Domstolens dom (andra avdelningen) den 15 september 2005

1 mål C-372/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 2 september 2003,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann, R. Schintgen (referent), G. Arestis och J. Klučka, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av det skriftliga förfarandet,

och efter att den 12 maj 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

De nationella bestämmelserna

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Anmärkningen avseende den lägsta ålder som krävs för direkt behörighet att föra tunga motorcyklar i kategori A

Parternas argument

Domstolens bedömning

Anmärkningen avseende den lägsta ålder som krävs för behörighet att föra ett fordon i underkategorierna Cl och C1+ E

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den tredje till den sjätte anmärkningen

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2, 3, 5.2 b, 6.1 b första och tredje strecksatserna och 8.2 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort (EGT L 237, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 22), i dess lydelse enligt rådets direktiv 96/47/EG av den 23 juli 1996 (EGT L 235, s. 1) (nedan kallat direktiv 91/439), genom att anta och bibehålla 6 § tredje stycket punkt 6, 4 §, 10 § andra stycket första meningen, 29 § första och tredje styckena samt 47 § andra stycket i förordningen om personers tillträde till vägtrafik (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Strassenverkehr) av den 18 augusti 1998, som är den förordning som avser utfärdande av körkort (Fahrerlaubnis-Verordnung, BGBl. 1998 I, s. 2214) (nedan kallad FeV).

2. Tredje till femte skälen i direktiv 91/439 har följande lydelse:

3. I artikel 1 i direktiv 91/439 föreskrivs följande:

4. Artikel 3.1 i samma direktiv innehåller en uppräkning av de olika fordonskategorier för vilka ett körkort kan utfärdas. Dessa kategorier är uppdelade på följande sätt:

5. Enligt artikel 3.2 i direktiv 91/439 får, vad beträffar kategorierna A, B, B + E, C, C + E, D och D + E, särskilda körkort utfärdas som ger behörighet att föra fordon i följande underkategorier:

6. I artikel 5.1 i direktiv 91/439 anges följande:

7. Artikel 6 i nämnda direktiv har följande lydelse:

8. I artikel 8.1 och 8.2 i samma direktiv föreskrivs följande:

9. I artikel 5 i förordning nr 3820/85 föreskrivs följande:

10. I 6 § andra stycket FeV föreskrivs en lägsta ålder om 25 år för direkt behörighet att föra tunga motorcyklar i kategori A.

11. Enligt 6 § tredje stycket punkt 6 FeV har innehavarna av körkort för underkategori C1 + E och för kategori D behörighet att föra fordon i kategori D + E. Enligt fjärde stycket i samma paragraf har innehavarna av körkort för underkategorierna C1 och C1 + E, samt för kategorierna C och C + E behörighet att föra fordon i kategori D utan passagerare inom landet, för att kontrollera fordonens tekniska tillstånd eller för att säkerställa deras förflyttning till en annan plats.

12. Enligt 9 § FeV kan ett körkort för fordon i underkategori Cl utfärdas endast om den som ansöker om nämnda körkort redan innehar ett körkort som omfattar kategori B eller om han uppfyller villkoren för att erhålla ett sådant körkort. I det sistnämnda fallet kan körkort för underkategori Cl utfärdas tidigast vid utfärdandet av ett giltigt körkort för fordon i kategori B.

13. I 10 § andra stycket FeV föreskrivs att inom ramen för utbildning av yrkesförare är den lägsta åldern för att erhålla körkort för fordon i kategori B eller underkategorierna C1 eller C1 + E 17 år, medan den lägsta åldern för körkort som avser kategorierna C och C + E är 18 år. Om ett sådant körkort skall utfärdas till en sökande som ännu inte har uppnått 18 års ålder krävs att den señares fysiska och psykiska lämplighet intygas genom en rapport om den fysiska och psykiska hälsan. Så länge innehavaren inte har uppnått 18 års ålder är det körkort som har utfärdats för hans räkning endast giltigt för sträckor som han kör inom ramen för sin yrkesutbildning,

14. Innehavare av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland är enligt 29 § första och andra styckena FeV skyldiga att, vid vite, registrera sitt körkort hos de tyska administrativa myndigheterna, när de har förlagt sin permanenta bosättningsort till Tyskland och har innehaft sitt körkort i mindre än två år.

15. Enligt 29 § tredje stycket och 47 § andra stycket FeV är innehavarna av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland, vilka har förlagt sin permanenta bosättningsort till den sistnämnda staten, skyldiga att byta ut sitt körkort mot ett tyskt körkort för att det på detta skall införas vissa uppgifter avseende bland annat körkortets giltighet i denna stat, när denna giltighet är kortare än den som gäller i den medlemsstat där det har utfärdats.

16. Kommissionen ansåg att det tyska införlivandet av vissa bestämmelser i direktiv 91/439 med den tyska lagstiftningen inte var förenligt med direktivet och anmodade Förbundsrepubliken Tyskland, genom en formell underrättelse av den 10 juni 1997, att inkomma med yttrande inom två månader.

17. Kommissionen ansåg att de ändringar av nämnda lagstiftning som den hade informerats om i augusti månad 1998 inte innebar att det fördragsbrott som Förbundsrepubliken Tyskland kritiserades för hade upphört, och riktade genom en skrivelse av den 18 juli 2001 en kompletterande formell underrättelse till denna medlemsstat och anmodade den att inkomma med yttrande inom två månader.

18. Kommissionen övertygades inte av de tyska myndigheternas yttrande genom vilket den sistnämnda skrivelsen besvarades och riktade därför, genom skrivelse av den 21 mars 2002, ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland, och anmodade den att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 91/439 inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet.

19. Genom skrivelse av den 10 juni 2002 svarade de tyska myndigheterna kommissionen att de ansåg att vissa av de anmärkningar som kommissionen hade framfört saknade grund och att de andra anmärkningarna skulle beaktas genom den ändring av FeV som skulle företas snarast möjligt.

20. Kommissionen var inte nöjd med detta svar och väckte därför förevarande talan.

21. Till stöd för sin talan har kommissionen åberopat sex anmärkningar. De avser den lägsta ålder som krävs för behörighet att föra dels tunga motorcyklar i kategori A, dels fordon i underkalegorierna Cl och Cl + E, möjligheten att föra andra fordon än dem för vilka körkort har erhållits samt förfarandet för registrering och utbyte av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater än Förbundsrepubliken Tyskland.

22. Genom denna anmärkning har kommissionen kritiserat Förbundsrepubliken Tyskland för att ha åsidosatt artikel 6.1 b första strecksatsen i direktiv 91/439, enligt vilken den lägsta åldern för att erhålla ett körkort för kategori A är fastställd till 21 år. Enligt 6 § andra stycket andra meningen FeV är emellertid den lägsta åldern för direkt behörighet att föra sådana fordon 25 år. Kommissionen har påpekat att det i artikel 6 i direktiv 91/439 anges en enhetlig lägsta ålder som medlemsstaterna inte har rätt att sänka eller höja, då syftet med denna bestämmelse är att harmonisera vissa villkor för behörighet att föra fordon i olika fordonskategorier. Att medlemsstaterna kan låta bli att ge direkt behörighet till körkort för fordon i kategori A ändrar inte slutsatsen att den lägsta åldern för denna behörighet inte kan vara högre än 21 år.

23. I detta hänseende har den tyska regeringen inledningsvis påpekat att medlemsstaterna enligt direktiv 91/439 kan välja huruvida de vill ge direkt behörighet att föra tunga motorcyklar eller inte. Eftersom medlemsstaterna kan vägra att ge en sådan direkt behörighet finns det inte något hinder för dem att fastställa en högre lägsta ålder än den som anges i detta direktiv.

24. Vidare har denna regering gjort gällande att orden har fyllt som återfinns i artikel 6.1 b första strecksatsen i direktiv 91/439 inte lämnar utrymme för något tvivel om att medlemsstaterna kan kräva en högre ålder för direkt behörighet att föra fordon i kategori A. Dessa ord skulle vara överflödiga om lagstiftaren hade velat att enbart åldern 21 år skulle kunna föreskrivas som lägsta ålder.

25. Slutligen har den tyska regeringen gjort gällande att det är av trafiksäkerhetsskäl som den måste höja den lägsta åldern för direkt behörighet att föra fordon i kategori A. För övrigt har kommissionen själv, inom ramen för förarbetena till det nya körkortsdirektivet (KOM (2003) 621 slutlig av den 21 oktober 2003), föreslagit att den ifrågavarande lägsta åldern skall höjas till 24 år, för att bättre uppfylla kraven på trafiksäkerhet.

26. Även om det, såsom kommissionen har gjort gällande, följer av läsningen av artikel 6.1 b första strecksatsen och 6.2 i direktiv 91/439, att det senare utgör hinder för medlemsstaterna att ge sökande som ännu inte har fyllt 21 år direkt behörighet att föra tunga motorcyklar i kategori A, är det icke desto mindre sant att dessa bestämmelser inte kan förstås på så sätt att de utgör ett förbud för en medlemsstat att föreskriva en högre lägsta ålder för utfärdande av körkort som avser denna fordonskategori.

27. I artikel 6.1 b första strecksatsen i direktiv 91/439 föreskrivs att medlemsstaterna har möjlighet att ge de sökande som har fyllt 21 år direkt behörighet till ett sådant körkort. Denna artikel utgör alltså långt ifrån en uttrycklig begränsning av medlemsstaternas möjlighet att föreskriva en högre lägsta ålder, utan innebär tvärtom att de senare kan fastställa en åldersgräns som är högre än 21 år.

28. Eftersom det i förevarande fall inte har bestritts att fastställelse av en högre lägsta ålder än den som anges i artikel 6.1 b första strecksatsen sista meningen i direktiv 91/439 för direkt behörighet att föra sådana motorcyklar bidrar till att förbättra trafiksäkerheten, som, vilket framgår av ingressen till nämnda direktiv är ett av direktivets huvudsyften, utgör inte en sådan fastställelse ett åsidosättande av denna bestämmelse, under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas.

29. Att det genom de undantag som anges i artikel 6.2 i direktiv 91/439 endast föreskrivs en möjlighet att i förekommande fall fastställa en lägre lägsta ålder än den som i princip gäller för att föra olika fordonskategorier ändrar inte detta konstaterande. Logiskt sett innebär nämligen fastställelse av en lägsta gräns att det kan sägas röra sig om ett undantag från denna gräns endast när den tröskel som fastställs genom nämnda gräns underskrids och inte i de fall då en medlemsstat föreskriver en högre ålder.

30. Med beaktande av vad ovan anförts skall det konstateras att artikel 6.1 b första strecksatsen sista meningen i direktiv 91/439, till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande, i princip inte utgör något hinder för att en medlemsstat fastställer en högre lägsta ålder för direkt behörighet att föra tunga motorcyklar som omfattas av kategori A än den som anges i denna bestämmelse.

31. Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att kommissionens första anmärkning saknar grund och att talan således skall ogillas i den del den avser denna anmärkning.

32. Genom denna anmärkning har kommissionen kritiserat Förbundsrepubliken Tyskland för att ha åsidosatt artikel 6.1 b tredje strecksatsen i direktiv 91/439 och artikel 5.1 b andra strecksatsen i förordning nr 3820/85. Enligt kommissionen framgår det av dessa artiklar jämförda med varandra att en medlemsstat inte giltigt kan utfärda ett körkort för fordon i underkategorierna Cl eller Cl + E till en sökande som inte har fyllt 18 år. Enligt 10 § andra stycket första meningen FeV kan emellertid sådana körkort utfärdas i Tyskland till förare som är 17 år. I detta hänseende har kommissionen närmare angett att nämnda gemenskapsbestämmelser inte utgör hinder för att en person som ännu inte har uppnått 18 års ålder kan påbörja en utbildning för att bli yrkesförare eller få erfarenhet som förare genom praktik med hjälp av en instruktör.

33. Vad gäller denna anmärkning har den tyska regeringen inledningsvis hävdat att, till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande, det i Tyskland är nödvändigt att erhålla ett körkort för fordon i kategori B innan man kan erhålla ett körkort för fordon i underkategori Cl.

34. Vidare har den tyska regeringen påpekat att en förare som har uppnått 18 års ålder och som utför vägtransporter enligt artikel 6.1 b i direktiv 91/439 och artikel 5.1 b i förordning nr 3820/85 har rätt att föra fordon vars tillåtna totalvikt uppgår till 7,5 ton, under förutsättning att denna förare innehar ett bevis på sin yrkeskompetens. Denna rättighet kan emellertid endast utövas om körkortet har utfärdats till föraren vid 18 års ålder. Eftersom det även är obligatoriskt att ha en viss erfarenhet som förare måste det nödvändigtvis vara möjligt att erhålla nämnda körkort innan denna ålder har uppnåtts.

35. Samma regering gör avslutningsvis gällande att ett körkort som med tillämpning av 10 § andra stycket FeV har utfärdats till en förare som är yngre än 18 år inte är fullt giltigt för att föra fordon i underkategori Cl. Dess giltighet är nämligen begränsad till sträckor som innehavaren kör inom ramen för yrkesutbildningen och det utfärdas endast under den dubbla förutsättningen att innehavaren följer denna utbildning och har klarat den fysiska och psykiska hälsokontrollen.

36. Domstolen erinrar om att den lägsta ålder för utfärdande av körkort som avser fordon i underkategorierna Cl och Cl + E och som föreskrivs i artikel 6.1 b tredje strecksatsen i direktiv 91/439 är 18 år.

37. Samma åldersgräns föreskrivs i artikel 5.1 b andra strecksatsen i förordning nr 3280/85 beträffande förare som utför godstransporter.

38. Såsom generaladvokaten korrekt påpekade i punkt 41 i sitt förslag till avgörande finns det varken i direktiv 91/439 eller i förordning nr 3280/85 någon möjlighet att göra undantag från denna lägsta ålder.

39. För det första nämns inte fordon i underkategorierna Cl och Cl + E i artikel 6.2 i direktiv 91/439, vari det görs en uttömmande uppräkning av de fordonskategorier för vilka körkort med undantag från huvudregeln kan utfärdas till sökande som har fyllt 17 år.

40. För det andra kan inte den omständigheten, att artikel 5.1 b andra strecksatsen i förordning nr 3280/85 inte utgör hinder för att en person som ännu inte har fyllt 18 år, inom ramen för en utbildning till förare av godstransporter på väg, erhåller erfarenhet som förare, tolkas så att medlemsstaterna genom denna bestämmelse ges tillåtelse att utfärda ett körkort avseende sagda kategorier till en sådan person.

41. Den erfarenhet som förare som är nödvändig för att erhålla ett sådant körkort kan förvärvas under övervakning och i närvaro av en instruktör och innebär inte på något sätt att den berörda sökanden kommer att erhålla ett körkort som ger honom behörighet att föra fordon i underkategorierna Cl eller C1 + E utan att åtföljas av en person som ansvarar för hans utbildning.

42. I förevarande fall följer emellertid av de förklaringar som den tyska regeringen har gett som svar på de skriftliga frågorna från domstolen att personer i 17-årsåldern enligt 10 § andra stycket första meningen FeV kan erhålla ett körkort som ger dem behörighet att, inom landet och inom ramen för deras utbildning som yrkesförare, föra fordon i kategorierna Cl och C1 + E utan att åtföljas av en person som har ansvar för deras utbildning.

43. Det framgår vidare av nämnda förklaringar samt av den information som kommissionen har gett in att körkortet i fråga, vilket visserligen innehåller anvisningar om begränsningar för hur det får användas, inte behöver bytas ut mot ett annat körkort den dag då begränsningarna inte längre är tillämpliga, det vill säga den dag då innehavaren av sagda körkort uppnår 18 års ålder.

44. Av detta följer att 10 § andra stycket första meningen FeV är oförenlig med artikel 6.1 b tredje strecksatsen i direktiv 91/439 och artikel 5.1 b andra strecksatsen i förordning nr 3280/85.

45. Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att kommissionens andra anmärkning är välgrundad och att talan skall vinna bifall i den del den avser denna anmärkning.

46. Genom den tredje anmärkningen har kommissionen hävdat att Förbundsrepubliken Tyskland genom 6 § tredje stycket punkt 6 FeV har åsidosatt artikel 5.2 b i direktiv 91/439, då det i den förstnämnda bestämmelsen föreskrivs att innehavare av körkort för underkategori C1 + E och för kategori D har behörighet att föra fordon i kategori D + E.

47. Genom den fjärde anmärkningen har kommissionen kritiserat Förbundsrepubliken Tyskland för att genom tillämpning av 6 § fjärde stycket FeV ha åsidosatt artikel 3 i direktiv 91/439, då innehavarna av körkort för underkategorierna C1 och C1 + E eller för kategorierna C och C + E har behörighet att utan passagerare föra fordon i kategori D inom landet, när syftet enbart är att kontrollera fordonens tekniska tillstånd eller att förflytta dem till en annan plats.

48. Genom den femte anmärkningen som har åberopats av kommissionen kritiseras Förbundsrepubliken Tyskland för att ha åsidosatt den princip om ömsesidigt erkännande av körkort som uppställs i artikel 1.2 i direktiv 91/439, eftersom innehavare av körkort utfärdade av en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland som har förlagt sin permanenta bosättningsort till Tyskland enligt 29 § första stycket FeV är skyldiga att inom 185 dagar från det datum då de etablerade sig i Tyskland vid vite låta registrera sina körkort vid de behöriga administrativa myndigheterna, om körkortet har utfärdats för mindre än två år sedan.

49. Genom den sjätte anmärkningen har kommissionen kritiserat Förbundsrepubliken Tyskland för att ha åsidosatt artiklarna 1.2 och 8.2 i direktiv 91/439, genom att med tillämpning av 29 § tredje stycket och 47 § andra stycket FeV ålägga innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater än Förbundsrepubliken Tyskland och som har förlagt sin permanenta bosättningsort till Tyskland en skyldighet att byta ut sitt körkort mot ett tyskt körkort. Syftet med detta utbyte är att de tyska myndigheterna på detta körkort skall kunna föra in vissa uppgifter om bland annat giltighetstiden för körkortet i Tyskland, när denna giltighetstid är kortare än den som gäller i den medlemsstat som har utfärdat det, eller ange bestämmelser om rätt att köra på prov.

50. Vad gäller dessa fyra anmärkningar har Förbundsrepubliken Tyskland medgett att de bestämmelser i FeV som kommissionen åsyftar inte utgör ett korrekt införlivande av direktiv 91/439 med nationell rätt. Den har emellertid gjort gällande att ändringsförordningen (dritte Verordnung zur Änderung der FeV und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften) genom vilken dessa brister skulle rättas till antogs den 9 augusti 2004 (BGBl. 2004 I, s. 2092) och trädde i kraft den 1 februari 2005.

51. Domstolen erinrar om att det av fast rättspraxis följer att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (se, bland annat, dom av den 30 januari 2002 i mål C-103/00, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I-1147, punkt 23, och av den 30 maj 2002 i mål C-323/01, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. 4711, punkt 8).

52. I förevarande fall är det ostridigt att de nödvändiga åtgärderna för att säkerställa ett korrekt införlivande av artiklarna 1.2, 3, 5.2 b och 8.2 i direktiv 91/439 inte hade vidtagits vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet av den 21 mars 2002.

53. Under dessa omständigheter skall kommissionens tredje till sjätte anmärkningar anses välgrundade och talan skall vinna bifall i den del den avser dessa anmärkningar.

54. Följaktligen konstaterar domstolen att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2, 3, 5.2 b, 6.1 b tredje strecksatsen och 8.2 i direktiv 91/439, genom att anta och bibehålla 6 § tredje stycket punkt 6, 4 §, 10 § andra stycket första meningen, 29 § första och tredje styckena samt 47 § andra stycket FeV. Talan ogillas i övrigt.

55. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland i väsentliga delar har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2, 3, 5.2 b, 6.1 b tredje strecksatsen och 8.2 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort, i dess lydelse enligt rådets direktiv 96/47/EG av den 23 juli 1996, genom att anta och bibehålla 6 § tredje stycket punkt 6, 4 §, 10 § andra stycket första meningen, 29 § första och tredje styckena samt 47 § andra stycket i förordningen om personers tillträde till vägtrafik (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Strassenverkehr) av den 18 augusti 1998.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: tyska.