Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 12 juni 2003

I mål C-97/01,

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken och N. Colneric (referent), generaladvokat: L.A. Geelhoed, justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 4 juli 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapslagstiftningen

Den nationella lagstiftningen

Det administrativa förfarandet

Talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 27 februari 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte säkerställa att artikel 4d i kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, s. 10; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 221), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996 (EGT L 74, s. 13) (nedan kallat direktivet), faktiskt införlivas med luxemburgsk rätt.

2. I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:

3. Till följd av den begäran som Storhertigdömet Luxemburg den 28 juni 1996 ingav med stöd av artikel 2.2 fjärde stycket i direktivet, beviljade kommissionen genom beslut 97/568/EG av den 14 maj 1997 (EGT L 234, s. 7) ytterligare tidsfrister för att genomföra direktivet vad gäller full konkurrens på marknaderna för teletjänster. Detta innebar att tidsfristen för att avskaffa exklusiva rättigheter vad gäller taltelefoni förlängdes till den 1 juli 1998 (artikel 1 i beslutet) och att tidsfristen för att upphäva övriga restriktioner vad gäller tillhandahållandet av redan avreglerade teletjänster förlängdes till den 1 juli 1997 (artikel 2 i beslutet).

4. Artikel 4d i direktivet har följande lydelse:

5. I artikel 2.6 i rådets direktiv 90/387/EEG av den 28 juni 1990 om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (EGT L 192, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 212), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/51/EG av den 6 oktober 1997 (EGT L 295, s. 23), föreskrivs att med uttrycket väsentliga krav i direktiv 90/387 avses följande:

6. Genom artikel 7 i den luxemburgska lagen av den 21 mars 1997 om telekommunikation, Memorial A 1997, s. 761, nedan kallad lagen om telekommunikation, införs ett licenssystem för driften av telenät, telefonit] änster, mobiltelefoni och personsökning.

7. I artikel 34.1 första stycket i lagen om telekommunikation föreskrivs följande:

8. Artikel 35 i lagen om telekommunikation har följande lydelse:

9. I artikel 35.3 i lagen om telekommunikation föreskrivs att den som innehar en licens för driften av ett telenät skall bära de kostnader som härrör från ändringar i kablar, luftledningar och därmed sammanhängande installationer.

10. I en skrivelse av den 22 juli 1999 erinrade kommissionen de luxemburgska myndigheterna om deras skyldigheter enligt artikel 4d i direktivet.

11. Kommissionen var inte nöjd med vare sig resultaten av ett bilateralt möte som hölls den 10 september 1999 eller de luxemburgska myndigheternas svar i en skrivelse av den 16 september 1999. Den sände därför den 17 januari 2000 en formell underrättelse till Storhertigdömet Luxemburg, och uppmanade denna stat att inkomma med ett yttrande över införlivandet av artikel 4d i direktivet.

12. Eftersom den formella underrättelsen inte besvarades, avgav kommissionen den 3 augusti 2000 ett motiverat yttrande i vilket den uppmanade nämnda medlemsstat att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de nödvändiga åtgärderna.

13. Eftersom kommissionen inte fick något svar från de luxemburgska myndigheterna, väckte den förevarande talan.

14. Enligt kommissionen kan den omständigheten att teleoperatörer inte har beviljats ledningsrätt på ett ickediskriminerande sätt bero antingen på att bestämmelserna i lagen om telekommunikation inte har tillämpats korrekt eller på att det är nödvändigt att anta kompletterande bestämmelser i den luxemburgska rättsordningen för att säkerställa ett faktiskt införlivande av artikel 4d i direktivet.

15. För att visa att Storhertigdömet Luxemburg inte har vidtagit alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att licensinnehavarna faktiskt beviljas ledningsrätt på ett ickediskriminerande sätt har kommissionen grundat sig på följande tre omständigheter:

16. Vad, för det första, beträffar osäkerheten i det luxemburgska rättssystemet, har kommissionen konstaterat att ledningsrätt i fråga om allmän mark i Luxemburg, som genom artiklarna 34 och 35 i lagen om telekommunikation teoretiskt beviljas den som innehar en licens för driften av ett telenät, i praktiken inte beviljas i ett förfarande ämnat att garantera avsaknad av diskriminering. I detta hänseende är behörighetsfördelningen oklar. Den luxemburgska regeringen har själv angett att flera myndigheter har behörighet att bevilja tillstånd i fråga om ledningsrätt, nämligen Administration de l'Enregistrement et des Domaines, som är behörig i fråga om mark som ägs av staten (utom när det gäller det nationella vägnätet), Administration des Ponts et Chaussées, i fråga om det nationella vägnätet, samt Collège des bourgmestre et échevins, i fråga om den mark som varje kommun äger.

17. Såvitt avser den statsägda mark på vilken järnvägen är belägen, en mark som förvaltas av Société nationale des chemins de fer luxembourgeois (nedan kallat CFL), har kommissionen påpekat att enligt Institut des télécommunications luxembourgeois (offentligt organ som övervakar efterlevnaden av bestämmelserna i lagen om telekommunikation) är det staten och inte CFL som är den myndighet som är behörig att handlägga en begäran att få lägga ned kablar längs järnvägsnätet, medan det enligt den luxemburgska transportministern är CFL som skall handlägga en sådan begäran. Av en dom av Tribunal administratif (Luxembourg) av den 13 december 2000 följer emellertid att CFL saknade behörighet att bevilja eller avslå en begäran om tillstånd för vägnätet.

18. När det gäller kommunerna är det oklart vilka bestämmelserna om beviljande av ledningsrätt är eller, i vart fall, vilken den gemensamma grunden är för tillståndsförfarandet, vilket eventuellt är uppdelat mellan de olika kommunerna.

19. I artikel 35.1 i lagen om telekommunikation föreskrivs dessutom att nyttjanderätten förutsätter att den myndighet som är behörig beträffande den allmänna marken i fråga först har godkänt den tekniska planen över platsen och beskrivningen av de installationer som skall anläggas. Å ena sidan ankommer det på denna myndighet att i praktiken fastställa villkoren för att få tillträde till den mark som ägs av staten eller kommunerna. A andra sidan är det nödvändigt att en teleoperatör får ett särskilt tillstånd för vägnät. Enligt kommissionen är det inte klart fastställt huruvida frågan om tillståndsförfarandet för vägnätet har slagits ihop med begäran om godkännande av planen över platsen och av beskrivningen av de installationer som skall anläggas, vilka avses i artikel 35.1 i nämnda lag, eller om den tillkommer utöver denna begäran.

20. Till stöd för detta konstaterande kan ett konkret exempel anföras. Compagnie générale pour la diffusion de la télévision (nedan kallat Coditei), som med stöd av lagen om telekommunikation har en licens för att upprätta och driva ett fast telenät, ansökte i mars månad 1999 hos de olika luxemburgska organisationerna och myndigheterna i fråga om tillstånd för att lägga ned kablar.

21. CFL informerade Coditei om att begäran att få lägga ned kablar inte kunde bifallas. Avslaget motiverades endast med egna strategihänsyn. När det gäller den ansökan om tillstånd för vägnätet som Coditei gav in till Administration des Ponts et Chaussées anförde myndigheten, i sitt svar av den 23 september 1999, att ärendet inte kunde avslutas till följd av tekniska svårigheter som hängde samman med samordningen av olika teleoperatörers begäran. Den skrivelse som Coditei hade skickat till Administration de l'Enregistrement et des Domaines samt de olika skrivelser som hade skickats till den luxemburgska ministern för Travaux publics förblev obesvarade.

22. Kommissionen har för det andra understrukit att det enligt direktivet är möjligt att avslå en ansökan om ledningsrätt när väsentliga krav inte är uppfyllda. I de avslagsbeslut som i detta fall hade meddelats Coditei av de olika organisationerna eller myndigheterna — vid vilka det hade ansökts om beviljande av ledningsrätt — däribland Administration des Ponts et Chaussées och CFL, fanns det emellertid ingen som helst hänvisning till sådana väsentliga krav som avses i artikel 4d i direktivet.

23. Kommissionen har för det tredje påmint om att det i artikel 4d första stycket i direktivet föreskrivs förbud mot att diskriminera mellan olika företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät [vad gäller] beviljande av ledningsrätt för att tillhandahålla sådana nät. Enligt de uppgifter som kommissionen förfogar över har något positivt beslut emellertid ännu inte meddelats någon ny operatör som ansökt om beviljande av ledningsrätt i fråga om allmän mark, för att denne skall kunna säkerställa att lokala nät ansluts till utländska nät och på så sätt erbjuda teletjänster i konkurrens med företaget Postes et Télécommunications (nedan kallat PT). Det är PT som har tilldelats kontrakten avseende arbetena med att lägga ned kablar längs vissa motorvägar, medan övriga innehavare av en licens för driften av telenät fram till i dag har förvägrats ledningsrätt.

24. Till sitt försvar har den luxemburgska regeringen gjort gällande att principen om förbud mot diskriminering mellan olika företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät, vilken slås fast i artikel 4d i direktivet, har införlivats med luxemburgsk rätt, vilket kommissionen inte har bestritt. Ledningsrätt skall utövas med iakttagande av precisa bestämmelser som de behöriga myndigheterna i fråga har fastställt och offentliggjort. Dessa bestämmelser är desamma oavsett vem som gör gällande ledningsrätt. Det finns inga särskilda bestämmelser om ledningsrätt på telekommunikationsområdet, ett område på vilket det saknas särskilda rättigheter.

25. Vad beträffar behörighetsfördelningen har den luxemburgska regeringen hävdat att Administration de l'Enregistrement et des Domaines är behörig myndighet i fråga om mark som ägs av staten, medan vägnätet på denna mark omfattas av Administration des Ponts et Chaussées behörighet. Villkoren för beviljande av tillstånd för vägnätet tillhandahålls på begäran, och man kan ta del av dem på denna myndighets hemsida på Internet. Bestämmelserna om beviljande av ledningsrätt i fråga om den kommunala marken, med avseende på vilken Collège des bourgmestre et échevins är behörig myndighet, tillhandahålls likaså de berörda på en enkel begäran, och i vissa kommuner kan man även ta del av reglerna på kommunernas hemsida på Internet.

26. Beträffande det särskilda fall som har anförts av kommissionen har den luxemburgska regeringen hänvisat till en dom av den 4 juli 2000 av Cour d'appel (Luxembourg) i mål nr 24369 mellan Coditei och CFL. I domen bekräftas det att förfarandet för godkännande av planen över platsen och av beskrivningen av de installationer som skall anläggas är det villkor som skall vara uppfyllt innan den ledningsrätt som innehavarna av en licens för driften av ett telenät beviljats, med stöd av artiklarna 34 och 35 i lagen om telekommunikation, kan utövas. Villkoret gäller för varje operatör som gör gällande en ledningsrätt med stöd av nämnda lag, och innebär inte något ifrågasättande av huruvida rättigheten verkligen finns.

27. Den luxemburgska regeringen har angett att det avslagsbeslut genom vilket Coditei förvägrades tillträde till den statsägda mark på vilken järnvägen är belägen hade en dubbel innebörd. För det första hade operatören ursprungligen skickat sin begäran om tillträde till CFL, i dess egenskap av förvaltare av statens järnvägsnät. Tribunal administratif har emellertid i sin dom av den 13 december 2000 klargjort att det är transportministeriet som är den myndighet som är behörig att godkänna planen över platsen, såvitt avser den mark på vilken järnvägen är belägen, eftersom den som förvaltar järnvägsnätet saknar behörighet att bevilja tillträde till statens egendom. För det andra är avslaget på Coditele begäran om tillträde inte en följd av att myndigheten på ett diskriminerande sätt skulle ha nekat tillträde till den mark som ägs av staten, utan av att operatören inte hade ingett en plan över platsen och en beskrivning av de installationer som skulle anläggas för dess framtida nät.

28. När det gäller kommissionens argument att detta krav på en plan över platsen gör det omöjligt att faktiskt utöva ledningsrätten på grund av att de tekniska uppgifter som krävs för att en sådan plan skall kunna upprättas inte finns tillgängliga, eftersom de endast kan tillhandahållas av den som förvaltar det allmänna nätet i fråga, har den luxemburgska regeringen invänt att de uppgifter som krävs för att upprätta planen över platsen endast består av en topografisk karta. Denna karta är en allmän handling som finns tillgänglig hos tillsynsmyndigheten för fastighetsregister och topografi.

29. Slutligen har den luxemburgska regeringen anfört att det förfarande som är i fråga i detta mål numera har ändrats genom storhertiglig förordning av den 8 juni 2001 om villkoren för nyttjande, av teleoperatörer, förvaltare av elnät samt av företag som levererar naturgas, av den mark på vilken det statliga väg- och järnvägsnätet är beläget (Memorial A 2001, s. 1394).

30. Av fast rättspraxis följer att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se bland annat dom av den 30 januari 2002 i mål C-103/00, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I-1147, punkt 23, och av den 30 maj 2002 i mål C-323/01, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I-4711, punkt 8).

31. De ändringar som har införts i den luxemburgska rättsordningen genom den storhertigliga förordningen av den 8 juni 2001 skall följaktligen inte beaktas vid domstolens prövning av förevarande talan om fördragsbrott.

32. Enligt fast rättspraxis är det, såvitt avser ett direktivs införlivande med en medlemsstats rättsordning, nödvändigt att bestämmelserna i den nationella rättsordningen säkerställer att direktivet faktiskt tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa nationella bestämmelser är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs har möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter (dom av den 23 mars 1995 i mål C-365/93, kommissionen mot Grekland, REG 1995, s. I-499, punkt 9, och av den 10 maj 2001 i mål C-144/99, kommissionen mot Nederländerna, REG 2001, s. I-3541, punkt 17).

33. Mot denna bakgrund skall det undersökas huruvida de bestämmelser i den luxemburgska rättsordningen som var i kraft vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet uppfyllde kraven i artikel 4d i direktivet.

34. Enligt första stycket i denna bestämmelse skall medlemsstaterna inte diskriminera mellan olika företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät vad gäller beviljande av ledningsrätt för att tillhandahålla sådana nät.

35. Enligt artikel 34.1 första stycket i lagen om telekommunikation innefattar den licens som beviljas för driften av ett telenät en nyttjanderätt, för vilken de bestämmelser i lagar och andra författningar som reglerar nyttjandet av den mark som ägs av staten eller kommunerna skall iakttas.

36. Att en sådan bestämmelse finns är emellertid inte tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 4d i direktivet. Syftet med sistnämnda artikel är nämligen att säkerställa ledningsrättens faktiska utövande, i syfte att avreglera tillhandahållandet av infrastrukturer för telekommunikation. Ett faktiskt införlivande av nämnda bestämmelse förutsätter att det klart har utpekats vilken myndighet som är behörig att bevilja sådana rättigheter och att det, för att rättigheterna skall kunna göras gällande, har införts administrativa förfaranden som är genomblickbara. Så är emellertid inte fallet i förevarande mål.

37. Även om medlemsstaterna, i fråga om utpekandet av den behöriga myndigheten, är fria att fastställa den nationella behörighetsfördelningen på det sätt som de anser är lämpligt och att genomföra ett direktiv genom åtgärder som vidtas av olika myndigheter (se dom av den 14 januari 1988 i de förenade målen 227/85—230/85, kommissionen mot Belgien, REG 1988, s. 1, punkt 9), skall de enskilda likväl ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter.

38. Det aktuella tillståndsförfarandet i fråga om beviljande av ledningsrätt i fråga om allmän mark är emellertid inte genomblickbart. När det gäller den allmänna mark på vilken järnvägen är belägen framgår det av handlingarna i målet att de luxemburgska myndigheterna själva var oense i frågan huruvida den myndighet som är behörig att handlägga en begäran att få lägga ned kablar längs järnvägsnätet är CFL, såsom den luxemburgska transportministern har hävdat, eller staten, såsom Institut des télécommunications luxembourgeois har hävdat.

39. Vad beträffar förfarandena för beviljande av ledningsrätt förutsätter nyttjandet av den mark som ägs av staten eller kommunerna, enligt artikel 35.1 i lagen om telekommunikation, att en plan över platsen och en beskrivning av de installationer som skall anläggas först har godkänts av den myndighet som är behörig beträffande den allmänna marken i fråga. De som har en licens för driften av ett telenät och som avser att utöva den ledningsrätt som licensen innefattar skall dessutom skaffa sig tillstånd för vägnätet hos de statliga organ och alla lokala organ som berörs, beroende på var vägnäten är belägna. Den luxemburgska regeringen har inte hävdat att den i detta avseende har antagit och offentliggjort verkställighetsföreskrifter. Även om villkoren för de förfaranden som tillämpas av de olika behöriga organen kan fås på de berördas begäran eller, i vissa fall, genom Internet, är det ändå så att de administrativa förfarandena sammantaget är långt ifrån genomblickbara och att denna situation följaktligen kan avhålla de berörda från att inge en ansökan om ledningsrätt.

40. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte säkerställa ett faktiskt införlivande av artikel 4d i direktivet.

41. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Storhertigdömet Luxemburg skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Storhertigdömet Luxemburg har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:

1) Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte säkerställa att artikel 4d i kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster, i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996, faktiskt införlivas med luxemburgsk rätt.

2) Storhertigdömet Luxemburg skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegängssprak: franska.