Domstolens dom (andra avdelningen) den 14 juli 2005

I mål C-386/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 12 september 2003,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), C. Gulmann, R. Schintgen och J. Klucka, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 februari 2005,

med beaktande av de yttranden som avgetts av parterna,

och efter att den 26 maj 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsrättsliga bestämmelser

Den nationella lagstiftningen

Det administrativa förfarandet

Talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Föremålet för tvisten

Anmärkningen om skyldigheten att överta arbetstagare

Anmärkningen om villkoren för att ta ut en avgift för tillträdet till, tillhandahållandet av och nyttjandet av flygplatsanläggningar

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 16 och 18 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT L 272, s. 36), genom att vidta åtgärder som står i strid med dessa bestämmelser inom ramen för § 8 andra stycket och § 9 tredje stycket i förordningen om marktjänster på flygplatser (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen) av den 10 december 1997 (BGBl. 1997 I, s. 2885) (nedan kallad BADV).

2. I direktiv 96/67 föreskrivs ett system för gradvis ökat tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen.

3. Artiklarna 16 och 18 i nämnda direktiv innehåller bestämmelser om tillträde till flygplatsanläggningarna respektive om socialt skyddsnät och miljövård. Dessa artiklar har följande lydelse:

4. Rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (EGT L 82, s. 16) alen kodifiering av rådets direktiv 77/187/EEG av den 14 februari 1977 (EGT L 61, s. 26; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 91), i dess lydelse enligt rådets direktiv 98/50/EG av den 29 juni 1998 (EGT L 201, s. 88).

5. Direktiv 96/67 har införlivats i tysk rätt i huvudsak genom lagen av den 11 november 1997 om marktjänster på flygplatser (Gesetz über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen) (BGBl. 1997 I, s. 2694) och genom BADV. I §§ 8 och 9 i denna förordning föreskrivs följande:

6. I § 613a i den tyska civillagen (Bürgerliches Gesetzbuch), vilken omnämns i § 8 andra stycket BADV, föreskrivs följande:

7. Kommissionen ansåg efter att ha undersökt den tyska lagstiftningen att artiklarna 16 och 18 i direktiv 96/67 inte hade införlivats i den tyska lagstiftningen på ett korrekt sätt. Den 28 februari 2000 sände kommissionen därför en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland och beredde denna tillfälle att inkomma med sina synpunkter.

8. Förbundsrepubliken Tyskland bestred det påstådda fördragsbrottet i sitt svar av den 16 maj 2000.

9. Eftersom kommissionen inte övertygades av Förbundsrepubliken Tysklands förklaringar, sände den ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och förelade den att vidta nödvändiga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt nämnda direktiv inom en tidsfrist på två månader från och med delgivningen av det motiverade yttrandet.

10. Kommissionen ansåg att svaret på detta motiverade yttrande var otillräckligt och väckte därför förevarande talan.

11. Kommissionen har påpekat att åtgärder som vidtas inom ramen för medlemsstaternas behörighet enligt artikel 18 i direktiv 96/67 inte får stå i strid med det gradvisa fria tillträdet till marknaden för marktjänster som avses i artiklarna 6 och 7 i detta direktiv. Följaktligen får de åtgärder som vidtas för att reglera användningsvillkoren på detta område inte ha diskriminerande följder för tjänsteleverantörerna eller för de användare som tillämpar egenhantering och inte heller snedvrida konkurrensen mellan dem.

12. Kommissionen anser att den ifrågavarande tyska lagstiftningen inte uppfyller dessa krav, eftersom det i denna lagstiftning görs åtskillnad mellan flygplatsens ledningsenhet å ena sidan och andra tjänsteleverantörer och användare som tillämpar egenhantering å den andra, vilket hindrar marknadstillträdet för de sistnämnda och snedvrider konkurrensen mellan dessa olika kategorier av aktörer. Flygplatsens ledningsenhet har nämligen rätt att, helt eller i varje fall delvis, på de nytillkomna aktörerna på marknaden övervältra de kostnader som uppstår när arbetstagare inte längre kan anställas på grund av att marknadsandelar förloras till följd av avregleringen.

13. Kommissionen har hävdat att de allmänna skyddsåtgärder som medlemsstaterna vidtar för att införliva direktiv 2001/23 också är tillämpliga på marktjänstsektorn. När tillträdet till marknaden för marktjänster i enlighet med direktiv 96/67 leder till en övergång av verksamhet i den mening som avses i artikel 1.1 b i direktiv 2001/23, övergår följaktligen överlåtarens rättigheter och skyldigheter på förvärvaren, på grund av ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande som gäller vid tidpunkten för övergången.

14. Kommissionen har påpekat att åtgärderna i §§ 8 andra stycket och 9 tredje stycket BADV, i de fall som inte omfattas av direktiv 2001/23, medför en diskriminering mellan flygplatsens ledningsenhet å ena sidan och övriga tjänsteleverantörer och användare som tillämpar egenhantering å den andra, beträffande sociala kostnader, när marktjänster överlåts.

15. Kommissionen har även gjort gällande att möjligheten att övervältra de sociala kostnaderna enligt § 9 tredje stycket BADV inte kan motiveras med stöd av artikel 16.3 i direktiv 96/67. Genom den senare bestämmelsen tillåts förvisso flygplatsens ledningsenhet att ta ut en avgift av andra tjänsteleverantörer och av användare som tillämpar egenhantering för att dessa skall få tillträde till flygplatsanläggningarna. Avgiften skall dock bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke diskriminerande.

16. Kommissionen har gjort gällande att uttrycket flygplatsanläggningar som används i den nämnda bestämmelsen skall förstås i samband med flygplatsens infrastruktur och att avgiftens belopp endast kan vara relevant och objektivt om det grundas på kostnader som flygplatsens ledningsenhet har haft för att kunna garantera andra tjänsteleverantörer och användare som tillämpar egenhantering tillträde till infrastrukturen i fråga. Följaktligen kan de kostnader som flygplatsens ledningsenhet har haft på grund av att arbetstagare inte har övertagits inte anses utgöra sådana kostnader som kan beaktas vid fastställandet av den avgift som avses i artikel 16.3 i direktiv 96/67.

17. Den tyska regeringen har hävdat att det genom § 8 andra stycket BADV har införts ett förhandlingssystem mellan flygplatsens ledningsenhet och en ny aktör. Härigenom har det skapats ett förfarande som syftar till att i möjligaste mån bevara anställningsavtalen vid övergången av verksamheten. Enligt detta system bör en ny aktör som vill tillhandahålla marktjänster för egen eller för utomståendes räkning avtala med flygplatsens ledningsenhet om skyddet för arbetstagarnas rättigheter. Ledningsenheten har endast rätt att fördela de sociala kostnaderna mellan samtliga tjänsteleverantörer på den aktuella marknaden, om den har krävt att de anställda som blivit övertaliga skall övereas, och den nya aktören har vägrat att överta dem.

18. Nämnda regering anser att § 8 andra stycket jämförd med § 9 tredje stycket BADV samt möjligheten att på ett rimligt sätt fördela de sociala kostnader, som uppstår vid uppsägning av arbetstagare mellan leverantörerna av marktjänster, utgör bestämmelser om socialt skydd som inte överskrider den ram som fastställs i artikel 18 i direktiv 96/67.

19. Regeringen har närmare angett att bestämmelserna i direktiv 2001/23 skall ha företräde under alla omständigheter, i den mån som överlåtelse av flygplatsens ledningsenhets verksamhet, arbetstagare och andra delar till en ny aktör inom ramen för avregleringen av marktjänsterna utgör ett led i en övergång av verksamhet. I situationer som inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde överensstämmer §§ 8 andra stycket och 9 tredje stycket BADV med proportionalitetsprincipen, eftersom de syftar till att uppnå en skälig jämvikt mellan arbetstagarskyddet och syftet med avregleringen av tjänsterna i fråga.

20. Den tyska regeringen har angett att § 8 andra stycket BADV endast innehåller en skyldighet för den nye aktören och flygplatsens ledningsenhet att förhandla om övertagande av arbetstagare. Det är endast i andra hand som det i denna lagstiftning föreskrivs att flygplatsens ledningsenhet på ett proportionerligt sätt kan fördela de sociala kostnaderna mellan de ekonomiska aktörerna som uppstår till följd av avregleringen och av vägran att överta personal. Detta skall göras enligt relevanta, objektiva, genomblickbara och ickediskriminerande kriterier.

21. Slutligen anser nämnda regering att artikel 16.3 i direktiv 96/67 inte utgör hinder för de aktuella nationella bestämmelserna, eftersom denna artikel reglerar rätten för flygplatsens ledningsenhet att som motprestation för tillgång till flygplatsens anläggningar ta ut en viss avgift. Bestämmelsen i § 9 tredje stycket BADV rör inte endast tillgången till flygplatsens anläggningar, utan skall i stället fungera som incitament för de nya aktörerna på marknaden att förhandla fram villkor med flygplatsens ledningsenhet för övertagande av verksamheten i fråga i arbetstagarnas intresse.

22. Den tyska regeringen har i detta avseende gjort gällande att den ifrågavarande tyska lagstiftningen inte utgör ett införlivande av artikel 16.3 i direktiv 96/67, utan har sin grund i artikel 18 i samma direktiv.

23. Domstolen anger först och främst att föremålet för förevarande talan rör den ifrågavarande tyska lagstiftningens överensstämmelse med artiklarna 16 och 18 i direktiv 96/67 endast i de situationer som inte regleras i direktiv 2001/23. Såsom framgår av de argument som har framförts vid domstolen, är parterna dels överens om att direktiv 2001/23 är tillämpligt på övergångar som sker på området för marktjänster, dels om att de rättigheter och skyldigheter som följer av detta direktiv inträder fullt ut varje gång marknadsöppning inom detta område leder till en övergång i den mening som avses i artikel 1.1 i detta direktiv.

24. Beträffande den ifrågavarande nationella lagstiftningen är det även ostridigt att dess tillämpningsområde är bredare än tillämpningsområdet för direktiv 2001/23 och att den nationella lagstiftningen rör varje situation där en flygplats ledningsenhet ger upp en verksamhetssektor till förmån för en ny ekonomisk aktör. Följaktligen skall det fastställas huruvida §§ 8 andra stycket och 9 tredje stycket BADV är förenliga med artiklarna 16 och 18 i direktiv 96/67.

25. Kommissionens anmärkning rör § 8 andra stycket BADV, enligt vilken flygplatsens ledningsenhet kan kräva att en tjänsteleverantör eller en användare som tillämpar egenhantering skall överta arbetstagare i förhållande till den marktjänst som överlåtits till någon av dessa aktörer.

26. Även om den tyska regeringens påstående att nämnda bestämmelse inte innebär en ovillkorlig skyldighet att överta arbetstagare i samtliga fall av ökat tillträde till marknaden för marktjänster för nya leverantörer eller användare skulle visa sig vara riktigt, tillåts ledningsenheter för flygplatser i Tyskland ändå genom denna bestämmelse att utöva viss påtryckning på företag eller användare som önskar etablera sig på en sådan marknad genom att de uppmanas att överta arbetstagare inom verksamheten för marktjänster.

27. En sådan bestämmelse kan följaktligen medföra att det blir dyrare för nya tjänsteleverantörer att etablera sig på marknaden inom den aktuella sektorn och att dessa missgynnas i förhållande till redan etablerade företag.

28. Beträffande frågan huruvida en sådan lagstiftning kan motiveras med stöd av artikel 18 i direktiv 96/67, har domstolen fastställt att även om medlemsstaterna behåller sin befogenhet att garantera socialt skydd i adekvat omfattning för personalen i de företag som tillhandahåller marktjänster, medför denna befogenhet inte någon obegränsad rätt att lagstifta och den måste utövas så, att den inte berövar direktiv 96/67 dess ändamålsenliga verkan eller undergräver syftet med direktivet (se domstolens dom av den 9 december 2004 i mål C-460/02, kommissionen mot Italien, REG 2004, s. I-11547, punkterna 31 och 32).

29. Den nationella lagstiftningen i fråga riskerar att undergräva den rationella användningen av flygplatsernas infrastruktur och minskningen av användarnas kostnader för de tillhörande tjänsterna på grund av dess finansiella verkningar, vilket inverkar skadligt på öppnandet av marknaderna för marktjänster och den ändamålsenliga verkan av direktiv 96/67 (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkterna 33 och 34).

30. Följaktligen kan § 8 andra stycket BADV inte anses vara förenlig med medlemsstaternas befogenheter enligt artikel 18 i direktiv 96/67.

31. Av vad anförts följer att anmärkningen om skyldigheten att överta arbetstagare är välgrundad.

32. Kommissionens anmärkning rör § 9 tredje stycket BADV, vars syfte är att fastställa villkoren för den avgift som ledningsenheten vid en flygplats kan ta ut av tjänsteleverantörer och användare som tillämpar egenhantering för tillträdet till, tillhandahållandet av och nyttjandet av flygplatsanläggningar.

33. Denna bestämmelse utgör den rättsliga grund som gör det möjligt för flygplatsens ledningsenhet att ålägga de ovannämnda ekonomiska aktörerna vissa finansiella pålagor.

34. När det gäller frågan huruvida möjligheten att ta ut en avgift är förenlig med direktiv 96/67, har domstolen fastställt att det tydligt framgår att hänvisningen till anläggningar avser den infrastruktur och utrustning som flygplatsen tillhandahåller (se domstolens dom av den 16 oktober 2003 i mål C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen, REG 2003, s. I-11893, punkt 40).

35. Domstolen har dessutom preciserat att möjligheten för ledningsenheten vid en flygplats att ta ut en tillträdesavgift utöver en avgift för nyttjandet av flygplatsanläggningarna inte skulle underlätta tillträdet till marknaden i fråga och skulle dessutom direkt stå i strid med syftet att minska flygbolagens driftkostnader och i vissa fall till och med medföra ökade driftkostnader (se domen i det ovannämnda målet Flughafen Hannover-Langenhagen, punkt 44).

36. Av vad anförts följer att beloppet för avgiften i fråga skall vara en motprestation som exakt motsvarar nyttjandet av flygplatsanläggningarna och skall beräknas i enlighet med de kriterier som fastställs i artikel 16.3 i direktiv 96/67 och med beaktande av att ledningsenheten har ett vinstintresse (se domstolens dom i det ovannämnda målet Flughafen Hannover-Langenhagen, punkt 62).

37. I förevarande fall föreskrivs emellertid i den nationella lagstiftningen att en del av avgiften kan användas för att kompensera de kostnader som uppstår när arbetstagare inte övertas vid öppnandet av en marknad för marktjänster.

38. Såsom generaladvokaten riktigt har anfört i punkt 69 i sitt förslag till avgörande, visar denna omständighet på att den avgift som föreskrivs enligt tysk rätt går utöver den ram som gemenskapslagstiftaren har fastställt för den, nämligen att avgiften uteslutande skall vara en motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar för tjänsteleverantörer eller användare som tillämpar egenhantering.

39. Kostnader som uppstår när arbetstagare inte övertas är nämligen inte på något sätt förbundna med de kostnader som uppstår till följd av att flygplatsens ledningsenhet gör flygplatsens anläggningar tillgängliga och kan inte anses utgöra ett av de kriterier som föreskrivs i artikel 16.3 i direktiv 96/67.

40. Vidare är det, när det gäller den tyska regeringens argument att § 9 tredje stycket BADV inte syftar till att införliva artikel 16.3 i direktiv 96/67, utan i stället i sin helhet är förenlig med artikel 18 i detta direktiv, tillräckligt att fastställa att det i den nämnda paragrafen i BADV föreskrivs en avgift för tillträdet till, tillhandahållandet av och nyttjandet av flygplatsanläggningar, medan artikel 16.3 i direktiv 96/67 specifikt avser det fall där det tas ut en avgift för tillträdet till sådana anläggningar. Under dessa omständigheter kan den tyska regeringens argument inte godtas.

41. Beträffande samma argument skall det för fullständighetens skull tilläggas — som generaladvokaten riktigt har angett i punkterna 50 och 51 i sitt förslag till avgörande — att en finansiell pålaga som ledningsenheten vid en flygplats kan ålägga nya ekonomiska aktörer på grund av att arbetstagare inte övertagits vid en överlåtelse av en marknad för marktjänster, utgör en ekonomisk fördel för nämnda ledningsenhet och syftar till att skydda intressen som inte finns uppräknade i artikel 18 i direktiv 96/67.

42. Anmärkningen om åsidosättande av artikel 16 i direktiv 96/67 är följaktligen också välgrundad.

43. Av vad anförts följer att kommissionens talan skall bifallas i sin helhet.

44. Domstolen konstaterar följaktligen att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 16 och 18 i direktiv 96/67, genom att vidta åtgärder som står i strid med dessa bestämmelser inom ramen för §§ 8 andra stycket och 9 tredje stycket BADV.

45. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 16 och 18 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen, genom att vidta åtgärder som står i strid med dessa bestämmelser inom ramen för §§ 8 andra stycket och 9 tredje stycket i förordningen om marktjänster på flygplatser (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen) av den 10 december 1997.

2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rällegängssprak: tyska.