Förslag till avgörande av generaladvokat
I — Inledning
1. Denna begäran om förhandsavgörande från Tribunal Supremo rör tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel.
2. Enligt spanska bestämmelser i Real Decreto nr 506/2001 av den 11 maj 2001 (nedan kallat kungligt dekret nr 506/2001) är det i Spanien tillåtet att använda termerna biológico och bio också för märkning av produkter som inte har framställts ekologiskt i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 2092/91. Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (Andalusiska kommittén för ekologiskt jordbruk, nedan kallad Comité Andaluz) har väckt talan mot kungligt dekret nr 506/2001 vid Tribunal Supremo. Comité Andaluz har särskilt gjort gällande att bestämmelserna i dekretet är oförenliga med förordning nr 2092/91. Tribunal Supremo vill nu få klarhet i huruvida förordningen utgör hinder mot de spanska bestämmelserna.
II — Tillämpliga bestämmelser
A — De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3. De relevanta bestämmelserna i förordning nr 2092/91 har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast genom rådets förordning (EG) nr 392/2004 av den 24 februari 2004 om ändring av förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel, och — med verkan från och med den 1 maj 2004 — genom anslutningsakten.
4. Artikel 2 i förordning nr 2092/91 har numera följande lydelse:
5. I artikel 5.1 och 5.3 i förordning nr 2092/91 anges de villkor som en produkt skall uppfylla för att märkningen och reklamen för den skall få innehålla uttryck som syftar på ekologisk produktion.
6. I artikel 5.3a i förordning nr 2092/91 föreskrivs en övergångsbestämmelse för redan registrerade varumärken.
B — De nationella bestämmelserna
7. I Spanien reglerades inledningsvis ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel genom Real Decreto nr 1852/1993 av den 22 oktober 1993 (nedan kallat kungligt dekret nr 1852/1993). I artikel 3.1 i detta dekret föreskrevs att en produkt skulle anses vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod, om produktens märkning samt reklam eller handelsdokument beskrev produkten med termen ecológico. I artikel 3.1 föreskrevs vidare att även följande termer fick användas: obtenido sin el empleo de productos químicos de síntesis (framställd utan tillsats av syntetiska kemikalier), biológico (biologisk), orgánico (organisk), biodinámico (biodynamisk) samt termerna eco (eko) och bio (bio).
8. Kungligt dekret nr 1852/1993 ändrades genom kungligt dekret nr 506/2001. Artikel 3.1 har numera följande lydelse:
9. Enligt kungligt dekret nr 506/2001 är således beteckningarna biológico och bio i Spanien inte längre förebehållna ekologiskt framställda produkter.
III — Faktiska omständigheter och tolkningsfrågorna
10. Efter offentliggörandet av kungligt dekret nr 506/2001, varigenom kungligt dekret nr 1852/1993 ändrades, väckte Comité Andaluz talan (recurso contencioso-administrativo) vid Tribunal Supremo och yrkade att kungligt dekret nr 506/2001 skulle ogiltigförklaras.
11. Som Tribunal Supremo har angett, kan fysiska eller juridiska personer, vars intressen påverkas av en allmän bestämmelse som har karaktär av förordning, väcka talan om ogiltigförklaring. Om en allmän bestämmelse anses strida mot rättsordningen på grund av att den är behäftad med formella eller materiella brister, skall den ogiltigförklaras med verkan erga omnes.
12. Comité Andaluz har till stöd för sin talan i huvudsak gjort gällande att kungligt dekret nr 506/2001 är oförenligt med förordning nr 2092/91.
13. Tribunal Supremo har genom beslut av den 1 december 2003 begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande frågor:
14. Efter antagandet av förordning nr 392/2004 har Tribunal Supremo, på domstolens begäran, preciserat att dess avgörande beträffande det ifrågasatta dekretets giltighet skall grundas på den nuvarande lydelsen av förordning nr 2092/91. Prövningen av tolkningsfrågorna kan därför inte begränsas till förordning nr 2092/91, i dess lydelse enligt förordning nr 1804/1999, utan den måste omfatta de senaste ändringarna.
IV — Rättslig bedömning
15. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 i förordning nr 2092/91, i dess lydelse enligt förordning nr 392/2004 (fortsättningsvis kallad förordning nr 2092/91 om inget annat anges). Tribunal Supremo har ställt tolkningsfrågorna för att få klarhet i huruvida det är förenligt med förordningen att tillåta att termerna biológico och prefixet bio används för produkter som inte uppfyller förordningens krav.
16. I artikel 2 i förordning nr 2092/91 regleras när en produkt skall anses vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod. I artikel 5 i samma förordning anges vilka villkor för ekologisk produktion som måste vara uppfyllda för att en produkt skall få vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod. Endast produkter som uppfyller villkoren i förordning nr 2092/91 får således vara försedda med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod.
17. Enligt kungligt dekret 506/2001 får även produkter som inte uppfyller villkoren i förordning nr 2092/91 vara märkta med beteckningen biológico eller bio.
18. Fastställandet av att en produkt skall anses vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod sker enligt artikel 2 i förordning nr 2092/91 genom en allmän definition, som kompletteras med en förteckning över termer på samtliga gemenskapsspråk. När det gäller spanska, anges i uppräkningen i artikel 2 i förordning nr 2092/91 över termer som anses utgöra en hänvisning till ekologisk produktionsmetod uttryckligen endast termen ecológico, men däremot inte biológico eller bio.
19. Tribunal Supremo vill få klarhet i huruvida förordning nr 2092/91 skall tolkas på så sätt att även sådana termer som inte uttryckligen anges på det aktuella gemenskapsspråket (i detta fall spanska) i artikel 2, men som uttryckligen anges på ett annat gemenskapsspråk, skall anses utgöra en hänvisning till ekologisk produktionsmetod.
20. Enligt den allmänna definitionen i artikel 2 skall en produkt anses vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod
21. Definitionen konkretiseras därefter genom en språkindelad uppräkning av olika termer, vars användning — inbegripet användning av avledda ord eller diminutiver av dessa termer — innebär att en produkt skall anses vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktionsmetod.
22. Det framgår uttryckligen av förordningens nuvarande lydelse att en term som anges på ett språk inte utgör en hänvisning till ekologisk produktionsmetod endast på detta språk, utan på samtliga gemenskapsspråk:
23. Under punkten spanska anges visserligen inte termen biológico, som även skulle omfatta förkortningen bio, utan endast termen ecológico. I förteckningen anges emellertid för tyska och nederländska termen biologisk, för franska termen biologique, för grekiska termen βιολογικό, för italienska termen biologico, för lettiska termen biologiska och för portugisiska termen biológico. Enligt artikel 2 i förordning nr 2092/91 utgör således översättningen av termen biologisk och av förkortningen bio på samtliga gemenskapsspråk och i samtliga medlemsstater en uppgift om att en produkt har framställts i enlighet med den ekologiska produktionsmetoden. I artikel 2 i förordning nr 2092/91 definieras härvid konsumenternas produktuppfattning.
24. Härav följer att även termerna biológico och bio på spanska skall anses utgöra en hänvisning till ekologisk produktionsmetod.
25. Det har varit gemenskapslagstiftarens uttryckliga avsikt alt en term skall åtnjuta skydd i hela gemenskapen, även om termen endast används i en medlemsstat som märkning av ekologiskt framställda produkter. Den nuvarande lydelsen av artikel 2 i förordning nr 2092/91 följer av förordning nr 392/2004. Enligt skäl 2 i förordning nr 392/2004 gäller skyddet även för vanliga avledda ord och diminutiver av termerna i fråga oberoende av vilket språk som används. Europaparlamentets föredragande klargjorde tydligt alt den nya lydelsen av nämnda artikel 2 innebär att termen bio inte får användas för produkter som inte har framställts ekologiskt.
26. Tolkningen att förkortningen bio skall anses hänvisa till den ekologiska produktionsmetoden i hela gemenskapen bekräftas även av syftet med förordning nr 2092/91 och av principen om den inre marknaden, som skall beaktas vid en fördragskonform tolkning.
27. Förordning nr 2092/91 syftar till att främja ekologiskt jordbruk. För att uppnå detta mål föreskrivs i förordningen att konsumenterna skall skyddas mot vilseledande märkning. Konsumenterna skall lätt kunna identifiera ekologiskt framställda produkter. För det andra syftar förordningen till alt skydda producenter av ekologiska produkter från otillbörlig konkurrens. Produkter som producerats enligt reglerna för ekologisk jordbruksproduktion skall skyddas mot konkurrens från billigare, konventionellt producerade produkter.
28. Det skulle strida mot dessa syften om en och samma term, till exempel bio, i en medlemsstat förbehölls ekologiskt framställda produkter, medan denna term i andra medlemsstater lämnades utan skydd. Om termen bio endast på vissa gemenskapsspråk var skyddad som märkning av ekologiskt framställda jordbruksprodukter, skulle konsumenterna vid inköp i andra medlemsstater eller vid köp av produkter som marknadsförs på andra språk av misstag kunna anta att det är fråga om ekologiskt framställda jordbruksprodukter. Vidare skulle ekologiskt framställda jordbruksprodukter vid gränsöverskridande varuhandel utsättas för direkt konkurrens från billigare, konventionellt producerade produkter.
29. Detta skulle inte endast äventyra förordningens syfte att förhindra otillbörlig konkurrens. Sådana skillnader i märkningsskyddet skulle även kunna hindra handeln mellan medlemsstaterna med ekologiskt framställda jordbruksprodukter. Ett enhetligt skydd i hela gemenskapen medför däremot inte endast att potentiella hinder för den fria rörligheten för varor undviks, utan det bidrar dessutom till utvecklingen av en enhetlig begreppsbyggnad i gemenskapen, som främjar handeln med dessa produkter.
30. Förarbetena till artikel 2 i förordning nr 2092/91 och en teleologisk tolkning av denna bestämmelse utgör därmed en bekräftelse av att var och en av de termer som i denna bestämmelse anges på varje enskilt språk samt deras förkortningar och översättningar skall anses gälla som märkning av ekologiskt framställda produkter enligt förordningen.
31. Gemenskapsrätten utgör emellertid inte ett absolut hinder för att en term som på ett gemenskapsspråk används för ekologiskt framställda produkter används på ett annat gemenskapsspråk för produkter som inte framställts ekologiskt.
32. Det följer uttryckligen av artikel 2 i förordningen att en term som är skyddad på ett annat gemenskapsspråk får användas, såvida denna inte används för [...] jordbruksprodukter i livsmedel eller foder eller tydligt saknar samband med denna produktionsmetod.
33. Om det följaktligen inte finns någon risk för att konsumenterna i en medlemsstat förknippar ekologiskt framställda produkter med en term (eller dess översättning) som på en annan medlemsstats språk används för sådana produkter, och det således inte föreligger någon förväxlingsrisk, får denna term (eller dess översättning) även användas i den förstnämnda medlemsstaten för produkter som inte framställts ekologiskt. Detta undantag skulle till exempel kunna komma att tillämpas på översättningen av den term som anges på estniska (mahe, som kan översättas med mild).
34. Det ankommer på Tribunal Supremo att avgöra om det är uppenbart att termerna biológico och bio hos spanska konsumenter inte väcker några associationer till den ekologiska produktionsmetoden.
35. Det kan dock vara lämpligt att ge den nationella domstolen vissa hållpunkter som kan vara till hjälp vid besvarandet av denna fråga. Vid denna prövning kan det för det första beaktas att det i den tidigare lydelsen av kungligt dekret nr 1852/1993 uttryckligen föreskrevs att det, utöver termen ecológico, var tillåtet att använda termen biológico eller bio för produkter som uppfyllde förordningens krav. Om den spanska lagstiftaren likställde termerna biológico eller bio med termerna ecológico och eco, torde även de spanska konsumenterna göra det. Det kan nämligen antas att lagstiftaren har grundat de aktuella bestämmelserna på konsumenternas befintliga produktuppfattning och att bestämmelserna dessutom har befäst eller åtminstone spridit en sådan uppfattning.
36. Denna slutsats påverkas inte av att nämnda dekret, i dess tidigare lydelse, endast var tillämpligt på växtprodukter. Om märkning med termerna bio och biològico på vissa produkter anses utgöra en hänvisning till ekologisk produktion, måste det anses att konsumenterna även när det gäller andra produkter utgår ifrån att sådan märkning innebär att de härrör från sådan produktion och att användningen av dessa beteckningar således kan vara vilseledande.
37. Inte heller den omtvistade ändringen av dekret nr 1852/1993 påverkar slutsatsen grundad på lydelsen av den spanska lagstiftningen angående de spanska konsumenternas förståelse. För det första finns det fortfarande regionala bestämmelser som skapar förtroende hos konsumenterna för beteckningarna bio och biológico. För det andra går det inte utan vidare att på grundval av det förhållandet att bestämmelser om användning av dessa termer har upphävts motsatsvis sluta sig till att konsumenternas förståelse har förändrats. Åtminstone under en övergångsperiod kommer nämligen de förväntningar hos konsumenterna som grundar sig på de gamla bestämmelserna att bestå. Om skyddet för vissa beteckningar plötsligt upphävs, uppstår det således oundvikligen en risk för att konsumenterna vilseleds. Det skulle endast vara motiverat att upphäva skyddet på detta sätt om det faktiskt stod klart att konsumenterna inte förknippar de beteckningar som inte längre skyddas med produktion i enlighet med förordningen.
V — Förslag till avgörande
38. Jag föreslår således att de tolkningsfrågor som har ställts av Tribunal Supremo skall besvaras på följande sätt:
1 Originalspråk: tyska.
2 EGT L. 198, s. 1.
3 BOE (Boletín oficial del Estado) av den 26 maj 2001.
4 EGT L. 65, s. 1.
5 Avsnitt 6, del A.8 i bilaga It till akten om villkoren Rir Republiken Treckicns, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Rolens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakicns anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, EUT, 2003,L.236, s. 346 (sidorna 350 och 351).
6 BOE (Boletin Oficial del Estado) av den 26 november 1993.
7 Min kursivering.
8 Föredraganden Danielle Aurois betänkande om förslaget till rådels förordning om ändring av förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel av den 6 november 2003 (A5-0392/2003, s. 11).
9 Jämför andra och femte skälen i förordning nr 2092/91.
10 Se härvid milt i dag föredragna förslag till avgörande i mål C-135/03, kommissinnen mot Spanien (REG 2004, s. I-6509, s. I-6912).
11 Innan förordning nr 2092/91 kompletterades genom förordning nr 1801/1999 innehöll den ett jämförbart fel i uppbyggnaden, eftersom den innehar alt termskyddet inte omfattade djnrprodukter. Den hidrog således till att vilseleda konsumenterna.