Domstolens dom (femte avdelningen) den 18 september 2003

I de förenade målen C-292/01 och C-293/01, angående begäran enligt artikel 234 EG i två fall från Consiglio di Stato (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid den nationella domstolen anhängiga målen mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Wathelet samt domarna C.W.A. Timmermans, A. La Pergola, P. Jann och S. von Bahr (referent), generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Albacom SpA, genom R. Caiazzo och G. Pesce, avvocati, Infostrada SpA, genom F.G. Scoca, M. Clarich, G. Pizzonia och F. Macaluso, avvocati, Italiens regering, genom I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato, Europeiska gemenskapernas kommission, genom H. van Lier och E. Traversa, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 21 november 2002 av: Albacom SpA, företrätt av R. Caiazzo och A. Santa Maria, avvocato, Infostrada SpA, företrätt av F.G. Scoca och G. Pizzonia, Italiens regering, företrädd av M. Fiorilli, och kommissionen, företrädd av E. Traversa,

och efter att den 12 december 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Gemenskapslagstiftningen

Den nationella lagstiftningen

Tvisterna i målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Consiglio di Stato har, genom två beslut av den 12 juni 2001 som inkom till domstolens kansli den 23 juli samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt en i båda besluten identisk fråga om tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet (EGT L 117, s. 15).

2. Denna fråga har uppkommit i två mål där talan väckts av Albacom SpA (nedan kallat Albacom) respektive Infostrada SpA (nedan kallat Infostrada), vilka båda innehar tillstånd att driva telekommunikationsnät för allmänhetens bruk, avseende ett interministeriellt dekret. Genom dekretet åläggs bolag som innehar sådana tillstånd att betala en avgift som utgörs av en procentandel av deras omsättning.

3. I tolfte skälet i direktiv 97/13 anges följande:

4. I artikel 6 i direktiv 97/13, som gäller [a]vgifter och kostnader för förfaranden vid allmän auktorisation, föreskrivs följande:

5. Artikel 11 i samma direktiv, med rubriken [a]vgifter och kostnader för individuella tillstånd, har följande lydelse:

6. Dekret nr 318 av den 19 september 1997 av republikens president (ordinarie tillägg till GURI nr 221 av den 22 september 1997, punkt 5, nedan kallat dekret nr 318) och dekret av den 5 februari 1998 (GURI nr 63 av den 17 mars 1998, s. 27), vilket antogs i syfte att tillämpa artikel 6 i dekret nr 318, handlar om de avgifter som tas ut av telekommunikationsföretag i samband med auktorisationsförfarandet.

7. I artikel 6.5 i dekret nr 318 föreskrivs att den avgift som företagen skall erlägga för förfarandet för allmän auktorisation [endast skall] täcka de administrativa kostnader som har samband med utredning [i ärendet], kontroll av hur tjänsterna tillhandahålls och uppfyllande av de villkor som har föreskrivits för auktorisa-tionen.

8. Artikel 6.20 i samma dekret innehåller en liknande bestämmelse om avgifter för individuella tillstånd. I artikel 6.21 föreskrivs därutöver en avgift för användning av knappa resurser.

9. I det ovannämnda dekretet av den 5 februari 1998 anges att innehavare av individuella tillstånd skall erlägga avgift för a) kostnader för utredning och utfärdande av tillstånd, att erläggas vid ansökningstillfället, b) kontroller och granskningar, att erläggas årligen, c) användning av knappa resurser, att erläggas årligen och d) tilldelning av nummer, att erläggas årligen.

10. De åtgärder som lett till att talan väckts i målen vid den nationella domstolen är lag nr 448 av den 23 december 1998 om bestämmelser om de allmänna finanserna för stabilisering och utveckling (1999 års finanslag) (ordinarie tillägg till GURI nr 302 av den 29 december 1998, s. 5, nedan kallad lag nr 448), och interministeriellt dekret av den 21 mars 2000, som antagits av ministern för finanser, budget och ekonomisk planering i samråd med kommunikationsministern (GURI nr 92 av den 19 april 2000, s. 12, nedan kallat dekret av den 21 mars 2000).

11. I artikel 20.2 i lag nr 448 föreskrivs följande:

12. Tillämpningsföreskrifter avseende betalningen av den avgift som infördes genom artikel 20.2 i lag nr 448 har fastställts i dekret av den 21 mars 2000.

13. Albacom och Infostrada var tvungna att göra en förskottsbetalning på den avgift som avses i artikel 20.2 i lag nr 448 och i dekret av den 21 mars 2000 (nedan kallat den omtvistade avgiften). Den hänskjutande domstolen har angett att beloppet, för Albacoms del, uppgick till 5300000000 ITL. De båda bolagen anser att lag nr 448 i praktiken, i och med att den ifrågasatta avgiften har införts, innebär en återgång till den koncessionsavgift som tidigare tillämpades i Italien när teletjänsterna omfattades av monopol och att den lagen innebär åsidosättande av gemenskapslagstiftningen.

14. Vart och ett av bolagen ansökte hos republikens president om särskild rättsprövning (ricorso straordinario) avseende ogiltigförklaring av dekretet av den 21 mars 2000. Ministeriet för finanser, budget och ekonomisk planering (nedan kallat ministeriet) har således begärt yttrande av Consiglio di Stato angående det nämnda dekretets giltighet.

15. Enligt det nämnda ministeriet utgör den omtvistade avgiften varken en förlängning av skyldigheten att erlägga koncessionsavgift eller en ny skatt, utan en sorts ersättning från de berörda företagen för statens direkta och indirekta kostnader för att införa de mekanismer som var nödvändiga för att avreglera telekommunikationssektorn.

16. Consiglio di Stato har angett att teletjänsterna tidigare omfattades av statligt monopol och att det i lagen föreskrevs en skyldighet för alla koncessionsinnehavare att till staten betala en årlig avgift på ett i förväg bestämt belopp.

17. Den hänskjutande domstolen har tillagt att systemet ändrades i grunden genom gemenskapslagstiftningen, särskilt då kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996 om ändring av direktiv 90/388/EEG med avseende på genomförandet av full konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 74, s. 13) samt genom direktiv 97/13.

18. En första införlivandeåtgärd, som vidtogs år 1996, innebar att det krävdes att varje företag skulle ha tillstånd av en förvaltningsmyndighet för att utföra teletjänster och installera telenät, detta med undantag för lagstadgade koncessioner.

19. Republiken Italien vidtog därefter andra åtgärder. Bland annat antogs dekret nr 318 och dekret av den 5 februari 1998, vari det särskilt föreskrevs att telenät fick utnyttjas av företag som hade allmän auktorisation eller individuella tillstånd inom teletjänstsektorn.

20. Consiglio di Stato har slutligen nämnt lag nr 448. Consiglio di Stato har framhållit att även om det i denna lag slutgiltigt bekräftas att de årliga avgifter som tidigare påfördes koncessionsinnehavare inte är tillämpliga på den som tillhandahåller teletjänster av allmänintresse, infördes i artikel 20.2 i denna lag emellertid en ny form av avgift.

21. Den hänskjutande domstolen tvivlar på huruvida nämnda artikel 20.2 och dekretet av den 21 mars 2000 är förenliga med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och har beslutat att vilandeförklara de två målen och att hänskjuta följande tolkningsfråga till domstolen:

22. Genom beslut av domstolens ordförande av den 12 september 2001 förenades målen C-292/01 och C-293/01 vad gäller det skriftliga förfarandet, det muntliga förfarandet och domen.

23. Domstolen konstaterar inledningsvis att tvisten i målen vid den nationella domstolen gäller två företag som innehar individuella tillstånd i den mening som avses i direktiv 97/13 och att de yttranden som framförts vid domstolen varit inriktade på bestämmelserna i artikel 11 i detta direktiv angående avgifter och kostnader för individuella tillstånd. Domstolen finner således att Consiglio di Stato har ställt frågan för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i det nämnda direktivet, i synnerhet artikel 11 däri, innebär förbud för medlemsstaterna att av företag som innehar individuella tillstånd inom telekommunikationssektorn, enbart på grund av detta innehav, ta ut sådana avgifter som den omtvistade avgiften.

24. Domstolen prövar inledningsvis om medlemsstaterna enligt artikel 11 i direktiv 97/13, eller enligt någon annan bestämmelse däri, uttryckligen tillåts ta ut en sådan avgift som den omtvistade avgiften av de nämnda företagen.

25. I artikel 11.1 i direktiv 97/13 föreskrivs att de avgifter som medlemsstaterna tar ut av företag som har individuella tillstånd skall vara avsedda att endast täcka administrativa kostnader som har samband med hanteringen av de nämnda tillstånden. I artikel 11.2 tillåts dock den nationella regleringsmyndigheten att ta ut avgifter när det gäller användning av knappa resurser.

26. Förutom de avgifter och kostnader som nämns i artikel 11 i direktiv 97/13 och de avgifter avsedda att täcka de administrativa kostnaderna i samband med förfarande för allmän auktorisation som föreskrivs i artikel 6, föreskrivs uttryckligen i direktivet endast en annan sorts avgift, nämligen sådana avgifter för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster som avses i artikel 6 och i punkt 3.2 i bilagan till detta direktiv.

27. Det har emellertid inte bestritts att den omtvistade avgiften varken avser att täcka administrativa kostnader som har samband med auktorisationsförfarande eller att säkerställa användning av knappa resurser. Andra avgifter har nämligen införts för dessa ändamål genom bestämmelserna i dekret nr 318 och dekret av den 5 februari 1998. Det har inte heller gjorts gällande att syftet med den omtvistade avgiften är att finansiera samhällsomfattande tjänster.

28. Domstolen konstaterar således att en sådan avgift som den omtvistade avgiften inte är hänförlig till något av de fall som uttryckligen anges i artiklarna 6 och 11 i direktiv 97/13.

29. Domstolen prövar vidare om en sådan avgift därmed måste vara förbjuden.

30. Domstolen anknyter i detta hänseende till syftet med direktiv 97/13 och det rättsliga sammanhang i vilket det antogs.

31. Den italienska regeringen har hävdat att en sådan avgift som den omtvistade avgiften inte strider mot syftet med direktiv 97/13 och att den till och med måste anses som tillåten med hänsyn till lydelsen av artikel 11.2 i detta direktiv. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna nämligen ta ut ytterligare avgifter vid användning av knappa resurser, såsom lågt antal tillgängliga nummer eller radiofrekvenser, för att säkerställa ett optimalt utnyttjande av dessa resurser. Enligt den italienska regeringen måste det därför även vara möjligt för dem att ta ut ytterligare avgifter avsedda för investeringar som gjorts för att säkerställa den allmänna avregleringen av telekommunikationssektorn.

32. Den omtvistade avgiften utgör i förevarande fall ett bidrag till de investeringar som staten gjort för att avreglera telekommunikationerna och för att främja innovativa tjänster. Den skall dessutom bara tillämpas under en begränsad tid och uppfyller de krav att den skall vara objektiv, icke-diskriminerande och genomblickbar som anges i tolfte skälet i direktivet.

33. Domstolen påpekar emellertid att det i artikel 11.1 i direktiv 97/13 uttryckligen föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa att de avgifter som tas ut av företag som en del av auktorisationsförfarandena endast är avsedda att täcka administrativa kostnader som har samband med arbete i anledning av tillståndssystemen. I förhållande till den allmänna bestämmelsen i artikel 11.1 införs genom artikel 11.2 ett undantag som är begränsat till fall med knappa resurser.

34. Ordalydelsen av artikel 11.2 föranleder därför en restriktiv tolkning och ger under alla förhållanden inte i sig utrymme för de långtgående slutsatser som den italienska regeringen har förordat.

35. Det framgår av första, tredje och femte skälen i direktiv 97/13 att detta utgör en del av de åtgärder som vidtagits för en fullständig avreglering av teletjänster och infrastrukturer för telekommunikation senast den 1 januari 1998, bland vilka åtgärder även återfinns direktiv 96/19 med avseende på genomförandet av full konkurrens på marknaderna för teletjänster. I detta syfte inrättades genom direktiv 97/13 en gemensam ram som är tillämplig på de auktorisationssystem som är avsedda att underlätta betydligt för nya operatörer att komma in på marknaden.

36. Genom denna ram föreskrivs inte bara bestämmelser om bland annat förfarandet för att bevilja auktorisation och om auktorisationens innehåll, utan också om vilken typ av avgifter som medlemsstaterna kan ta ut av företag inom teletjänstsektorn och avgifternas omfattning.

37. Såsom har angetts i tolfte skälet i direktiv 97/13 skall dessa avgifter vara grundade på objektiva, icke-diskriminerande och genomblickbara kriterier. De skall inte heller kunna motverka syftet med den totala avregleringen av marknaden, det vill säga att denna helt skall öppnas för konkurrens.

38. Såsom generaladvokaten har hävdat i punkt 52 i sitt förslag till avgörande skulle den gemensamma ram för allmänna auktorisationer och individuella tillstånd som direktivet syftar till att införa sakna ändamålsenlig verkan om det stod medlemsstaterna fritt att bestämma vilka avgifter som företagen inom sektorn skall erlägga.

39. Det är dessutom talande att Republiken Italien, i ett första skede av införlivandet av gemenskapsdirektiven för att avreglera den nationella telekommunikationsmarknaden tog bort den avgift grundad på omsättningen som tidigare togs ut av innehavare av koncession för teletjänster. Även om denna gamla avgift och den omtvistade avgiften inte är identiska, påpekar domstolen att den omtvistade avgiften, liksom den gamla avgiften, är en avgift baserad på omsättningen hos företag som har individuella tillstånd och den återinför således ett hinder av pekuniär art för avregleringsförfarandet.

40. Domstolen konstaterar att en sådan avgift gör de avgifter som medlemsstaterna uttryckligen får ta ut med stöd av direktiv 97/13 och de kostnader som de med stöd av samma direktiv får ta ut ersättning för blir betydligt högre och den skapar ett betydande hinder för friheten att tillhandahålla teletjänster.

41. Härav följer att en sådan avgift strider mot de syften som gemenskapslagstiftaren eftersträvat och den faller således utanför den gemensamma ram som införts genom direktiv 97/13.

42. Med hänsyn till ovanstående skall den fråga som ställts besvaras på följande sätt: Bestämmelserna i direktiv 97/13, i synnerhet artikel 11 däri, innebär förbud för medlemsstaterna att av företag som innehar individuella tillstånd på teletjänstområdet, enbart på grund av detta innehav, ta ut sådana avgifter som de som är aktuella i målen vid den nationella domstolen, vilka avgifter skiljer sig från dem som är tillåtna enligt det nämnda direktivet och som tillkommer utöver de sistnämnda.

43. De kostnader som har förorsakats den italienska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) angående den fråga som genom två beslut av den 12 juni 2001 har ställts av Consiglio di Stato — följande dom:

1 Rättegangsspråk: italienska.