Domstolens dom (första avdelningen) den 14 oktober 2004
I mål C-113/02, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 27 mars 2002,
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann (referent) samt domarna A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts och S. von Bahr, generaladvokat: F.G. Jacobs, justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av det skriftliga förfarandet,
och efter att den 6 maj 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
Definitioner
Materiella bestämmelser
Den nationella lagstiftningen
Det administrativa förfarandet
Talan
Den första anmärkningen
Parternas argument
Domstolens bedömning
Den andra anmärkningen
Parternas argument
Domstolens bedömning
Rättegångskostnader
1. Europeiska gemenskapernas kommission har genom sin ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43) och enligt artiklarna 1 e, 1 foch 7.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) (nedan kallat direktiv 75/442), och enligt artikel 82 EG, jämförd med artikel 86 EG.
2. Kommissionen har återkallat talan i den del som avser ett åsidosättande av artikel 7.1 i direktiv 75/442 och artikel 82 EG, jämförd med artikel 86 EG.
3. I artikel 2 i och 2 k i förordning nr 259/93 definieras, vad gäller avfall, bortskaffande som bortskaffande enligt definitionen i artikel 1 e i direktiv 75/442/EEG, och återvinning som återvinning enligt definitionen i artikel 1 f i direktiv 75/442/EEG.
4. Enligt artikel 1 e och 1 f i det nämnda direktivet avses med bortskaffande de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II A och med återvinning de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II B.
5. Begreppet förbränning på mark återfinns i punkt D 10 i bilaga II A till direktiv 75/442 och anses således som ett förfarande för bortskaffande. Däremot framgår det av punkt R 1 i bilaga II B till samma direktiv att det är fråga om återvinning (genom förbränning) i det fall det är fråga om [h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi.
6. Vad gäller avfall som skall återvinnas föreskrivs i artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 att [d]e behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot den planerade transporten i följande fall:
7. I kapitel 8.3 i del I i Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (flerårig plan för hantering av farligt avfall, nedan kallad MJPGA II), angående import och export för återvinning i Europeiska unionen föreskrivs följande:
8. I fotnoten till kapitel 8.3 punkt b i del I MJPGA II, i dess lydelse enligt ministerförordning nr MJZ200019786 av den 3 mars 2000 {Nederlandse Staatscourant av den 24 mars 2000, nr 60, s. 18), föreskrevs, i den lydelse som var tillämplig när den tidsfrist som angetts i det motiverade yttrandet löpte ut, följande:
9. Kapitel 18 i del II MJPGA II handlar bland annat om gränsdragningen mellan återvinning (genom förbränning), som innebär en huvudsaklig användning som bränsle, och slutgiltigt bortskaffande (genom förbränning). Gränsdragningen görs enligt ett kriterium enligt vilket farligt avfall med en klorhalt som understiger 1 procent återvinns om dess värmevärde är högre än 11500 KJ/kg, och farligt avfall vars klorhalt överstiger 1 procent återvinns om värmevärdet är högre än 15000 KJ/kg-
10. Efter att ha berett Konungariket Nederländerna tillfälle att inkomma med synpunkter, tillsände kommissionen den 1 augusti 2000 denna medlemsstat ett motiverat yttrande. I yttrandet redogjordes för vissa delar av den nationella lagstiftningen avseende hantering av farligt avfall som kommissionen ansåg var oförenliga med förordning nr 259/93, direktiv 75/442 och artikel 86 EG, jämförd med artikel 82 EG. Kommissionen uppmanade denna medlemsstat att inom två månader från delgivningen av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt de nämnda bestämmelserna. Kommissionen var inte nöjd med det svar som de nederländska myndigheterna lämnade genom skrivelse av den 8 november 2000 och beslöt därför att väcka förevarande talan.
11. Kommissionen har till stöd för sin talan gjort gällande två anmärkningar mot den nederländska lagstiftningen om farligt avfall.
12. Dessa anmärkningar gäller i huvudsak följande:
13. Kommissionen har gjort gällande att de nederländska bestämmelserna om avfallstransport, i den mån de grundar sig på de procentandelar avfall som kan återvinnas i Nederländerna och i destinationslandet, avviker från de kriterier som föreskrivs i artikel 7.4 a i förordning nr 259/93, vilka skall tillämpas, och att de följaktligen är oförenliga med denna.
14. I förhållande till de tidigare nederländska bestämmelserna om avfallstransport, enligt vilka invändning gjordes mot avfallsexport när hanteringen i utlandet inte var mer effektiv, såvida inte hanteringskapaciteten i Nederländerna var otillräcklig eller det saknades kapacitet att hantera avfallet där, innebär de aktuella nederländska bestämmelserna endast att kriteriet avseende att mer effektiv hantering saknades, har ersatts med begreppet en lägre återvinningsgrad.
15. Den nederländska regeringen har gjort gällande att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport ligger inom de gränser som fastställts i nämnda artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93.
16. Enligt fast rättspraxis får medlemsstaterna anta tillämpningsbestämmelser till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess gemenskapsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 1978 i mål 94/77, Zerbone, REG 1978, s. 99, punkt 27).
17. Domstolen erinrar om att det av artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 framgår att de behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot en planerad avfallstransport om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar.
18. För att fastställa huruvida en återvinningsåtgärd är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar föreskrivs således i nämnda artikel 7.4 a femte strecksatsen tre kriterier, nämligen förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns och kostnaderna för bortskaffande av den del som inte kan återvinnas.
19. Domstolen konstaterar i förevarande fall att de nederländska bestämmelserna om avfallstransport innebär ett åsidosättande av artikel 7.4 a i förordning nr 259/93 eftersom de går utöver den ram som föreskrivs i denna bestämmelse som de avser att precisera.
20. I de nederländska bestämmelserna om avfallstransport hänvisas endast till förhållandet mellan återvinningsbart avfall och icke-återvinningsbart sådant.
21. Genom att det avgörande är en jämförelse mellan den procentandel avfall som kan återvinnas i destinations- respektive avsändarstaten, innebär de nederländska bestämmelserna om avfallstransport att invändning kan göras mot en avfallstransport för återvinning på grundval av inte bara en oberoende utvärdering av de ekonomiska och miljömässiga aspekterna av återvinningshanteringen i destinationsstaten, utan också på grundval av hanteringskapaciteten i avsändarstaten. Domstolen har emellertid, inom ramen för gemenskapsbestämmelserna om avfallstransport, funnit att överväganden avseende tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är tillämpliga vid avfallstransporter för återvinning (dom av den 25 juni 1998 i mål C-203/96, Dusseldorp m.fl., REG 1998, s. I-4075, punkterna 27-34).
22. Det argument som den nederländska regeringen framfört för att motivera att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport är förenliga med artikel 7.4 a i förordning nr 259/93 kan mot den bakgrunden inte godtas.
23. Enligt den nederländska regeringen bör bedömningen innehålla en jämförelse av den kvalitet som hanteringsanläggningarna i avsändarmedlemsstaten och i destinationsmedlemsstaten håller, eftersom artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 bör tolkas mot bakgrund av de målsättningar som föreskrivs i artikel 3.1 b första strecksatsen i direktiv 75/442 och i artikel 174.2 EG, för att största möjliga avfallsåtervinning skall uppnås i gemenskapen. Domstolen konstaterar härvid att det eftersträvade målet inte motiverar att man enbart jämför förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas och jämför hanteringsanläggningarna i avsändarmedlemsstaten och destinationsmedlemsstaten och således avviker från de andra kriterier som fastslagits i artikel 7.4 a femte strecksatsen i nämnda förordning.
24. Beträffande argumentet att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport inte hindrar de nederländska myndigheterna från att bedöma varje ansökan om avfallstransport för sig och att invändningar fortfarande utgör undantag snarare än regel, finner domstolen att, eftersom de nederländska bestämmelserna om avfallstransport inte är förenliga med gemenskapsbestämmelserna, ett sådant övervägande är irrelevant för bedömningen av huruvida artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 har åsidosatts.
25. Vad gäller argumentet att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport är neutrala eftersom de är tillämpliga på såväl export som import av avfall, finner domstolen, såsom generaladvokaten med rätta framhållit i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, att även detta förhållande är irrelevant för bedömningen av huruvida artikel 7.4 a femte strecksatsen i den nämnda förordningen har åsidosatts. I båda fallen går de kriterier som fastställs i de nederländska bestämmelserna om avfallstransport utöver de skäl för invändning som uttömmande fastslagits i tillämpliga gemenskapsbestämmelser.
26. Mot denna bakgrund är den första anmärkningen befogad.
27. Kommissionen har gjort gällande att den aktuella nederländska bestämmelsen om gränsdragningen mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) inte innebär ett korrekt införlivande med den nationella rätten av artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442, jämförd med punkt D 10 i bilaga II A och punkt R1 i bilaga II B till samma direktiv.
28. Den nederländska regeringen har hävdat att gränsdragningen enligt den aktuella bestämmelsen mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) är förenlig med den klassificering som görs i direktiv 75/442.
29. Enligt artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442 avses med bortskaffande sådana förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II A och med återvinning sådana förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II B.
30. Enligt punkt D 10 i bilaga II A till direktiv 75/442 anses förbränning på mark vara ett förfarande för bortskaffande. Av punkt R 1 i bilaga II B till direktiv 75/442 framgår det däremot att det är fråga om återvinning (genom förbränning) när det är fråga om [h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi.
31. Domstolen har i dom av den 13 februari 2003 i mål C-228/00, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. I-1439, punkterna 41-43) fastslagit tre villkor för bedömningen av huruvida användning av avfall såsom bränsle utgör en sådan återvinningsåtgärd som anges i punkt R 1 i bilaga II B till direktiv 75/442. För det första skall det huvudsakliga syftet med den åtgärd som avses i denna bestämmelse vara att generera energi. För det andra skall den energi som genereras vid förbränning av avfall och som återvinns överstiga den energi som förbrukas under förbränningsprocessen och en del av det energiöverskott som frigörs vid förbränningen skall faktiskt användas, antingen direkt i form av den värme som uppstår vid förbränningen eller efter transformering i form av elektricitet. För det tredje skall huvuddelen av avfallet förbrukas i samband med åtgärden och huvuddelen av den frigjorda energin skall återvinnas och användas.
32. Enligt domstolen kan däremot inte sådana kriterier som avfallets värmevärde, halten av giftiga ämnen i det förbrända avfallet eller huruvida avfallet har blandats beaktas (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 47).
33. Eftersom domstolen uttryckligen har förklarat att kriterier grundade på värmevärde eller avfallets sammansättning är oförenliga med direktiv 75/442 skall den nederländska regeringens argument härvidlag underkännas.
34. Den aktuella nederländska bestämmelsen om gränsdragning mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) motsvarar följaktligen inte artikel 1 e och 1 f i det nämnda direktivet, jämförd med punkt D 10 i bilaga II A och punkt R 1 i bilaga II B till samma direktiv. Konungariket Nederländerna har således underlåtit att fullgöra sin skyldighet att införliva artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442 med den nationella rätten.
35. Mot denna bakgrund är den andra anmärkningen befogad.
36. På grund av det anförda fastställer domstolen att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i förordning nr 259/93 och enligt artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442.
37. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna i huvudsak har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom:
1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, och enligt artikel 1 e och 1 f i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 och enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996.
2) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: nederländska.