Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 19 mars 2002
I mål C-224/00,
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Macken samt domarna N. Colneric, R. Schintgen, V. Skouris (referent) och J.N. Cunha Rodrigues, generaladvokat: C. Stix-Hackl, justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 6 december 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Nationella bestämmelser
Artikel 202 — Reducerad betalning
Artikel 203 — Överklagande till prefekten
Artikel 204 — Prefektens handläggning
Artikel 205 — Överklagande till domstol
Det administrativa förfarandet
Parternas grunder och argument
Domstolens bedömning
Rättegångskostnader
1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 31 maj 2000, i enlighet med artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i EG-fördraget (nu artikel 12 EG i ändrad lydelse) genom att bibehålla en lagbestämmelse (artikel 207 i den italienska vägtrafiklagen) i vilken föreskrivs en oproportionerlig skillnad i behandlingen av lagöverträdare beroende på var ett fordon är registrerat.
2. I artiklarna 202—205 i decreto legislativo n° 285, Nuovo codice della strada (lagdekret nr 285 om en ny vägtrafiklag), av den 30 april 1992 (GURI nr 114 av den 18 maj 1992, ordinarie tillägg, nedan kallad vägtrafiklagen) föreskrivs följande:
3. Artikel 207 i vägtrafiklagen, som är tillämplig när en överträdelse begåtts med ett fordon som är registrerat i en annan stat än Italien eller som har ett EE-registreringsnummer, har följande lydelse:
4. Det följer av handlingarna i målet att alla de administrativa sanktionsavgifter som föreskrivs i vägtrafiklagen har fastställts på sådant sätt att den maximala sanktionsavgiften motsvarar fyra gånger den lägsta sanktionsavgiften. Följaktligen motsvarar halva det maximala beloppet i artiklarna 203 och 207 dubbla minimibeloppet i artikel 204, och de båda uttrycken skall anses ha samma innebörd.
5. Kommissionen ansåg att en oproportionerlig skillnad i behandlingen av lagöverträdare beroende på var deras fordon är registrerat, en skillnad som strider mot artikel 6 i fördraget, har införts genom artikel 207 i vägtrafiklagen och inledde därför fördragsbrottsförfarandet. Sedan Republiken Italien formellt anmodats att inkomma med synpunkter, tillställde kommissionen den 2 oktober 1998 denna medlemsstat ett motiverat yttrande och uppmanade densamma att inom två månader från delgivningen vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet.
6. Genom skrivelser av den 22 oktober och den 12 november 1998 bestred de italienska myndigheterna det påstådda fördragsbrottet och gjorde bland annat gällande att gemenskapsmyndigheterna inte hade gjort någon anmärkning avseende artikel 207 när de erhöll underrättelsen om vägtrafiklagen. I en skrivelse av den 18 januari 1999 meddelade de italienska myndigheterna kommissionen att de höll på att undersöka möjligheterna att införa ändringar i det förslag till lag om ändring av vägtrafiklagen som hade lämnats till parlamentet. Några upplysningar om en eventuell ändring av artikel 207 i vägtrafiklagen lämnades emellertid inte därefter till kommissionen.
7. Det är mot denna bakgrund som kommissionen har beslutat att väcka förevarande talan.
8. Kommissionen har hävdat att den italienska lagstiftningen innehåller en diskriminering som grundar sig på var fordonet är registrerat, vilket i praktiken motsvarar en skillnad i behandling mellan lagöverträdare som bor i landet och lagöverträdare som inte gör det. De sistnämnda lagöverträdarna drabbas av en nackdel i förhållande till de förstnämnda, på så sätt att de är skyldiga att omedelbart betala minimibötesbeloppet eller att ställa en säkerhet motsvarande det dubbla beloppet, vid äventyr att deras körkort eller deras fordon annars tas i beslag. Eftersom den grupp av lagöverträdare som inte bor i landet tenderar att utgöras av medborgare från andra medlemsstater medför en sådan skillnad i behandling en indirekt diskriminering beroende på nationalitet, som tillämpas till nackdel för medborgare från andra medlemsstater.
9. Kommissionen har, samtidigt som den påpekat att domstolen i sin dom av den 23 januari 1997 i mål C-29/95, Pastoors och Trans-Cap (REG 1997, s. I-285) har funnit att en skillnad i behandling mellan lagöverträdare som är bosatta i landet och dem som inte är det kan vara objektivt motiverad om syftet med skillnaden är att förhindra att lagöverträdare som inte är bosatta i landet undandrar sig från att betala böter och om den är proportionerlig i förhållande till detta syfte, hävdat att det system som inrättats genom artikel 207 i vägtrafiklagen uppenbarligen är oproportionerligt och diskriminerande och således strider mot artikel 6 i fördraget.
10. Enligt kommissionen hade det varit tillräckligt om det i den italienska lagstiftningen hade föreskrivits att en säkerhet motsvarande det föreskrivna minimibeloppet omedelbart skulle inbetalas för att de italienska myndigheterna skulle erhålla nödvändiga garantier. Samtidigt skulle en sådan bestämmelse vara proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet, som är att erhålla betalning av det belopp som föreskrivs i artikel 202 i vägtrafiklagen, utan att rubba den rätt till betänketid som en lagöverträdare som inte är bosatt i landet har.
11. Den italienska regeringen har medgett att den italienska lagen innebär en indirekt diskriminering beroende på nationalitet.
12. Nämnda regering har emellertid, med stöd av punkterna 22 och 24 i domen i det ovannämnda målet Pastoors och Trans-Cap, hävdat att denna diskriminering är oundgänglig för att säkerställa betalning av de böter som lagöverträdare som inte är bosatta i landet skall erlägga, mot bakgrund av att några gemenskapsinstrument eller bilaterala avtal mellan Republiken Italien och övriga medlemsstater som säkerställer en verkställighet utomlands av de aktuella sanktionsåtgärderna inte finns.
13. Den lösning som kommissionen har föreslagit är inte lämplig, eftersom den dels inte undanröjer den mest allvarliga aspekten av diskrimineringen, det vill säga skyldigheten till omedelbar betalning, dels innebär att de lagöverträdare som inte är bosatta i landet och som bestrider överträdelsen genom ett överklagande till prefekten i enlighet med lag erhåller en fördel om detta överklagande slutligen avslås. I ett sådant fall skulle nämligen en säkerhet om ett belopp uppgående till den lägsta sanktionsavgiften inte vara tillräcklig för att täcka den sanktionsavgift som föreskrivs i den italienska lagen, vilken inte kan vara mindre än dubbla minimibeloppet.
14. Det skall inledningsvis erinras om att enligt artikel 6 i fördraget, i vilken den allmänna likabehandlingsprincipen kommer till särskilt uttryck, är all diskriminering på grund av nationalitet förbjuden.
15. Det följer av fast rättspraxis att reglerna om likabehandling av ett lands medborgare och utlänningar inte bara förbjuder öppen diskriminering på grund av nationalitet utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (domen i det ovannämnda målet Pastoors och Trans-Cap, punkt 16).
16. I förevarande fall skall enligt den italienska lagen de som överträder vägtrafiklagen behandlas olika beroende på var deras fordon är registrerat. Särskilt skall märkas att lagöverträdaren förfogar över en tidsfrist om 60 dagar från det att överträdelsen konstaterats eller från delgivningen för att betala det föreskrivna minimibeloppet, om denna överträdelse begåtts med ett fordon registrerat i Italien. Samma lagöverträdare kan inom nämnda frist även överklaga beslutet till prefekten, såvida han inte redan har betalat minimibeloppet. Av artikel 207 i vägtrafiklagen framgår däremot att om en överträdelse begåtts med ett fordon som är registrerat i en annan stat än Italien eller som är EE-registrerat, är lagöverträdaren skyldig att antingen omedelbart betala det föreskrivna minimibeloppet eller — bland annat om han vill bestrida överträdelsen hos prefekten — ställa en säkerhet motsvarande det dubbla minimibeloppet, vid äventyr att hans körkort eller hans fordon annars tas i beslag.
17. Det framgår således att genom artikel 207 i vägtrafiklagen har en skillnad i behandling till nackdel för de lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat än Italien införts.
18. Det stämmer visserligen att denna skillnad i behandling inte är direkt grundad på nationalitet. Det står ändå klart att en stor majoritet av de lagöverträdare i Italien som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat inte är italienska medborgare, medan en stor majoritet av de lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i Italien är det.
19. Härav följer att den skillnad i behandling som införts genom artikel 207 i vägtrafiklagen, till nackdel för de lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat än Italien, i praktiken leder till samma resultat som en diskriminering på grund av nationalitet.
20. Enligt domstolens rättspraxis är dock inte detta konstaterande tillräckligt för slutsatsen att denna nationella bestämmelse är oförenlig med artikel 6 i fördraget. Det måste dessutom undersökas om artikel 207 i vägtrafiklagen kan motiveras med hänsyn till objektiva omständigheter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Pastoors och Trans-Cap, punkt 19) och om den är proportioner lig i förhållande till det mål som eftersträvas. Om så inte är fallet skall den ifrågavarande nationella bestämmelsen anses vara förbjuden enligt artikel 6 i fördraget.
21. Vad gäller sådana omständigheter som kan motivera en skillnad i behandling av lagöverträdare, följer det av punkterna 21 och 22 i domen i det ovannämnda målet Pastoors och Trans-Cap att frånvaron av internationella överenskommelser som gör det möjligt att säkerställa verkställigheten av en fällande dom i en annan medlemsstat än den i vilken den avkunnats objektivt kan motivera en skillnad i behandling mellan de lagöverträdare som är bosatta i landet och dem som inte är det, samt att skyldigheten att deponera ett belopp som säkerhet, som endast åvilar dem som inte är bosatta i landet, är ägnad att förhindra att de undandrar sig en faktisk sanktionsåtgärd genom att helt enkelt förklara att de inte vill gå med på en omedelbar uppbörd av böterna.
22. Även om domstolen gjorde det konstaterande som anges i punkt 21 i nämnda dom i ett mål som rörde en skillnad i behandling av lagöverträdare beroende på deras hemvist, äger konstaterandet giltighet även vid bedömningen av om den skillnad i behandling som inrättats genom artikel 207 i vägtrafiklagen till nackdel för lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat i Italien är förenlig med artikel 6 i fördraget eller inte. Den italienska regeringen har nämligen i sitt svaromål medgett att den i målet ifrågavarande skillnaden i behandling faktiskt motsvarar en skillnad i behandling mellan de lagöverträdare som bor i landet och dem som inte gör det.
23. Med hänsyn till det ovanstående kan det konstateras, i likhet med vad den italienska regeringen med rätta har anfört utan att motsägas av kommissionen, att när det inte finns några internationella instrument eller gemenskapsinstrument genom vilka det säkerställs att en sanktionsavgift som beslutats i en medlemsstat på grund av en överträdelse av vägtrafiklagen i förekommande fall kan verkställas i en annan medlemsstat, finns det en risk för att sanktionsavgiften inte kan uppbäras. Kommissionen har vidare inte bestritt nämnda regerings påstående att det inte heller finns några bilaterala avtal mellan Republiken Italien och andra medlemsstater som kan garantera att en sådan verkställighet sker.
24. Dessa omständigheter innebär att den skillnad i behandling som införts genom artikel 207 i vägtrafiklagen är motiverad, i den mån som denna skillnad består i att endast de lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat än Italien skall ställa en säkerhet eller uppvisa ett borgensåtagande.
25. Eftersom det belopp som föreskrivs för denna säkerhet eller för borgensåtagandet emellertid uppgår till dubbla det minimibelopp som skall erläggas vid en omedelbar betalning, vilket innebär att de lagöverträdare som avses i artikel 207 i vägtrafiklagen uppmuntras att omedelbart betala minimibeloppet och således att avstå från den betänketid som de har enligt lagen avseende frågan om de vill bestrida överträdelsen hos prefekten, framstår den skillnad i behandling som införts genom nämnda artikel som oproportionerlig i förhållande till det syfte som eftersträvas genom bestämmelsen.
26. Syftet är nämligen att säkerställa betalning av sanktionsavgifter från de lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat än Italien. Såsom kommissionen med rätta har anfört i detta hänseende skulle nämnda syfte dock uppnås lika väl om de lagöverträdare som avses i artikel 207 i vägtrafiklagen var skyldiga att ställa ett belopp motsvarande minimibeloppet som säkerhet och om de italienska myndigheterna hade rätt att tillgodogöra sig denna säkerhet efter utgången av den frist om 60 dagar som föreskrivs i artikel 202 i nämnda lag.
27. Den italienska regeringen har hävdat att en sådan säkerhet emellertid inte är ägnad att säkerställa betalning av den sanktionsavgift som föreskrivs i artikel 204 i vägtrafiklagen i de fall som en sådan lagöverträdare som avses i artikel 207 i vägtrafiklagen överklagar beslutet till prefekten inom 60-dagarsfristen och överklagandet slutligen avslås. I sådana fall skulle nämligen lagöverträdaren vara skyldig att betala ett bötesbelopp som inte kan vara lägre än dubbla det föreskrivna minimibeloppet.
28. Detta argument från den italienska regeringen kan inte ändra det konstaterande som gjorts i punkt 25 i förevarande dom och skall följaktligen avfärdas. Såsom kommissionen med rätta har anfört i detta hänseende kan en betalning av den sanktionsavgift som föreskrivs i artikel 204 i vägtrafiklagen säkerställas genom andra åtgärder som vidtas vid en senare tidpunkt.
29. Mot bakgrund av samtliga överväganden ovan kan det konstateras att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i fördraget, genom att i artikel 207 i vägtrafiklagen bibehålla en oproportionerlig skillnad i behandlingen av lagöverträdare beroende på var ett fordon är registrerat.
30. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i EG-fördraget (nu artikel 12 EG i ändrad lydelse), genom att i artikel 207 i vägtrafiklagen bibehålla en oproportionerlig skillnad i behandlingen av lagöverträdare beroende på var ett fordon är registrerat.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: italienska.