Domstolens dom (andra avdelningen) den 14 april 2005

I mål C-157/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 7 april 2003,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A Timmermans samt domarna C. Gulmann, J. Makarczyk (referent), P. Kūris och J. Klucka, generaladvokat: C. Stix-Hackl, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av det skriftliga förfarandet,

och efter att den 9 november 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Bestämmelser rörande inresa och bosättning

Bestämmelser om visering

Den nationella lagstiftningen

Bakgrunden och det administrativa förfarandet

Talan

Den första anmärkningen: Den spanska lagstiftningen strider mot direktiven 68/360, 73/148 och 90/365, avseende villkoren för att uppehållstillstånd i Spanien skall kunna beviljas medborgare i tredjeland som är familjemedlemmar till gemenskapsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den andra anmärkningen: Åsidosättande av direktiv 64/221

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget, genom att i strid med rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44), rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, s. 14; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 135) och rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 180, s. 28; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 60) föreskriva ett krav på bosättningsvisering för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas medborgare i ett tredjeland som är familjemedlemmar till en gemenskapsmedborgare som har utövat sin fria rörlighet, och genom att i strid med bestämmelserna i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 1964, 56, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28) underlåta att så snart som möjligt och senast sex månader efter den dag då ansökan om uppehållstillstånd inlämnades utfärda uppehållstillstånd.

2. I artikel 1 i direktiv 68/360 föreskrivs att medlemsstaterna skall avskaffa restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna och deras familjemedlemmar, för vilka rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33) är tillämplig.

3. I artikel 1 i direktiv 73/148 föreskrivs att medlemsstaterna bland annat skall avskaffa restriktioner för rörlighet och bosättning för medborgare i en medlemsstat som har etablerat sig eller som önskar etablera sig i en annan medlemsstat för att driva egen rörelse eller som önskar tillhandahålla tjänster i denna stat, liksom för sådana medborgares make, oavsett deras nationalitet.

4. Enligt artikel 1 i direktiv 90/365 skall medborgare i medlemsstaterna som har arbetat som anställda eller egna företagare och deras familjemedlemmar beviljas rätt till bosättning, under förutsättning att de erhåller sjuk- eller förtidspension eller ålderspension eller pension på grund av arbetsolycka eller sjukdom med ett belopp som är tillräckligt stort för att undvika att de kommer att ligga det sociala trygghetssystemet i värdmedlemsstaten till last under den tid de bor där, och under förutsättning att de omfattas av heltäckande sjukförsäkring i sagda medlemsstat.

5. I artiklarna 3 och 4 i direktiv 68/360 föreskrivs följande:

6. I artikel 3 och artikel 6 i direktiv 73/148 föreskrivs följande:

7. Artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 90/365 har följande lydelse:

8. I artikel 5.1 i direktiv 64/221 föreskrivs följande:

9. I artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, s. 1), föreskrivs följande:

10. I artikel 10.3 i kungligt lagdekret nr 766/1992 av den 26 juni 1992 om inresa till och bosättning i Spanien för medborgare i Europeiska gemenskaperna (Real Decreto 766/1992, de 26 junio 1992, sobre entrada y permanencia en España de nacionales de Estatos miembros de las Comunidades Europeas, BOE nr 156 av den 30 juni 1992, s. 22275), i dess lydelse enligt kungliga lagdekreten nr 737/95 av den 5 maj 1995 (BOE nr 133 av den 5 juni 1995, s. 16547) och nr 1710/1997 av den 14 november 1997 (BOE nr 274 av den 15 november 1997, s. 33549), föreskrivs följande:

11. I artiklarna 23 och 28 i kungligt lagdekret nr 155/1996 av den 2 februari 1996 om godkännande av verkställighetsförordningen avseende lag 7/1985 (Real Decreto 155/1996 de 2 de febrero 1996, por el que se aprueba el reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, BOE nr 47 av den 23 februari 1996, s. 6949), föreskrivs följande:

12. Förevarande fördragsbrottsförfarande har sitt ursprung i två klagomål som gavs in till kommissionen av gemenskapsmedborgare som hade utövat den rätt till fri rörlighet som de har enligt EG-fördraget och vars makor vägrades uppehållstillstånd i Spanien, på den grunden att de först borde ha ansökt om en bosättningsvisering vid det spanska konsulatet i deras senaste hemort. De händelser som påtalades i klagomålen ägde rum år 1998 vad beträffar fru Weber och år 1999 avseende fru Rotte Ventura.

13. Den 26 april 1999 riktade kommissionen i detta hänseende en skrivelse till de spanska myndigheterna som den 5 juli 1999 svarade genom att bekräfta att bosättningsviseringen var nödvändig för det senare förfarandet för utfärdande av uppehållstillstånd.

14. I enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 226 första stycket EG riktade kommissionen, efter att ha gett Konungariket Spanien tillfälle att inkomma med sina synpunkter, genom skrivelse av den 3 april 2002 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat, och uppmanade den att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de nödvändiga åtgärderna för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 68/360, 73/148, 90/365 och 64/221. Kommissionen ansåg inte att svaret från de spanska myndigheterna var tillfredsställande och beslutade därför att väcka förevarande talan.

15. Med den första anmärkningen har kommissionen klandrat Konungariket Spanien för att ha åsidosatt bestämmelserna i direktiven 68/360, 73/148 och 90/365, genom att föreskriva ett krav på bosättningsvisering för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas medborgare i ett tredjeland som är familjemedlemmar till en gemenskapsmedborgare.

16. Kommissionen har erinrat om att fördraget och gemenskapens sekundärrätt garanterar gemenskapsmedborgarnas rätt till fri rörlighet, och har gjort gällande att även vissa familjemedlemmar till dessa gemenskapsmedborgare — oavsett nationalitet — åtnjuter de rättigheter som följer av gemenskapsrätten.

17. Sagda familjemedlemmars skyldighet att erhålla en bosättningsvisering för att kunna beviljas uppehållstillstånd utgör inte bara en begränsning av deras rättigheter som härrör från gemenskapsbestämmelserna, utan även en indirekt begränsning av den rätt till fri rörlighet som gemenskapsmedborgaren själv har.

18. Kommissionen vidgår att medlemsstaterna kan kräva ett inresevisum av medborgare i ett tredjeland. Erhållandet av detta måste emellertid underlättas när det gäller familjemedlemmar till gemenskapsmedborgare, eftersom utfärdandet av visumet inte får medföra att dessa personer underställs ett immigrationsförfarande innan de reser in i en medlemsstat.

19. Det enda förhandsvillkor som medlemsstaterna kan ställa beträffande rätten för dem som omfattas av gemenskapsrätten att resa in i landet är enligt kommissionen att dessa personer företer de dokument som anges i artikel 3 i direktiven 68/360 och 73/148. Den har preciserat att det inresevisum som medlemsstaterna kan kräva vid inresa till deras territorium är ett begrepp som måste tolkas så att det endast utgörs av korttidsvisumet på tre månader.

20. Följaktligen är det först vid den tidpunkt då ett uppehållstillstånd utfärdas i enlighet med artikel 2 i direktiv 90/365 och artikel 6 i direktiv 73/148 som medborgare i tredjeland som är familjemedlemmar till en gemenskapsmedborgare måste visa att de uppfyller de villkor som har fastställts i gemenskapsbestämmelserna.

21. Enligt kommissionen följer härav att det strider mot gemenskapens bestämmelser och rättspraxis (dom av den 25 juli 2002 i mål C-459/99, MRAX, REG 2002, s. I-6591) att införa ett system enligt vilket medborgare i ett tredje land är skyldiga att genomgå ett immigrationsförfarande för att erhålla ett uppehållstillstånd som huvudsakligen utfärdas på grundval av bevis om att sökanden är familjemedlem till en gemenskapsmedborgare.

22. Den spanska regeringen har gjort gällande att medlemsstaterna, när en gemenskapsmedborgare flyttar inom gemenskapen och åtnjuter de rättigheter som han har enligt fördraget och direktiven, enligt artikel 3.2 i direktiven 68/360 och 73/148 kan kräva inresevisum eller motsvarande dokument av de familjemedlemmar som inte är medborgare i en av dessa stater.

23. Enligt sagda regering kan medlemsstaterna, i enlighet med artikel 4.3 i direktiv 68/360 och artikel 6 a i direktiv 73/148, kräva att vederbörande uppvisar det dokument med vilket han reste in i landet.

24. Den spanska regeringen har understrukit skillnaden mellan inresevisum och bosättningsvisum och har gjort gällande att förordning nr 539/2001 bara omfattar korttidsvisum. Således har medlemsstaterna behörighet att anta bestämmelser om långtids- eller bosättningsvisum.

25. Den spanska regeringen har slutligen påpekat att det inte finns någon harmonisering på gemenskapsnivå avseende utfärdande av bosättningsvisum för medborgare i ett tredjeland. Eftersom rådet inte har antagit några rättsakter rörande immigrationspolitiken för de områden som omfattas av artikel 63 första stycket tredje punkten a och b EG, har medlemsstaterna fortfarande behörighet över området.

26. Domstolen vill inledningsvis erinra om att gemenskapslagstiftaren har funnit att det är viktigt att säkerställa skyddet för medlemsstaternas medborgares familjeliv för att avlägsna hindren för utövandet av de i fördraget skyddade grundläggande friheterna (dom av den 11 juli 2002 i mål C-60/00, Carpenter, REG 2002, s. I-6279, punkt 38, och domen i det ovannämnda målet MRAX, punkt 53).

27. Ur denna synvinkel utvidgas genom artikel 1 i direktiven 68/360, 73/148 och 90/365 tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna om inresa och vistelse i medlemsstaterna till att omfatta makar till medborgare i sagda medlemsstater som omfattas av dessa bestämmelser, oavsett nationalitet.

28. I detta hänseende följer att rätten för en medborgare i ett tredjeland som är make till en medborgare i en medlemsstat att resa in i en medlemsstat följer av själva familjebandet. Således skall utfärdande av ett uppehållstillstånd till en medborgare i ett tredjeland som är make till en medborgare i en medlemsstat inte anses som en handling som medför rättigheter, utan som en handling för att från medlemsstatens sida individuellt fastställa vilken situation en medborgare i ett tredjeland befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten (se domen i det ovannämnda målet MRAX, punkt 74).

29. Vad gäller förfarandet för erhållande av ett uppehållstillstånd vill domstolen påpeka att de villkor som en medlemsstat kan uppställa för att utfärda detta tillstånd föreskrivs i artikel 4.3 c, d och e i direktiv 68/360, artikel 6 i direktiv 73/148 samt artikel 2 i direktiv 90/365.

30. Sagda villkor är begränsande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 1976 i mål 48/75, Royer, REG 1976, s. 497, punkt 37, svensk specialutgåva, volym 3, s. 73, av den 5 februari 1991 i mål C-363/89, REG 1991, s. I-273, punkterna 14 och 15, och av den 5 mars 1991 i mål C-376/89, Giagounidis, REG 1991, s. I-1069, punkt 21).

31. Domstolen vill understryka att medlemsstaterna enligt artikel 3.1 i direktiv 68/360 och 73/148 skall tillåta medborgare i medlemsstaterna och deras familjemedlemmar som omfattas av sagda direktiv att resa in i territoriet mot uppvisande av enbart giltigt identitetskort eller pass.

32. Enligt artikel 3.2 i samma direktiv kan medlemsstaterna när en medborgare i en medlemsstat förflyttar sig inom gemenskapen för att utöva sina rättigheter enligt fördraget och sagda direktiv kräva inresevisum eller motsvarande dokument för dennes familjemedlemmar som inte är medborgare i en av dessa stater. En förteckning över de tredjeländer vars medborgare skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser har fastställts genom rådets förordning (EG) nr 2317/95 av den 25 september 1995 om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser (EGT L 234, s. 1), som har ersatts av rådets förordning (EG) nr 574/1999 av den 12 mars 1999 (EGT L 72, s. 2), som i sin tur ersatts av förordning nr 539/2001 (domen i det ovannämnda målet MRAX, punkt 56).

33. Emellertid skall sagda stater i största möjliga mån underlätta för de familjemedlemmar som inte är medborgare i en av medlemsstaterna att få de visa de behöver. I detta hänseende har domstolen redan slagit fast att visering skall beviljas så snabbt som möjligt och om möjligt på de platser där inresa i staten sker, och att den fulla verkan av bestämmelserna i direktiven 68/360 och 73/148 annars åsidosätts (domen i det ovannämnda målet MRAX, punkt 60).

34. I artikel 2 i förordning nr 539/2001 definieras visering som ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat och som krävs i samband med inresa för en vistelse för en tid som sammanlagt inte överstiger tre månader.

35. Enligt de spanska bestämmelserna rörande villkoren för erhållande av ett uppehållstillstånd måste de familjemedlemmar till gemenskapsmedborgare vilka inte är medborgare i en medlemsstat bland annat ha en bosättningsvisering för familjeåterförening i sitt pass.

36. Således måste sagda familjemedlemmar vidta uppehållsformaliteter innan de kan komma in i Spanien, för att de inte skall vägras uppehållstillstånd.

37. Vidare återfinns inte de typer av visa som krävs enligt de spanska bestämmelserna i de villkor för utfärdande av uppehållstillstånd för familjemedlemmar till gemenskapsmedborgare som föreskrivs i direktiven 68/360, 73/148 och 90/365 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet MR AX, punkt 56).

38. Följaktligen utgör det krav på bosättningsvisering som föreskrivs i de spanska bestämmelserna och som måste vara uppfyllt för att erhålla ett uppehållstillstånd, och, som en följd härav, vägran att utfärda detta tillstånd till medborgare i ett tredje land som är familjemedlemmar till en gemenskapsmedborgare med motiveringen att familjemedlemmen dessförinnan borde ha ansökt om en bosättningsvisering vid det spanska konsulatet i sin senaste hemort, en åtgärd som strider mot bestämmelserna i direktiven 68/360, 73/148 och 90/365.

39. Av det ovan anförda följer att kommissionens första anmärkning är välgrundad.

40. Med den andra anmärkningen har kommissionen gjort gällande att medlemsstaten, i enlighet med den allmänna systematiken i gemenskapslagstiftningen avseende utfärdande av uppehållstillstånd och i synnerhet med beaktande av artikel 5 i direktiv 64/221, måste fatta beslut om uppehållstillståndet så snart som möjligt och senast sex månader efter den dag då ansökan om uppehållstillstånd inlämnades.

41. Samtidigt som kommissionen har vidgått att de spanska rättsliga bestämmelserna är förenliga med direktiv 64/221 vad gäller de tidsfrister som föreskrivs för utfärdande av uppehållstillstånd, har den påtalat att Konungariket Spanien inte har iakttagit den tidsfrist som har fastställts i artikel 5 i sagda direktiv i det särskilda fallet rörande fru Rotte Ventura, som erhöll sitt uppehållstillstånd först efter ett förfarande som varade i tio månader.

42. De spanska myndigheterna anser att kommissionen inte på grundval av ett isolerat fall kan klandra Konungariket Spanien för att allmänt sett inte ha iakttagit gemenskapsbestämmelserna, särskilt som vederbörande i väntan på utfärdandet av uppehållstillståndet fick vistas i denna medlemsstat.

43. Inledningsvis vill domstolen erinra om att skyldigheten för medlemsstaterna att till följd av ett direktiv uppnå det resultat som föreskrivs i detta och deras förpliktelse enligt artikel 10 EG att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs, åligger alla myndigheter i medlemsstaterna (dom av den 8 oktober 1987 i mål 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, REG 1987, s. 3969, punkt 12, svensk specialutgåva, volym 9, s. 213).

44. Domstolen har redan slagit fast att kommissionen kan yrka att den skall fastställa att fördragsbrott har skett genom att det resultat som ett direktiv syftar till inte har uppnåtts i ett visst bestämt fall (dom av den 10 april 2003 i de förenade målen C-20/01 och C-28/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2003, s. I-3609, punkt 30).

45. Domstolen vill betona att medlemsstaten enligt artikel 5.1 i direktiv 64/221, så snart som möjligt och senast sex månader efter den dag då ansökan om uppehållstillstånd inlämnades, skall fatta beslut om utfärdandet av uppehållstillståndet.

46. I förevarande fall är det utrett att fru Rotte Ventura, som är medborgare i ett tredjeland och maka till en gemenskapsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet, erhöll uppehållstillståndet först efter ett tio månader långt förfarande, vilket strider mot kraven i sagda direktiv.

47. I detta hänseende har det ringa betydelse att sökanden provisoriskt får stanna i landet i väntan på beslutet rörande beviljande av eller avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 63 i förslaget till avgörande är frågan huruvida överskridandet av fristen har utgjort ett hinder för bosättning eller för utövande av någon verksamhet irrelevant.

48. Följaktligen är kommissionens andra anmärkning välgrundad.

49. Av vad ovan anförts följer att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt sagda direktiv

50. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1) Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer, rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster och rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma, respektive rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa genom att inte korrekt ha införlivat direktiv 68/360, direktiv 73/148 och direktiv 90/365 med sin interna rättsordning, och i synnerhet genom att föreskriva ett krav på bosättningsvisering för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas medborgare i ett tredjeland som är familjemedlemmar till en gemenskapsmedborgare som har utövat sin fria rörlighet, och

2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rattegångsspråk: spanska.