Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 24 januari 2002
I mål C-500/99 P,
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Macken (referent) samt domarna C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris och J.N. Cunha Rodrigues, generaladvokat: S. Alber, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 30 maj 2001 av: Conserve Italia Soc. Coop, ari, företrätt av P. Manzini och A. Masutti, avvocati, och kommissionen, företrädd av L. Visaggio, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten M. Moretto,
och efter att den 12 juli 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 355/77
Förordning nr 2515/85
Arbetsdokumentet
Förordning nr 4253/88
Förordning nr 4256/88
Bakgrund
Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
Förstainstansrättens bedömning av grunden att artikel 15.2 i förordning nr 4253/88 och punkt B.1.5 och B.1.12 i arbetsdokumentet åsidosatts
— Förfalskningen av köpekontraktet avseende emballeringsmaskinen
Förstainstansrättens bedömning av grunden att artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse åsidosatts
Förstainstansrättens bedömning av grunden att proportionalitetsprincipen överträtts
Överklagandet
Den första grunden: Åsidosättande och felaktig tolkning av artikel 19.2 i förordning nr 355/77 vad gäller arbetsdokumentet och principen om skydd för berättigade förväntningar samt åsidosättande och felaktig tolkning av punkt B. 1.12 i arbetsdokumentet
Parternas argument
Domstolens bedömning
Den andra grunden: Åsidosättande och felaktig tolkning av artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88
Partenias argument
Domstolens bedömning
Den tredje grunden: Åsidosättande och felaktig tolkning av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse
Parternas argument
Domstolens bedömning
Den fjärde grunden: Åsidosättande och felaktig tillämpning av proportionalitetsprincipen, felaktig bedömning av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning och åsidosättande av regeln att domstolarna är bundna av sina tidigare avgöranden
Parternas argument
Domstolens bedömning
Rättegångskostnader
1. Conserve Italia Soc. Coop, ari (nedan kallat Conserve Italia) har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 22 december 1999, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen överklagat förstainstansrättens dom av den 12 oktober 1999 i mål T-216/96, Conserve Italia mot kommissionen (REG 1999, s. II-3139, nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade förstainstansrätten den talan om ogiltigförklaring som Conserve Italia hade väckt mot kommissionens beslut C (96) 2760 av den 3 oktober 1996 (nedan kallat det ifrågasatta beslutet) om indragning av det stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) som beviljats bolaget Massalombarda Colombani SpA genom kommissionens beslut C (90) 950/356 av den 29 juni 1990 (nedan kallat stödbeslutet) samt, vid behov, mot samtliga rättsakter från kommissionen som har ett samband med detta beslut, särskilt arbetsdokument VI/1216/86-IT (nedan kallat arbetsdokumentet) om fastställande av högsta möjliga stöd från EUGFJ, utvecklingssektionen, inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 355/77 av den 15 februari 1977 om gemensamma åtgärder för förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 51, s. 1).
2. I artiklarna 1.3 och 2 i förordning nr 355/77 föreskrivs att kommissionen kan bevilja stöd för gemensamma åtgärder från EUGFJ, utvecklingssektionen, genom att finansiera projekt som avser utveckling eller rationalisering av behandling, bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter.
3. I artikel 19.2 i nämnda förordning föreskrivs följande:
4. I bilagorna till kommissionens förordning (EEG) nr 2515/85 av den 23 juli 1985 om ansökan om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, utvecklingssektionen, till projekt i syfte att förbättra villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruks- och fiskeriprodukter (EGT L 243, s. 1) anges vilka uppgifter och handlingar som en ansökan om stöd som inges enligt förordning nr 355/77 skall innehålla.
5. Dessa bilagor innehåller standardformulär som skall ifyllas av stödsökande samt förklarande anmärkningar som syftar till att ge dessa vägledning.
6. I de förklarande anmärkningarna till enskilda rubriker i bilaga A till förordning nr 2515/85 anges, vad gäller punkt 5.3 i det formulär som skall ifyllas av stödsökandena, att de projekt som påbörjats innan ansökan har inkommit till kommissionen inte kan beviljas stöd. Genom denna punkt i formuläret åtar sig de som ansöker om ett stöd att inte inleda arbetet innan ansökan om stöd har inkommit till EUGFJ:s utvecklingssektion.
7. Arbetsdokumentet utarbetades av EUGFJ år 1986. I punkt B. 1.5 anges att åtgärder eller arbeten som inletts innan ansökan om stöd har lämnats in inte alls kan beviljas stöd. I punkten föreskrivs emellertid undantag från detta för
8. I punkt B. 1.5 i arbetsdokumentet preciseras att de åtgärder som avses under punkten b berättigar till stöd, medan de åtgärder som anges under punkten c inte berättigar till stöd men ändå inte medför att projektet inte kan accepteras.
9. Enligt punkt B.1.12 i arbetsdokumentet accepteras inte heller kostnader för hyra av utrustning och investeringar finansierade genom leasing. Till exempel kostnader för hyra av maskiner av märket Tetra Pak, projekt som helt eller delvis finansieras genom leasing. Sådana investeringar kan emellertid berättiga till stöd om det föreskrivs i hyrköpsavtalet... att äganderätten till den hyrda utrustningen eller finansierade åtgärden skall övergå till mottagaren inom fem år från den dag då stödet beviljats. Denna frist är endast fyra år för de projekt som finansieras från och med år 1985.
10. Den 24 juni 1988 antog rådet förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, s. 9).
11. Med stöd av denna förordning antog rådet den 19 december 1988 förordning (EEG) nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 52/88 vad gäller samordningen av de olika strukturfondernas verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 374, s. 1). Denna förordning trädde, i enlighet med dess artikel 34, i kraft den 1 januari 1989.
12. Av artikel 15.2 första stycket i förordning 4253/88 framgår följande:
13. I artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 ges kommissionen emellertid möjlighet att göra undantag från denna regel i vissa fall, genom att det däri anges följande:
14. Den möjlighet till undantag som föreskrivs i artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 har upphävts från och med den 3 augusti 1993 genom rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning nr 4253/88 (EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30).
15. Artikel 24 i förordning nr 4253/88, i dess lydelse enligt förordning nr 2082/93 (nedan kallad förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse) har rubriken Reduktion, suspension och upphävande av stöd. Den har följande lydelse:
16. Rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion (EGT L 374, s. 25; svensk specialutgåva, område 14, volym 2, s. 3) antogs samma dag som förordning nr 4253/88 och trädde även den i kraft den 1 januari 1989.
17. Artikel 10.1 i förordning nr 4256/88 har följande lydelse:
18. I artikel 10.2 i förordning nr 4256/88 anges att förordning nr 355/77 skall upphöra att gälla samma dag som det rådsbeslut som avses i första punkten träder i kraft. I artikel 10.3 i förordning nr 4256/88 föreskrivs emellertid att artiklarna 6—15 och 17—23 i förordning nr 355/77 skall fortsätta att gälla för projekt som inlämnats innan nämnda beslut trädde i kraft.
19. Detta rådsbeslut antogs den 29 mars 1990 i form av förordning (EEG) nr 866/90 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EGT L 91, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 111). Denna förordning trädde i kraft den 1 januari 1990, vilket således även är den dag då förordning nr 355/77 upphörde att gälla.
20. Av den överklagade domen framgår följande:
21. År 1997 uppgick Massalombarda Colombani i Conserve Italia inom ramen för ett fusionsförfarande.
22. Klaganden väckte den 23 december 1996 talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet.
23. Klaganden yrkade att förstainstansrätten skulle
24. Kommissionen yrkade att förstainstansrätten skulle
25. Till stöd för sin talan inför förstainstansrätten gjorde sökanden gällande att olika rättsregler om tillämpningen av EG-fördraget åsidosatts och, i synnerhet, artikel 15.2 i förordning nr 4253/88, punkt B.1.5 och B.1.12 i arbetsdokumentet och artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse. Inom ramen för dessa grunder gjorde sökanden särskilt gällande att kommissionen hade åsidosatt principen om att påföljd skall föreskrivas i lag, principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen samt gjort sig skyldig till maktmissbruk. Slutligen ansåg sökanden att kommissionen hade åsidosatt väsentliga formföreskrifter, eftersom det omtvistade beslutet var otillräckligt motiverat.
26. Vad beträffar datumet för när projekten påbörjats gjorde sökanden gällande att det avgörande var när inköpen eller arbetena betalats eller åtminstone när de fakturerats. I förevarande fall verkställdes alla betalningar efter den dag då kommissionen mottog ansökan om stöd och samtliga fakturor var daterade efter den tidpunkt då åtgärden inleddes. Inte heller upprättades det någon leveransförteckning mer än sex månader före den dag då åtgärden inleddes. Det stödmottagande företaget lämnade inga falska uppgifter om den tidpunkt då inköpen eller arbetena ägde rum. De transaktioner som genomförts före den dag då kommissionen mottog ansökan om stöd, bland annat hyreskontraktet avseende maskinen av märket Tetra Pak, reglerades aldrig i slutliga kontrakt, utan endast genom preliminära kontakter eller i kontrakt med suspensiva villkor.
27. Sökanden medgav att det stödmottagande företaget hade tillsänt kommissionen en kopia på ett köpekontrakt avseende en emballeringsmaskin av märket Tetra Pak som till skillnad från originalet inte innehöll uppgift om att maskinen redan hade installerats i köparens lokaler enligt ett hyreskontrakt som upprättats i Modena (Italien) den 30 november 1987. Sökanden gjorde emellertid gällande att det inte låg något bedrägligt uppsåt till grund för detta agerande utan att det endast innebar att ett formfel hade begåtts, som inte var väsentligt och inte rättfärdigade att stödet drogs in. Eftersom köpekontraktet avseende denna maskin undertecknats efter den dag då kommissionen mottog ansökan om stöd, var regeln i punkt B.1.5 b i arbetsdokumentet att utgifter inte skulle godtas för övrigt inte tillämplig. Enligt sökanden borde hyreskontraktet ha omfattats av det undantag som föreskrivs i punkt B. 1.12 i arbetsdokumentet. Sökanden gjorde vidare gällande att arbetsdokumentet stred mot artikel 15.2 i förordning nr 4253/88, eftersom det åsidosatte regeln att utgifter som uppkommit sex månader före den dag då åtgärden inleddes kunde beviljas stöd.
28. I detta avseende ansåg förstainstansrätten följande i den överklagade domen:
29. Sökanden gjorde i första hand gällande att artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 inte var tillämplig, eftersom de konstaterade oegentligheterna inte hade påverkat villkoren för att genomföra åtgärden. Sökanden gjorde i andra hand gällande att kommissionen inte med stöd av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse kunde dra in stödet utan endast nedsätta det med det belopp som felaktigt utbetalats på grund av oegentligheterna.
30. I detta avseende uttalade förstainstansrätten följande i den överklagade domen:
31. Sökanden gjorde gällande att de påstådda oegentligheterna inte motiverade att stödet skulle dras in, eftersom de inte hade medfört någon skillnad mellan det godkända och slutförda projektet och inte berodde på ett bedrägligt uppsåt eller ett försök att få ett högre stöd än summan av de genomförda investeringarna. Det omtvistade beslutet var därför, enligt sökanden, oproportionerligt och därför rättsstridigt.
32. Förstainstansrätten ansåg följande i den överklagade domen:
33. I sitt överklagande har Conserve Italia yrkat att domstolen skall
34. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
35. Conserve Italia har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande.
36. Conserve Italia har ifrågasatt förstainstansrättens bedömning att kommissionen kunde tillämpa artikel 19.2 i förordning nr 355/77 mot Conserve Italia med motiveringen att vissa av de villkor som uppställts för att stöd skulle kunna beviljas inte hade uppfyllts.
37. Närmare bestämt har Conserve Italia ifrågasatt den bedömning som gjorts i punkterna 67—69 i den överklagade domen enligt vilken villkoret att inte påbörja ett projekt innan ansökan om stöd ingetts inte har uppfyllts om kontrakten för att verkställa detta projekt sluts innan detta ingivande. Conserve Italia anser att det inte är den dag då en maskin beställs eller ett kontrakt undertecknas som bör vara avgörande för när ett projekt påbörjas, utan den dag då utgifterna uppkommer. Denna tolkning bekräftas, enligt Conserve Italia, av lagstiftningen och särskilt av artikel 15 i förordning nr 4253/88, i vilken det anges att en utgift inte skall anses vara berättigad till stöd från strukturfonderna om den har uppstått före den dag då motsvarande ansökan mottagits av kommissionen. Det är nämligen när betalningen sker som projektledarens ekonomiska ansvar uppkommer och projektet följaktligen påbörjas.
38. Conserve Italia har gjort gällande att det, även om punkt 5.3 i det formulär som finns i bilaga A till förordning nr 2515/85 innebär att projekt som påbörjats innan ansökan har nått kommissionen inte kan beviljas stöd enligt förordning nr 355/77, inte är preciserat när ett projekt skall anses påbörjat.
39. Klaganden har tillagt att det, mot bakgrund av de långa fristerna på gemenskapsnivå för att granska handlingarna och företagens behov av att i förväg ingå avtal om köp av maskiner, är logiskt att tidpunkten för när åtgärden påbörjas inte är densamma som den då verktygen och maskinerna köps.
40. Conserve Italia har påpekat att det inte ens i arbetsdokumentet hänvisas till när avtal har ingåtts för att avgöra när projektet skall anses påbörjat. Klaganden har i detta avseende gjort gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts, eftersom arbetsdokumentet utgjorde en referens såväl för klaganden som för kommissionen.
41. Vad beträffar kontraktet rörande en emballeringsmaskin av märket Tetra Pak har Conserve Italia medgett att denna maskin installerades i stödmottagarföretagets lokaler före den period då åtgärden genomfördes. Conserve Italia har emellertid för det första gjort gällande att denna installation inte utfördes enligt ett köpekontrakt utan enligt ett hyresavtal och att en sådan åtgärd inte är utesluten enligt punkt B. 1.5 i arbetsdokumentet. Klaganden har vidare påpekat att den, i motsats till vad som angetts i punkten 77 i den överklagade domen, hade visat att köpet av en sådan maskin skulle leda till en förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av de berörda jordbruksprodukterna. Vad gäller verkningarna för jordbruksproducenterna, har de aktuella investeringarna faktiskt utgjort en sporre. Slutligen ägde övergången av äganderätten till emballeringsmaskinen av märket Tetra Pak, i motsats til vad förstainstansrätten angav i punkten 78 i den överklagade domen, rum under den period då åtgärden genomfördes och således på ett rättsenligt sätt. Åtgärden är således inte oförenlig med punkt B. 1.12 i arbetsdokumentet.
42. Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten tillämpat artikel 19.2 i förordning nr 355/77 på rätt sätt då den, i punkt 67 i den överklagade domen, ansåg att det var den dag då avtalen ingicks som projektets genomförande inleddes. Punkt B. 1.5 i arbetsdokumentet motsäger inte alls denna tolkning, utan stöder principen att åtgärder eller arbeten som inletts innan ansökan ingetts inte kan vara berättigade till stöd, eftersom det i denna punkt endast föreskrivs ett antal undantag.
43. Kommissionen har tillagt att, om man godtar Conserve Italias åsikt att ett projekt inleds först när betalningarna sker, ett företag som ansöker om stöd endast skulle behöva skjuta upp betalningarna för att på så sätt kunna kringgå skyldigheten att inte påbörja projektet innan ansökan om stöd ingetts.
44. I förevarande fall har det stödmottagande företaget, såväl när ansökan om stöd ingavs som i sitt svar på en begäran om upplysningar från kommissionen, nogsamt underlåtit att meddela uppgifter rörande köp och arbeten som redan utförts. Kommissionen har dessutom vid en kontroll i september 1994 kunnat konstatera att monteringen, installationen och arbetena på plats till stor del hade utförts när ansökan om stöd ingavs.
45. Kommissionen har gjort gällande att Conserve Italias argument, att förstainstansrätten i sin tolkning inte beaktat företagens behov av att ingå avtal i förväg på grund av den långa handläggningstiden för stödärenden, inte stöds av de faktiska omständigheterna och därtill saknar rättslig grund. Kommissionen börjar inte granska handlingarna i ett ärende förrän ansökan om stöd ingetts, vilket innebär att en eventuellt långsam handläggning inte kan förhindra att kontrakt ingås eller att projekt inleds.
46. Vad beträffar förstainstansrättens påstådda åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar har kommissionen gjort gällande att artikel 19.2 i förordning nr 355/77 och arbetsdokumentet inte kunde utgöra stöd för Conserve Italias uppfattning att ingåendet av avtal innan ansökan om stöd ingetts inte innebar att projektet genomfördes för tidigt.
47. Vad beträffar avtalet rörande emballeringsmaskinen av märket Tetra Pak har kommissionen gjort gällande att Conserve Italia redan från början medgav att bolaget hade skickat en förfalskad handling på vilken uppgiften om att maskinen redan hade installerats i bolagets lokaler enligt ett tidigare hyresavtal hade dolts. Som förstainstansrätten fastställde i punkt 76 i den överklagade domen utgjorde insändandet av en kopia som inte stämde överens med köpeavtalet en uppenbar och allvarlig oegentlighet.
48. Vad beträffar Conserve Italias argument att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning dels genom att fastställa att bolaget i förevarande fall inte hade visat att det slutliga köpet av emballeringsmaskinen av märket Tetra Pak som redan var installerad i lokalerna medförde en förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av de berörda jordbruksprodukterna, dels genom att fastställa att den aktuella oegentligheten kunde ha ökat det stöd som kunde beviljas, har kommissionen gjort gällande att domstolen inom ramen för ett överklagande inte är behörig att fastställa vilka faktiska omständigheter som är relevanta och inte heller att pröva den bevisning som förstainstansrätten godtagit till stöd för dessa omständigheter. I förevarande fall har Conserve Italia, enligt kommissionen, inte åberopat något som helst argument som kan visa att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin bedömning, och denna grund kan därför inte tas upp till prövning.
49. Domstolen påpekar inledningsvis att det inom ramen för förevarande överklagande inte har bestritts att skyldigheten för stödsökanden att inte påbörja ett projekt innan kommissionen mottagit ansökan om stöd utgör ett av de villkor som avses i artikel 19.2 i förordning nr 355/77. Conserve Italia har däremot ifrågasatt förstainstansrättens bedömning att bolagets ingående av kontrakt innebar att ett projekt påbörjades.
50. Det är lämpligt att först, mot bakgrund av de bestämmelser som är tillämpliga på den ansökan om stöd som ingetts av Conserve Italia, pröva huruvida denna bedömning är grundad.
51. Av förstainstansrättens redogörelse framgår att denna stödansökan mottogs av kommissionen den 27 oktober 1988, således innan förordning nr 355/77 upphörde att gälla den 1 januari 1990. Orsaken till detta upphävande var att förordning nr 866/90, i enlighet med artikel 10.2 i förordning nr 4256/88, trädde i kraft.
52. Enligt artikel 10.3 i förordning nr 4256/88 skulle artiklarna 6—15 och 17—23 i förordning nr 355/77 fortsätta att gälla för projekt som inlämnats innan sistnämnda förordning upphörde att gälla.
53. Varken dessa artiklar i förordning nr 355/77 eller förordning nr 2515/85, som antogs med stöd av artikel 13.5 i förordning nr 355/77 och som avser vilka uppgifter en ansökan om stöd skall innehålla, ger emellertid någon anvisning om vilka omständigheter som kan medföra att ett projekt påbörjas.
54. Domstolen erinrar om att det i arbetsdokumentet förutsätts att genomförandet av ett projekt inleds så snart ett kontrakt om beställning av varor och tjänster ingåtts och inte när dessa varor och tjänster senare levereras eller betalas.
55. Härav följer att förstainstansrättens bedömning, enligt vilken ett projekt inleds i och med att ett kontrakt ingås, inte vederläggs av någon av de bestämmelser som är tillämpliga på stödet. Den följer tvärtom samma synsätt som det som framgår av arbetsdokumentets ordalydelse.
56. Denna bedömning överensstämmer dessutom med gemenskapslagstiftningens ändamål, vilket är att säkerställa en effektiv användning av gemenskapens ekonomiska medel. Om tidpunkten för när ett projekt skall anses ha påbörjats är när betalningen skedde och inte när kontraktet ingicks, skulle stödsökandena lätt på ett konstgjort sätt kunna uppskjuta denna tidpunkt i förhållande till den tidpunkt då projektet faktiskt påbörjades. Det skulle i ett sådant fall inte längre finnas något direkt samband mellan beslutet att investera och stödet från EUGFJ. Kommissionen, som skulle motta stödansökan efter det att projektet påbörjats, skulle finna att dess möjlighet att värdera fördelen med projektet i förhållande till den tidigare situationen och, i förekommande fall, påverka projektet, hade minskat eller helt upphört.
57. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar räcker det att påpeka dels att det av arbetsdokumentet framgår att en beställning, och således ingående av ett kontrakt, innebär att projektet påbörjas, dels att det stödmottagande företaget hade kännedom om detta, eftersom det hade lämnat ett förfalskat kontrakt till kommissionen för att dölja den omständigheten att en emballeringsmaskin av märket Tetra Pak redan hade installerats i bolagets lokaler enligt ett tidigare hyresavtal.
58. Vad beträffar Conserve kalias argument, att första instansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastställa att bolaget inte hade visat att det slutliga köpet av emballeringsmaskinen av märket Tetra Pak, som redan var installerad i lokalerna, medförde en förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av de berörda jordbruksprodukterna och genom att fastställa att den aktuella oegentligheten kunde ha ökat det stöd som kunde beviljas, kan det påpekas att Conserve Italia, genom detta argument, egentligen inför domstolen ifrågasätter den bedömning som förstainstansrätten gjort av de faktiska omständigheterna.
59. I enlighet med artikel 225.1 EG och artikel 51 i EG-stadgan för domstolen kan ett överklagande endast avse en prövning av om rättsregler har åsidosatts. Domstolen är inte behörig att fastställa de faktiska omständigheterna. Domstolen är i princip inte heller behörig att pröva den bevisning som förstainstansrätten har godtagit för att fastställa dessa omständigheter. Det ankommer enbart på förstainstansrätten att bedöma värdet av den bevisning som förebringats. Med förbehåll för det fall då bevisningen missuppfattats, utgör inte denna bedömning en rättsfråga som i sig är underställd domstolens prövning (se särskilt beslut av den 10 juli 2001 i mål C-497/99 P, Irish Sugar, REG 2001, s. I-5333, punkterna 39 och 59). Eftersom det inte har åberopats att bevisningen missuppfattats i förevarande fall, kan denna invändning som framförts av Conserve Italia inte tas upp till prövning.
60. Även när Conserve Italia framför kritik mot förstainstansrättens bedömning att kontraktet rörande emballeringsmaskinen av märket Tetra Pak inte uppfyllde de villkor som anges i punkt B. 1.12 i arbetsdokumentet, ifrågasätter bolaget förstainstansrättens självständiga bedömning av omständigheterna. Inte heller denna invändning av Conserve Italia kan tas upp till prövning.
61. Härav följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
62. Conserve Italia har gjort gällande att förstainstansrätten felaktigt fastställde att artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 inte var tillämplig i förevarande fall, eftersom samtliga berörda utgifter uppstod under de sex månader som föregick tidpunkten för projektets påbörjande. Enligt Conserve Italia ger artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 inte kommissionen behörighet att skönsmässigt besluta vilka av de utgifter som uppkommit före denna tidpunkt som kan vara berättigade till stöd. Denna bestämmelse har endast till syfte att mildra principen i artikel 15.2 första stycket i denna förordning genom att godta utgifter som uppstått högst sex månader före denna tidpunkt i syfte att göra det möjligt för företag att agera snabbare och lättare anpassa sina anläggningar.
63. Kommissionen har, som svar på denna grund, gjort gällande att förstainstansrätten nöjde sig med att precisera att de utgifter som uppkommit upp till sex månader innan kommissionen mottog ansökan, i brist på annan uppgift från kommissionen, inte kan beviljas stöd. Förstainstansrätten ansåg det inte nödvändigt att pröva huruvida artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 var tillämplig i förevarande fall, eftersom en tillämpning av denna bestämmelse i vilket fall som helst inte kunde leda till en annan bedömning av det åtagande som det stödmottagande företaget undertecknat och, följaktligen, till en annan lösning vad gäller förekomsten av den konstaterade oegentligheten.
64. Kommissionen har gjort gällande att Conserve Italias uppfattning medför en förvrängning av såväl ordalydelsen som innebörden av artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88. Syftet med denna bestämmelse är inte att utgifter som uppstått under de sex månader som föregick tidpunkten för mottagande av ansökan skall godtas i syfte att göra det möjligt för företag att agera snabbare och lättare anpassa sina anläggningar. Genom denna bestämmelse har kommissionen tvärtom getts en möjlighet att medge undantag i syfte att ge medlemsstaterna en möjlighet att anpassa sig till det nya rättsliga sammanhang som reformen av strukturfonderna ledde till.
65. Bortsett från frågan huruvida den undantagsmöjlighet som föreskrivs i artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 är tillämplig i förevarande fall har kommissionen anfört att det stödmottagande företaget, när det lade fram sin ansökan om stöd, undertecknade ett formellt och högtidligt åtagande att inte påbörja projektet innan denna ansökan mottagits av EUGFJ och att företaget åsidosatte detta åtagande redan innan bestämmelsen trädde i kraft.
66. Kommissionen har därför anfört att förstainstansrätten varken åsidosatte artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 eller tolkade denna bestämmelse felaktigt och att förstainstansrätten haft fog att, även om denna bestämmelse hade varit tillämplig i förevarande fall, fastställa att de inköp och arbeten som utförts under de sex månader som föregick tidpunkten för inlämnande av stödansökan, i brist på annan uppgift från kommissionen, skulle anses vara otillåtna.
67. I punkt 63 i den överklagade domen ansåg förstainstansrätten att ordet får i artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 ger kommissionen en möjlighet att i undantagsfall acceptera att det beviljas stöd för en utgift, trots att denna uppkommit innan ansökan om stöd mottogs.
68. Förstainstansrättens bedömning i detta avseende utgör inte någon felaktig rättstillämpning. Det framgår nämligen klart av denna bestämmelse att den har till syfte att bevilja kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning. Dessutom utgör artikel 15.2 andra stycket i förordning 4253/88 en avvikelse från den bestämmelse som föreskrivs i artikel 15.2 första stycket i denna förordning, enligt vilken en utgift inte skall anses vara berättigad till stöd om den uppstått före den dag då motsvarande ansökan mottogs av kommissionen. Den restriktiva tolkning som bör göras av ett sådant undantag utgör hinder för att tolka ordet får mer extensivt än att det skapar en möjlighet för kommissionen.
69. Det är således med fog som förstainstansrätten har förkastat Conserve Italias argument att artikel 15.2 andra stycket i förordning nr 4253/88 innebar att kommissionen var skyldig att anse att alla utgifter som uppstått inom sex månader innan ansökan om stöd ingavs var berättigade till stöd.
70. Talan kan således inte vinna bifall på den andra grunden.
71. Conserve Italia har för det första gjort gällande att den åtgärd som föreskrivs i den tillämpliga lagstiftningen är nedsättning och inte indragning av stödet, enligt ordalydelsen av den bestämmelse med stöd av vilken det ifrågasatta beslutet antagits, nämligen artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse. Förstainstansrätten har, enligt Conserve Italia, på ett konstlat sätt utvidgat tilllämpningsområdet för denna bestämmelse. För att lägga åtgärden indragning av stöd till de åtgärder som föreskrivs i denna bestämmelse avseende nedsättning och innehållande av stöd, har förstainstansrätten tillämpat artikel 19.2 i förordning nr 355/77, i vilken åtgärden indragning föreskrivs, samt en tolkning som bygger på den ändamålsenliga verkan av termen indragning i rubriken till artikel 24 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse.
72. Conserve Italia har ifrågasatt den hänvisning som på detta sätt gjorts till artikel 19.2 i förordning nr 355/77, eftersom denna bestämmelse, enligt bolaget, inte var tillämplig när det ifrågasatta beslutet antogs.
73. Vad gäller den tolkning som grundas på den ändamålsenliga verkan av termen indragning, som används i rubriken till artikel 24 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse, har Conserve Italia erinrat om de tolkningsnormer som lagfästs i artiklarna 31 och 32 i Wienkonventionen från år 1969 om traktaträtten och har gjort gällande att förstainstansrätten, i strid med dessa bestämmelser, ändrade den annars så klara ordalydelsen av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse, som inte alls hänvisar till indragning av stödet. Conserve Italia har anfört att förklaringen till att det finns en hänvisning till åtgärden indragning av stöd i rubriken till artikel 24 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse följer av artikel 24.3 i denna förordning, som avser återkrav av belopp som utbetalats utan grund.
74. Conserve Italia har för det andra gjort gällande att förstainstansrätten undvek att uttala sig i frågan när kommissionen bör sätta ned stödet och när den tvärtom bör dra in detta. Conserve Italia har anfört att man inte, som kommissionen har anfört och som förstainstansrätten fastställt i sak, kan påstå att varje oegentlighet skall medföra indragning. Detta är, enligt Conserve Italia, inte förenligt med principen om gradering av åtgärder, som förutom att den ingår bland de allmänna gemenskapsrättsliga principerna även följer av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse.
75. Enligt kommissionen hade förstainstansrätten fog att anse att artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse gav kommissionen behörighet att dra in ett stöd och således utgjorde en tillräcklig rättslig grund för det ifrågasatta beslutet. För det första skall, när en bestämmelse inte har samma lydelse som rubriken, båda tolkas på så sätt att de använda begreppen får en ändamålsenlig verkan. För det andra föreskrivs i en annan bestämmelse, som även den är tillämplig på det omtvistade stödet, nämligen artikel 19.2 i förordning nr 355/77, en möjlighet att på vissa villkor dra in ett stöd från EUGFJ. Artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse skall därför tolkas på så sätt att kommissionen har möjlighet att dra in ett stöd från EUGFJ när det förekommit oegentligheter.
76. Kommissionen har tillagt att även med Conserve Italias texttrogna synsätt skall åtgärden indragning anses föreskriven i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse, eftersom gemenskapslagstiftaren inte har fastställt någon kvantitativ gräns för möjligheten att nedsätta stödet och denna nedsättning därför kan vara fullständig.
77. Kommissionen anser att hänvisningen till Wienkonventionen från år 1969 om traktaträtten är irrelevant. Även om tolkningsreglerna i denna konvention är viktiga när det gäller att tolka vissa sekundärrättsliga gemenskapsbestämmelser, har förstainstansrätten inte på ett konstlat sätt utvidgat tillämpningsområdet för artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse. Kommissionen har gjort gällande att det innehåll som förstainstansrätten har gett denna bestämmelse inte strider mot bestämmelsens ordalydelse och innebörd. Indragningsåtgärden motsvarar nämligen fullständigt det krav som ligger till grund för bestämmelsen, nämligen att tillförsäkra en riktig, effektiv och ickediskriminerande förvaltning av strukturfondernas ekonomiska medel.
78. Conserve Italias argument, att indragning av stödet inte föreskrivs i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse utan i artikel 24.3 i denna förordning, saknar för övrigt, enligt kommissionen, logisk och rättslig grund. Kommissionen har gjort gällande att den behörighet som den har att återkräva belopp som utbetalats utan grund enligt artikel 24.3 är en direkt följd av möjligheten att sätta ned eller dra in ett stöd.
79. Uppfattningen att det endast borde vara tillåtet att dra in ett stöd när oegentligheterna rör alla de utgifter som angetts för projektet, oavsett hur väsentlig och allvarlig överträdelsen av den tillämpliga lagstiftningen är, är inte godtagbar. För det första skulle oärliga företag på så sätt kunna lockas att förfara på ett bedrägligt sätt, eftersom de endast skulle riskera att stödet nedsattes med det belopp som motsvarar oegentligheterna. För det andra skulle det i de flesta fall föreligga en risk att inte helt kunna driva in de medel som använts på fel sätt.
80. Kommissionen har även gjort gällande att förstainstansrätten inte var skyldig att uttala sig om kriterierna för gradering av åtgärderna nedsättning och indragning som föreskrivs i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse. Det ålåg endast förstainstansrätten att kontrollera att indragningen var lagenlig mot bakgrund av de omständigheter som förelåg i förevarande fall och mot bakgrund av de grunder för ogiltigförklaring som sökanden hade gjort gällande. Genom att inte i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse fastställa enligt vilka kriterier graderingen av åtgärder skall ske, har gemenskapslagstiftaren för övrigt överlåtit åt kommissionen att inom ramen för utövandet av sin skönsmässiga bedömning fastställa huruvida samtliga omständigheter, i ett visst fall, kan motivera enbart nedsättning eller om de i stället motiverar indragning av stödet.
81. Som förstainstansrätten har fastställt i punkt 92 i den överklagade domen föreskrivs inte uttryckligen i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse att stödet kan dras in, trots att artikel 24 i denna förordning är placerad under rubriken Reduktion, suspension och upphävande av stöd.
82. Artikel 19.2 i förordning nr 355/77, i vilken möjligheten för kommissionen att dra in ett stöd uttryckligen föreskrevs, upphörde att gälla i augusti 1993, således ungefär tre år innan det ifrågasatta beslutet antogs. Den övergångsperiod som angavs i artikel 10.3 i förordning nr 4256/88, enligt vilken artikel 19.2 skulle fortsätta att gälla för projekt som inlämnats före den 1 januari 1990 och följaktligen för det berörda projektet, avslutades när rådets förordning (EEG) nr 2085/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning nr 4256/88 (EGT L 193, s. 44; svensk specialutgåva, område 3, volym 51, s. 102) trädde i kraft den 3 augusti 1993. Tillämpligheten av artikel 19.2 i förordning nr 355/77 förlängdes således inte genom förordning nr 2085/93, vilket innebar att denna bestämmelse inte var tillämplig den 3 oktober 1996 då det ifrågasatta beslutet antogs.
83. Förstainstansrätten fastställde således felaktigt, i punkt 90 i den överklagade domen, att artikel 19.2 i förordning nr 355/77 utgjorde ett adekvat lagstöd för att anta det ifrågasatta beslutet.
84. Som förstainstansrätten påpekade i punkt 91 i den överklagade domen utgjorde de överträdelser som konstaterats under projektets genomförande emellertid oegentligheter i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, vilket medförde att denna bestämmelse var tillämplig i förevarande fall.
85. Det skall således prövas huruvida förstainstansrättens slutsats i punkt 92 i den överklagade domen, att artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse möjliggjorde för kommissionen att dra in stödet, är resultatet av en felaktig rättstillämpning.
86. I artikel 24.1 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse föreskrivs att kommissionen skall genomföra en granskning om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet. I denna punkt, som rör den inledande fasen av kommissionens granskning, anges således uttryckligen möjligheten att dra in stödet.
87. Artikel 24.3 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse rör däremot återkrav från stödmottagaren av stöd som utbetalats utan grund och föreskriver att ränta utgår på de belopp som inte återbetalats. Tvärtemot Conserve Italias uppfattning kan den inte utgöra en rättslig grund för ett beslut om indragning av ett stöd.
88. Det kan därför konstateras att det är artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse som utgör den rättsliga grunden för varje begäran om återbetalning från kommissionen. Denna bestämmelse skulle emellertid delvis bli verkningslös om kommissionen inte kunde dra in hela stödet för det fall den inledande granskning som utförs med stöd av artikel 24.1 i denna förordning visade att stödet i sin helhet inte var berättigat.
89. Att begränsa kommissionens möjligheter till att endast kunna nedsätta stödet i förhållande till det belopp som motsvarar de konstaterade oegentligheterna skulle dessutom gynna bedrägeri från stödansökarnas sida, eftersom dessa inte skulle riskera annat än att förlora de belopp som utbetalats utan grund.
90. Det framgår i vilket fall som helst av domstolens praxis att administrationen med retroaktiv verkan kan återkalla ett gynnande förvaltningsbeslut som är rättsstridigt, under förutsättning att varken rättssäkerhetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosätts (dom av den 12 juli 1957 i de förenade målen 7/56 och 3/57—7/57, Algera m.fl. mot EKSG:s gemensamma församling, REG 1957, s. 81, 116, av den 3 mars 1982 i mål 14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749, punkterna 10—12, av den 26 februari 1987 i mål 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mot kommissionen, REG 1987, s. 1005, punkterna 12—17, svensk specialutgåva, volym 9, s. 29, och av den 17 april 1997 i mål C-90/95 P, De Compte mot parlamentet, REG 1997, s. I-1999, punkt 35). Denna möjlighet, som kan utnyttjas när den som gynnas av rättsakten inte har medverkat till dess rättsstridighet, kan i än högre grad utnyttjas när rättsstridigheten, som i detta fall, har sin grund i dennes agerande.
91. Av vad ovan anförts framgår att talan inte kan vinna bifall på den grund att förstainstansrätten åsidosatt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse.
92. Conserve Italia har gjort gällande att den överklagade domen, i synnerhet punkt 106 i domen, innehåller en felaktig tillämpning av proportionalitetsprincipen, en felaktig bedömning av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning och ett åsidosättande av regeln att domstolarna är bundna av sina tidigare avgöranden.
93. Conserve Italia har för det första, vad beträffar proportionalitetsprincipen, gjort gällande att förstainstansrätten, samtidigt som den i punkt 106 i den överklagade domen medgav att de oegentligheter som konstaterats av kommissionen i förevarande fall var mindre allvarliga än dem som konstaterats i det mål som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Industrias Pesqueras Campos m.fl. mot kommissionen, godtog att kommissionen helt drog in stödet även i förevarande fall.
94. Conserve Italia har vidare gjort gällande att kommissionen i det aktuella målet, i motsats till vad förstainstansrätten angett i punkt 102 i den överklagade domen, inte behöver bedöma en invecklad ekonomisk situation. Det rör sig endast om att på ett riktigt sätt genomföra de rättsakter som ger uttryck för de politiska val som gjorts på högre nivå. Kommissionens behörighet kan inte vara lika omfattande som den behörighet som den förfogar över när den skall fatta verkliga beslut beträffande den ekonomiska politiken inom jordbrukssektorn. Förstainstansrätten har därför felaktigt ansett att kommissionen hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, som endast omfattas av en prövning av huruvida det har skett en uppenbart oriktig bedömning eller om kommissionen gjort sig skyldig till maktmissbruk.
95. Vad slutligen beträffar åsidosättandet av regeln att domstolarna är bundna av sina tidigare avgöranden har Conserve Italia ifrågasatt den hänvisning som förstainstansrätten gjort, i punkt 103 i den överklagade domen, till domen i det ovannämnda målet Cereol Italia, enligt vilken iakttagandet av förpliktelser, vars uppfyllande är av grundläggande betydelse för att ett gemenskapsrättsligt system skall fungera tillfredsställande, får upprätthållas genom en sanktionsåtgärd som innebär förlust av en rättighet som har uppkommit till följd av gemenskapsrättsliga bestämmelser, som till exempel rätten till stöd. Conserve Italia har anfört att diskussionen i det mål som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Cereol Italia rörde tillämpningen av en förordning som uttryckligen gav kommissionen möjlighet att, med iakttagande av legalitetsprincipen, vidta sanktionsåtgärder. Det är däremot ostridigt att förordning nr 4253/88 i ändrad lydelse inte föreskrev att kommissionen hade behörighet att vidta någon typ av sanktionsåtgärd.
96. Kommissionen har för det första gjort gällande att förstainstansrätten i stor utsträckning tagit hänsyn till hur allvarliga de oegentligheter som begåtts av det stödmottagande företaget faktiskt var, genom att kvalificera dem som allvarliga åsidosättanden av väsentliga skyldigheter. Dessa oegentligheter har, enligt kommissionen, på ett konstlat sätt och i betydande omfattning ökat det investeringsbelopp som kunde finansieras.
97. Kommissionen har vidare gjort gällande att förstainstansrätten inte ansett att de överträdelser som begåtts i förevarande fall var mindre allvarliga än dem som konstaterats i det mål som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Industrias Pesqueras Campos m.fl. mot kommissionen. Den noterade helt enkelt att det fanns skillnader mellan omständigheterna i de båda målen.
98. Kommissionen har slutligen gjort gällande att den gjorde bedömningar med avseende på den gemensamma jordbrukspolitiken som var invecklade på det ekonomiska planet, när den kontrollerade om det berörda projektet uppfyllde ändamålen att förbättra villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, såväl vid den tidpunkt då kommissionen beslutade att finansiera projektet som då den skulle välja den lämpligaste åtgärden med avseende på de oegentligheter som begåtts av det stödmottagande företaget. Kommissionens beslut att dra in stödet kan inte ses som en vanlig enkel eller rent mekanisk förvaltningsåtgärd.
99. Kommissionen har gjort gällande att de oegentligheter som eventuellt kan skada de ändamål som anges i punkten ovan kan vara av sådan omfattning och art att det är nödvändigt att förbehålla kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning. Kommissionen inser behovet av att säkerställa att proportionalitetsprincipen iakttas men har gjort gällande att det avgörande är att åtgärden att dra in stödet, under omständigheterna i det aktuella målet, var den enda som kunde tillförsäkra att det fastställda målet nåddes.
100. Domstolen påpekar först, vad beträffar den påstådda överträdelsen av proportionalitetsprincipen, att det är absolut nödvändigt att de som ansöker om stöd lämnar tillförlitlig och icke missledande information till kommissionen för att det system som gör det möjligt att kontrollera att gemenskapsfonderna används på ett lämpligt sätt skall fungera tillfredsställande.
101. Endast möjligheten att en oegentlighet medför att stödet dras in helt, i stället för att sättas ned i förhållande till det belopp som motsvarar oegentligheten, kan skapa den avskräckande verkan som är nödvändig för en bra förvaltning av EUGFJ:s medel.
102. Som förstainstansrätten konstaterade i punkt 105 i den överklagade dornen utgör det stödmottagande företagets överträdelse av sitt åtagande att inte inleda arbetet innan kommissionen mottagit ansökan om stöd och översändandet av en med originalet icke överensstämmande kopia på ett försäljningskontrakt avseende en maskin som omfattades av det aktuella projektet ett allvarligt åsidosättande av väsentliga skyldigheter. Förstainstansrätten angav också att de konstaterade oegentligheterna avsåg 112 procent av stödet och 28 procent av investeringen. Under dessa omständigheter har det inte framgått att förstainstansrätten i den överklagade domen tillämpat proportionalitetsprincipen på ett felaktigt sätt.
103. Det är vidare utan framgång som Conserve Italia har ifrågasatt förstainstansrättens hänvisning till domen i det ovannämnda målet Cereol Italia. I det mål som gav upphov till denna dom gjordes nämligen, liksom i förevarande fall, en bedömning med avseende på proportionalitetsprincipen av ett beslut av kommissionen att dra in ett ekonomiskt stöd.
104. Talan kan således inte vinna bifall på den fjärde grunden.
105. Mot bakgrund av vad ovan anförts skall Conserve Italias överklagande ogillas i sin helhet.
106. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 är tillämplig på ett överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att klaganden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet skall Conserve Italia ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:
1) Överklagandet ogillas.
2) Conserve Italia Soc. Coop, ari skall betala rättegångskostnaderna.
1 Rättegängsspråk: italienska.