattas av undantagen i artikel 4.1 i beslut 93/731 skall kunna hemlighållas av en institution, utgör vägran att ge tillgång till delar av handlingen en uppenbart oproportionerlig åtgärd när det gäller att säkerställa att uppgifter som omfattas av ett av undantagen hålls konfidentiella. Som förstainstansrätten påpekade i punkt 85 i den överklagade domen skulle rådets syfte med att vägra tillgång till den omtvistade rapporten kunna uppnås även om rådet begränsade sig till att efter en prövning ta bort de avsnitt i rapporten som kan skada de internationella förbindelserna.

30. Förstainstansrätten tillämpade även proportionalitetsprincipen korrekt när den, vid bedömningen av rådets argument att skyldigheten att säkerställa tillgång till delar av dess handlingar skulle medföra oskäligt administrativt arbete, i punkt 86 i den överklagade domen förbehöll rådet möjligheten att i särskilda fall ge företräde för intresset av att upprätthålla en god förvaltning.

31. Följaktligen, och utan att det — som rådet och den spanska regeringen har gjort gällande — är nödvändigt att undersöka huruvida det var felaktigt av förstainstansrätten att stödja sig på förekomsten av en princip om rätt till information, var det korrekt av förstainstansrätten att i punkt 87 i den överklagade domen fastslå att artikel 4.1 i beslut 93/731 skall tolkas så att rådet är skyldigt att pröva huruvida det går att bevilja tillgång till de delar av handlingarna som innehåller uppgifter som inte omfattas av undantagen. Vidare var det korrekt att ogiltigförklara det omtvistade beslutet efter att ha konstaterat att rådet inte hade gjort en sådan prövning, eftersom denna institution ansåg att principen om tillgång till handlingar endast är tillämplig på handlingarna som sådana och inte på uppgifterna som dessa innehåller.

32. Överklagandet skall följaktligen ogillas.

33. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 118, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Heidi Hautala har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, skall Heidi Hautalas yrkande bifallas. Konungariket Spanien, Konungariket Danmark, Förenade kungariket, Republiken Finland och Konungariket Sverige skall bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 69.4 första stycket i samma rättegångsregler.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:

1) Överklagandet ogillas.

2) Europeiska unionens råd skall ersätta rättegångskostnaderna.

3) Konungariket Spanien, Konungariket Danmark, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Finland och Konungariket Sverige skall bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.