Domstolens dom (andra avdelningen) den 16 september 2004

I mål C-227/01, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 7 juni 2001,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann, J.N. Cunha Rodrigues, R. Schintgen (referent) och F. Macken, generaladvokat: M. Poiares Maduro, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Múgica Arzamendi,

med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 19 februari 2004,

med beaktande av de yttranden som har avgivits av parterna,

och efter att den 24 mars 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Den nationella lagstiftningen

Det administrativa förfarandet

Talan

Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

Prövning i sak

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har väckt talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 3, 5.2 och 6.2 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), genom att inte upprätta en miljökonsekvensbeskrivning avseende projektet järnvägslinjen Valencia-Tarragona, sträckan Las Palmas-Oropesa. Plattform, vilket utgör en del av projektet Medelhavskorridoren.

2. Enligt första och sjätte skälen i direktiv 85/337 har direktivet till syfte att förhindra att föroreningar och annan inverkan på miljön uppstår genom att det däri föreskrivs att vissa offentliga och privata projekt skall utgöra föremål för en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges.

3. Såsom framgår av femte skälet i direktivet, föreskrivs däri allmänna principer för bedömning av miljöpåverkan som skall tillämpas i syfte att komplettera och samordna processer för tillståndsgivning till sådana offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra stor inverkan på miljön.

4. Av åttonde och elfte skälen i direktiv 85/337 följer att vissa slag av projekt medför en betydande påverkan på miljön och att en systematisk bedömning som regel bör göras av detta med hänsyn till behovet av att skydda människors hälsa och bidra till livskvaliteten genom en förbättrad miljö samt för att säkerställa bevarandet av arternas mångfald och bibehålla ekosystemets förnyelseförmåga som en grundläggande resurs för allt liv.

5. De bestämmelser i direktiv 85/337 som är i fråga i förevarande mål, i deras lydelse före rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av förstnämnda direktiv (EGT L 73, s. 5) är följande.

6. Artikel 1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

7. Artikel 2 i detta direktiv har följande lydelse:

8. I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:

9. Artikel 4 i direktiv 85/337, till vilken det hänvisas i artikel 2.1 andra stycket i direktivet, har följande lydelse:

10. I punkt 7 i bilaga 1 till direktivet anges bland andra projekt anläggning av järnvägslinjer* för fjärrtrafik. [*I överensstämmelse med banverkets terminologi (http://www.banverket.se) används nedan termen spår i stället för linje som motsvarighet till den franska termen voies. Övers, anm.]

11. Punkt 12 i bilaga 2 till direktivet rör bland annat [ä]ndringar av projekt som avses i bilaga 1.

12. Artikel 5.1 och 5.2 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

13. Artikel 6.2 i samma direktiv har följande lydelse:

14. I artikel 12 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:

15. Detta direktiv har anmälts till medlemsstaterna den 3 juli 1985.

16. I de spanska bestämmelser genom vilka punkt 7 i bilaga 1 till direktivet har införlivats anges järnvägslinjer för fjärrtrafik som omfattar en ny sträcka bland de projekt som ovillkorligen skall bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning.

17. Efter att kommissionen erhållit ett klagomål i maj 1999 och efter en skriftväxling mellan kommissionen och de spanska myndigheterna ansåg kommissionen att dessa myndigheter hade tillämpat direktiv 85/337 felaktigt genom att inte upprätta en miljökonsekvensbeskrivning avseende projektet järnvägslinjen Valencia-Tarragona, sträckan Las Palmas-Oropesa. Plattform, vilket utgör en del av projektet Medelhavskorridoren, innan tillstånd gavs till detta projekt. Kommissionen sände därför, genom skrivelse av den 13 april 2000, en formell underrättelse till Konungariket Spanien och uppmanade medlemsstaten att inkomma med ett yttrande inom två månader.

18. Eftersom kommissionen inte övertygades av den spanska regeringens förklaringar riktade den, den 26 september 2000, ett motiverat yttrande till Konungariket Spanien och uppmanade konungariket att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet, vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma.

19. Eftersom den spanska regeringen besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 2 januari 2001, i vilken den upprepade sina tidigare argument, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.

20. Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 3, 5.2 och 6.2 i direktiv 85/337 genom att inte upprätta en miljökonsekvensbeskrivning avseende projektet järnvägslinjen Valencia-Tarragona, sträckan Las Palmas-Oropesa. Plattform, vilket utgör en del av projektet Medelhavskorridoren som förbinder den spanska regionen Levante med Katalonien och med den franska gränsen.

21. Den spanska regeringen har gjort gällande att talan skall avvisas, eftersom talan är grundad på en annan anmärkning än den som framfördes under det administrativa förfarandet.

22. Regeringen har nämligen gjort gällande att föremålet för tvisten under det administrativa förfarandet var tydligt begränsat till en sträcka på 13,2 km som utgör en del av järnvägslinjen mellan orterna Las Palmas och Oropesa. I detta skede i förfarandet gjorde kommissionen närmare bestämt gällande att den spanska regeringen inte hade uppfyllt kraven enligt direktiv 85/337 med avseende på 7,64 km av denna sträcka, där sträckningen har ändrats så att den nya sträckningen ligger längre åt väster, som mest med 800 m, för att kringgå orten Benicassim. Kommissionen har däremot varken i den formella underrättelsen eller i det motiverade yttrandet påtalat anläggandet av ett andra järnvägsspår parallellt med det befintliga spåret på den kvarvarande delen av sträckan, som uppgår till 13,2 km, och den har inte vid något tillfälle gjort gällande att anläggandet av ett andra järnvägsspår vid sidan av ett befintligt spår omfattas av direktivets tillämpningsområde.

23. Inom ramen för talan har emellertid kommissionen begärt att det skall fastställas att ett sådant anläggande av ett nytt spår parallellt med ett befintligt spår på en järnvägslinje omfattas av bestämmelserna i direktivet. Institutionen har dessutom avsett hela järnvägslinjen Valencia-Tarragona, med en längd på 251 km.

24. Under dessa omständigheter är det, enligt den spanska regeringen, uppenbart att föremålet för tvisten har utvidgats.

25. Domstolen konstaterar att det är obestritt att det motiverade yttrandet och det förfarande som föregick detta är rättsenliga. Den spanska regeringen har emellertid gjort gällande att den anmärkning som framförs i talan skiljer sig från anmärkningen i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet.

26. Det framgår av fast rättspraxis att föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 226 EG avgränsas genom det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse och att det motiverade yttrandet och talan följaktligen måste grundas på samma anmärkningar (se, bland annat, dom av den 11 juli 2002 i mål C-139/00, kommissionen mot Spanien, REG 2002, s. I-6407, punkt 18).

27. Det är emellertid inte möjligt att i förevarande mål göra gällande att föremålet för tvisten, såsom det framställts under det administrativa förfarandet, har utvidgats eller ändrats.

28. Kommissionen har nämligen, som svar på en fråga från domstolen, bekräftat att föremålet för förevarande talan är begränsad till en sträcka på 13,2 km mellan Las Palmas och Oropesa och att det, till skillnad från vad den spanska regeringen påstått, inte omfattar hela linjen Valencia-Tarragona, med en längd på 251 km.

29. Vidare innehåller både den formella underrättelsen och det motiverade yttrande som kommissionen riktade till Konungariket Spanien samt talan hänvisningar till sträckan Las Palmas-Oropesa och den spanska regeringen har inte bestridit att denna sträcka är 13,2 km. Det framgår dessutom tydligt av den spanska regeringens svaromål att den inte missförstått tvistens omfattning, eftersom den själv anser att det omtvistade projektet avser den sträcka på 13,2 km mellan orterna Las Palmas och Oropesa där det skall anläggas ett nytt järnvägsspår parallellt med det befintliga spåret och järnvägslinjen skall anpassas till en hastighet på upp till 220 km/tim och där en del på 7,64 km utgör en ny sträckning för att kringå orten Benicassim.

30. Talan kan följaktligen tas upp till sakprövning.

31. Kommissionen har till stöd för sin talan gjort gällande att det är klargjort att det inte har upprättats någon miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med direktiv 85/337 avseende projektet järnvägslinjen Valencia-Tarragona, sträckan Las Palmas-Oropesa. Plattform, vilket utgör en del av projektet Medelhavskorridoren.

32. Enligt kommissionen var en sådan bedömning obligatorisk i förevarande fall, eftersom det är fråga om ett sådant projekt som avses i punkt 7 i bilaga 1 till direktivet, som det hänvisas till i artikel 4.1 i direktivet.

33. Kommissionen anser att direktiv 85/337 har tillämpats felaktigt med avseende på det omtvistade projektet och att Konungariket Spanien således har åsidosatt artiklarna 2, 3, 5.2 och 6.2 i direktivet.

34. Enligt kommissionen kan inte något av de skäl som den spanska regeringen har åberopat för att motivera sitt agerande godtas.

35. De argument som framförts av denna regering står i strid med lydelsen av direktiv 85/337 och närmare bestämt med lydelsen av punkt 7 i bilaga 1 till direktivet. De är dessutom oförenliga med direktivets anda och syfte.

36. Den spanska regeringen har medgett att det inte har upprättats en formell miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med direktiv 85/337 avseende det ifrågavarande projektet, men den anser att det inte var nödvändigt i förevarande fall.

37. Direktivet var nämligen inte tillämpligt, eftersom projektet endast innebar en förbättring av en befintlig järnvägslinje, genom att ett nytt spår lades parallellt med det ursprungliga enkelspåret, utan att det var fråga om anläggande av en ny järnvägslinje och utan att det krävdes en lång ny sträcka.

38. Denna synpunkt bekräftas av lydelsen av de bestämmelser genom vilka punkt 7 i bilaga 1 till direktiv 85/337 införlivats med spansk rätt. Kommissionen har inte vid något tillfälle ifrågasatt dessa bestämmelsers förenlighet med direktivet. Vad gäller lydelsen av punkt 7, används även i den engelska versionen begreppet linjer (lines) och inte begreppet spår.

39. För övrigt är inte det ifrågavarande projektet avsett för fjärrtrafik i den mening som avses i ovannämnda punkt 7, eftersom det rör förbindelsen mellan två orter som endast ligger 13,2 km från varandra.

40. Anläggandet av ett extra spår har inte heller någon faktisk inverkan på miljön utöver den som orsakats av anläggandet av den ursprungliga linjen och kommissionen hatinte heller lagt fram bevis för att det förekommer en sådan inverkan.

41. Den spanska regeringen har, i andra hand, gjort gällande att kraven i direktivet i förevarande fall har iakttagits med avseende på innehållet, eftersom revideringen av den allmänna byggnadsplanen för Benicassim, som genomfördes år 1992, föregicks av en utredning av miljöpåverkan som utgjorde föremål för en offentlig utfrågning och en utvärdering av miljöpåverkan. Syftet med revideringen var att reservera ett område för att anlägga en sträcka runt orten Benicassim, och en ny bedömning avseende arbetets miljöpåverkan var inte nödvändig.

42. Slutligen handlade de behöriga nationella myndigheterna i god tro och samarbetade genom att följa kommissionens uppfattning med avseende på den del av projektet där det fortfarande var möjligt, eftersom de genomförde en offentlig utfrågning avseende ändring nr 3, som huvudsakligen avser byggandet av en viadukt som är 754,5 m lång, av detta projekt innan arbetena avslutades.

43. För att kunna avgöra om kommissionens talan skall bifallas, skall domstolen, med beaktande av svarandens argument, först fastslå huruvida direktiv 85/337, och närmare bestämt den skyldighet att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning som föreskrivs däri, skall tillämpas på det omtvistade projektet. Om så är fallet skall sedan fastställas huruvida bestämmelserna i direktivet har iakttagits när projektet genomfördes.

44. Vad gäller den första punkten kan inte domstolen godta den spanska regeringens argument att det endast är anläggandet av en ny linje i bemärkelsen en ny järnvägssträcka mellan två orter som avses i punkt 7 i bilaga 1 till direktivet och att direktivet således inte skall tillämpas på anläggandet av ett extra spår parallellt med ett befintligt spår.

45. Utan att det är nödvändigt att i förevarande mål pröva huruvida det i samtliga språkversioner av punkt 7 i bilaga 1 till direktiv 85/337 tillämpas ett begrepp som motsvarar begreppet spår (vías i den spanska versionen) eller huruvida de spanska bestämmelser som antagits för att genomföra bestämmelsen är förenliga med direktivet, i den del begreppet linjer (líneas) tillämpats, framgår det av domstolens rättspraxis att behovet av en enhetlig tolkning av gemenskapsrätten nödvändiggör, för det fall de olika språkversionerna av en bestämmelse skiljer sig åt, att bestämmelsen tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av (se, bland annat, dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996, s. I-5403, punkt 28).

46. Vad beträffar direktiv 85/337 har domstolen redan fastställt att det framgår av direktivets lydelse att dess tillämpningsområde är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl, punkterna 31 och 39).

47. Det framgår närmare bestämt av artiklarna 1.1 och 2.1 liksom av första, femte, sjätte, åttonde och elfte skälen att direktivets huvudsakliga ändamål är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering ovillkorligen skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster, REG 2000, s. I-6917, punkt 52).

48. Dessa omständigheter är i sig tillräckliga för att punkt 7 i bilaga 1 till direktiv 85/337 skall tolkas så att den omfattar anläggandet av ett extra spår parallellt med ett befintligt järnvägsspår.

49. Ett sådant projekt kan nämligen medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i direktivet, eftersom det kan ha en varaktig inverkan på exempelvis fauna och flora, markens sammansättning och landskapet, samt orsaka betydande bullerstörningar, varför det skall omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det mål som eftersträvas med direktiv 85/337 skulle åsidosättas i betydande omfattning om kravet på att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning inte tillämpades på denna typ av projekt för anläggande av ett nytt järnvägsspår, även om sträckningen är parallell med ett befintligt spår. Ett sådant projekt kan följaktligen inte anses utgöra endast en ändring av ett ursprungligt projekt i den mening som avses i punkt 12 i bilaga 2 till direktivet.

50. Denna slutsats gäller dessutom i än högre grad när, såsom i förevarande fall, genomförandet av det ifrågavarande projektet innebär en ny sträckning, även om den endast avser en del av projektet. Ett sådant projekt är nämligen till sin art sådan att det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i direktiv 85/337.

51. Domstolen kan inte heller godta den spanska regeringens argument att förutsättningarna för att punkt 7 i bilaga 1 till direktivet skall tillämpas inte är uppfyllda på grund av att det ifrågavarande projektet, enligt denna regering, inte rör fjärrtrafik i den mening som avses i denna bestämmelse utan endast en sträcka på 13,2 km mellan två grannorter.

52. Såsom kommissionen på goda grunder har gjort gällande utgör nämligen det omtvistade projektet en del av en järnvägslinje på 251 km mellan Valencia och Tarragona, vilken utgör en del av projektet Medelhavskorridoren, som förbinder den spanska regionen Levante med Katalonien och den franska gränsen.

53. Om den spanska regeringens argument godtas, skulle direktiv 85/337 riskera att i väsentlig omfattning förlora sin ändamålsenliga verkan, eftersom det då är tillräckligt att de berörda nationella myndigheterna delar upp ett projekt som avser en lång sträcka i flera mindre delar för att inte behöva tillämpa bestämmelserna på vare sig projektet i dess helhet eller delsträckorna till följd av uppdelningen.

54. Av vad anförts följer att det projekt som avses i kommissionens talan, som rör anläggandet av ett extra järnvägsspår på 13,2 km med en ny sträckning på 7,64 km för att kringå orten Benicassim och som utgör en del av en järnvägslinje på 251 km, ingår i en av de grupper av projekt som redovisas i bilaga 1 till direktiv 85/337 vilka i princip ovillkorligen skall utgöra föremål för en systematisk bedömning i enlighet med artiklarna 4.1 och 5.1 i direktivet.

55. Vad gäller huruvida projektet har genomförts med iakttagande av bestämmelserna i direktiv 85/337, skall det inledningsvis erinras om att den spanska regeringen har medgett att de krav som föreskrivs i direktivet i fråga om upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning inte har iakttagits med avseende på projektet. Denna regering har inte heller gjort gällande att de förutsättningar som föreskrivs i artikel 2.3 i direktivet är uppfyllda i förevarande fall.

56. Vad därefter gäller den spanska regeringens argument att revideringen av den allmänna byggnadsplanen för Benicassim från år 1992 föregicks av en utredning av miljöpåverkan som utgjorde föremål för en offentlig utfrågning och av en utvärdering av miljöpåverkan, fastslår domstolen att även om denna plan innehöll samtliga nödvändiga uppgifter för att uppfylla minimikraven i direktiv 85/337, kan den inte under några omständigheter anses vara tillräcklig, eftersom den endast avser Benicassims kommun och närmare bestämt det område som omger denna ort, när det är klargjort att det omtvistade projektet är mer omfattande, vilket kommissionen har uppgett utan att det på allvar bestridits av svaranden. Därav följer att bestämmelserna i direktivet har tillämpats felaktigt, i vart fall vad gäller den övriga delen av projektet.

57. Den spanska regeringens påstående att de behöriga myndigheterna hade uppfyllt kraven i direktivet med avseende på ändring nr 3 kan inte heller godtas. Enligt svaranden har uppgifterna till allmänheten offentliggjorts först efter det att genomförandet av projektet påbörjats. Ett sådant tillvägagångssätt står emellertid uppenbart i strid med bestämmelserna i artikel 6.2 i direktiv 85/337, vari föreskrivs att den berörda allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. Den omständighet som den spanska regeringen har åberopat, att den offentliga utfrågningen genomfördes innan arbetena avslutades, är således irrelevant. Vidare avsåg detta förfarande endast en del av den ifrågavarande sträckan på 13,2 km, nämligen ändring nr 3 som huvudsakligen avser byggandet av en viadukt på cirka 750 m.

58. De nationella myndigheternas goda tro är inte heller relevant. Enligt fast rättspraxis har nämligen en talan om fördragsbrott en objektiv karaktär, och den omständigheten att det påstådda fördragsbrottet är en följd av en medlemsstats felaktiga tolkning av gemenskapsbestämmelserna utgör inget hinder för att domstolen fastställer detta (se dom av den 17 november 1993 i mål C-73/92, kommissionen mot Spanien, REG 1993, s. I-5997, punkt 19).

59. Vad slutligen gäller den spanska regeringens påstående att kommissionen inte korrekt har motiverat varför den anser att fördragsbrott föreligger, eftersom den inte har visat att anläggandet av ett extra spår parallellt med ett befintligt spår verkligen medför en miljöpåverkan utöver den som orsakas av anläggandet av den ursprungliga linjen, är det tillräckligt att erinra om att det relevanta kriteriet för huruvida direktiv 85/337 skall tillämpas är huruvida ett visst projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se, artikel 1.1 och femte och sjätte skälen i detta direktiv). Under dessa omständigheter ankommer det inte på kommissionen att fastslå den negativa konkreta inverkan som ett projekt faktiskt har på miljön. Kommissionen har tvärtom i tillräcklig omfattning visat att det ifrågavarande projektet omfattas av tillämpningsområdet för en av bestämmelserna i bilaga 1 till direktivet. Projektet skall därför utgöra föremål för en miljökonsekvensbeskrivning. Det är ostridigt att ett projekt av denna typ kan medföra nya betydande bullerstörningar, om inte annat så på grund av anpassningen av järnvägslinjen till trafik med en hastighet på upp till 220 km/tim.

60. Av vad anförts följer att kommissionens talan skall bifallas.

61. Det skall följaktligen fastställas att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 3, 5.2 och 6.2 i direktiv 85/337 genom att inte göra en miljökonsekvensbeskrivning avseende projektet järnvägslinjen Valencia-Tarragona, sträckan Las Palmas-Oropesa. Plattform, vilket utgör en del av projektet Medelhavskorridoren.

62. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1) Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 3, 5.2 och 6.2 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, genom att inte göra en miljökonsekvensbeskrivning avseende projektet järnvägslinjen Valencia-Tarragona, sträckan Las Palmas-Oropesa. Plattform, vilket utgör en del av projektet Medelhavskorridoren.

2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: spanska.