Domstolens dom (första avdelningen) den 14 juli 2005

I mål C-135/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 26 mars 2003,

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann (referent) samt domarna K. Lenaerts, J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič och E. Levits, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Ferreira,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 mars 2005,

och efter att den 17 mars 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

De nationella bestämmelserna

Det administrativa förfarandet

Talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 198, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 124), som ändrats genom rådets förordning (EG) nr 1935/95 av den 22 juni 1995 (EGT L 186, s. 1) och — för att den även skall omfatta animalieproduktion — genom rådets förordning (EG) nr 1804/1999 av den 19 juli 1999 (EGT L 222, s.1) (nedan kallad förordning nr 2092/91) och enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, s. 29) (nedan kallat direktiv 2000/13), i synnerhet de nedanstående bestämmelserna i dessa rättsakter,

2. Genom förordning nr 2092/91 har det införts ett gemenskapsregelverk om produktion, märkning och kontroll av ekologiskt producerade produkter. Som framgår av femte skälet i förordningen är dess syfte att säkerställa att det råder konkurrens på lika villkor för dem som framställer sådana produkter, att garantera insyn i alla produktionsstadier och se till att produkterna får större trovärdighet hos konsumenterna.

3. I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:

4. I artikel 5 i förordningen föreskrivs följande:

5. I artikel 10a i förordning nr 2092/91 föreskrivs följande:

6. I artikel 2.1 i direktiv 2000/13, som rör samtliga livsmedel, föreskrivs dessutom följande:

7. I artikel 3.1 i det kungliga dekretet nr 1852/1993 av den 22 oktober 1993 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel (BOE nr 283 av den 26 november 1993, s. 33528) föreskrevs ursprungligen följande:

8. Detta dekret ändrades genom det kungliga dekretet nr 506/2001 av den 11 maj 2001 (BOE nr 126 av den 26 maj 2001, s. 18609). Nämnda artikel 3.1 erhöll därigenom följande lydelse:

9. Enligt tredje och femte styckena i skälen i detta kungliga dekret var denna ändring nödvändig för att undvika tvetydigheter i fråga om termer som enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna endast får användas för ekologisk produktion och för att förhindra att konsumenterna kan vilseledas till följd av sådana tvetydigheter, med beaktande av de faktiska förhållandena inom livsmedelssektorn i Spanien, där det har blivit vanligt att använda termen bio för livsmedelsprodukter med vissa egenskaper som saknar samband med ekologisk produktion.

10. I den autonoma regionen Navarra föreskrivs dessutom i artikel 2 i det regionala dekretet nr 617/1999 av den 20 december 1999 (BO Navarra nr 4 av den 10 januari 2000) att en produkt skall anses vara försedd med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktion, om produkten beskrivs med termerna ecológico, obtenido sin el empleo de productos químicos de síntesis, biológico, orgánico, biodinàmico eller med förkortningarna eco eller bio.

11. Genom det regionala dekretet nr 212/2000 av den 12 juni 2000 (BO Navarra nr 83 av den 10 juli 2000) infördes ett nytt stycke i artikel 1 i det regionala dekretet nr 617/1999, med följande lydelse:

12. Enligt skälen i detta regionala dekret syftade denna ändring till att beakta förhållandena i regionen Navarra, där beteckningen bio, som används för mjölkprodukter, varken konceptmässigt eller metodmässigt har något samband med ekologisk produktion.

13. När det kungliga dekretet nr 506/2001 höll på att förberedas mottog kommissionen ett flertal klagomål om att denna lagändring stred mot bestämmelserna i förordning nr 2092/91. Trots att tjänstemän från kommissionen påtalade detta för de spanska myndigheterna antogs nämnda kungliga dekret, och kommissionen inledde därför ett fördragsbrottsförfarande med stöd av artikel 226 första stycket EG.

14. Efter att ha gett Konungariket Spanien tillfälle att inkomma med synpunkter skickade kommissionen den 24 april 2002 ett motiverat yttrande till denna stat och anmodade den att vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta yttrande inom två månader från delgivningen. Eftersom den spanska regeringen inte efterkom yttrandet väckte kommissionen förevarande talan.

15. Kommissionen anser att det kungliga dekretet nr 506/2001 strider mot artiklarna 2, 5 och 10a i förordning nr 2092/91, eftersom det i detta dekret föreskrivs att det endast är termen ecológico, och det därav avledda ordet eco, som är förbehållen ekologisk produktion, vilket innebär att termen bio får användas för produkter som inte har producerats i enlighet med sådana metoder. Artikel 2 i förordningen innehåller ett klart förbud mot att använda avledningar av termer som hänvisar till ekologisk produktion för produkter som inte är ekologiskt producerade. Termen bio omnämns uttryckligen i denna artikel som ett exempel på en sådan avledning. Att det endast är termen ecològico som anges för spanska språket i denna artikels uppräkning av termer på olika språk föranleder inte någon annan tolkning. Denna uppräkning, som inleds med orden i synnerhet, innehåller endast exempel och är inte uttömmande.

16. Denna tolkning bekräftas av det sammanhang i vilket artikel 2 i förordning nr 2092/91 har antagits och av dess syfte. Det är nämligen otänkbart inom den gemensamma marknaden att termen bio är skyddad i vissa medlemsstater och inte i andra.

17. Kommissionen har vidare gjort gällande att enligt praxis i Spanien och tvärtemot vad den spanska regeringen har hävdat åsätter konsumenterna uttrycken ecológico och biológico samma värde. Detta påstående vinner stöd av den tidigare versionen av det kungliga dekretet nr 1852/1993, som innebar att det var möjligt att utan åtskillnad använda dels termerna biológico och bio, dels termerna ecológico och eco för att beteckna ekologiskt producerade produkter. Detsamma gäller de bestämmelser som är i kraft i den autonoma regionen Navarra.

18. Det framgår av konkreta exempel att termerna ecológico och biológico ofta används på samma sätt i Spanien. Många produkter som är märkta som biológicos har en förpackning på vilken det anges att de är ekologiskt producerade. Även i spansk press används de båda termerna utan åtskillnad.

19. Kommissionen har mottagit klagomål om att termen bio i Spanien används på ett oriktigt och bedrägligt sätt. Enligt artikel 10a.2 i förordning nr 2092/91 är medlemsstaterna under sådana förhållanden skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra att så sker. Den spanska regeringen har underlåtit att vidta sådana åtgärder och kommissionen anser därför att även denna bestämmelse har åsidosatts.

20. Av samma skäl, det vill säga att de spanska myndigheterna tolererar att termen bio används på ett bedrägligt sätt, har kommissionen gjort gällande att dessa myndigheter även har åsidosatt artikel 2.1 a i i direktiv 2000/13. Det förhållandet att livsmedel som inte har producerats ekologiskt får saluföras med märkningen biológico eller bio medför att konsumenterna vilseleds om hur de aktuella livsmedlen har framställts eller erhållits, särskilt som produkter som verkligen har producerats ekologiskt i allmänhet är betydligt dyrare.

21. Vad särskilt beträffar de bestämmelser som är i kraft i den autonoma regionen Navarra, har kommissionen gjort gällande att det i dessa på ett korrekt sätt föreskrivs att termerna biológico och bio endast får användas för ekologiskt producerade prqdukter. Det har emellertid felaktigt införts ett undantag från denna regel när det gäller mjölkprodukter.

22. Den spanska regeringen har bestritt det påstådda fördragsbrottet. Den har yrkat att talan skall ogillas och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt den spanska regeringen framgår det tydligt av lydelsen i artikel 2 i den version av förordning nr 2092/91 som är tillämplig i förevarande mål att språkuppgifterna i förteckningen i denna artikel skall användas för att beteckna ekologisk produktion. För spanska anges i denna förteckning just termen ecológico och inte termerna biológico eller bio. I Spanien kan producenterna således använda termerna biológico eller bio för produkter som inte har producerats ekologiskt, utan att en sådan användning kan anses vara olaglig eller bedräglig.

23. Denna regering har anfört att så länge det inte har genomförts någon harmonisering av de aktuella beteckningarna på gemenskapsnivå, måste det godtas att det finns skillnader mellan medlemsstaternas bestämmelser. Om upphovsmännen till förordning nr 2092/91 hade avsett att identiska regler för att beskriva ekologiskt producerade produkter skulle gälla i samtliga medlemsstater, borde de ha föreskrivit att var och en av dessa stater måste använda samma term, översatt till de olika gemenskapsspråken. Den aktuella förteckningen visar emellertid att så inte är fallet.

24. För de spanska konsumenterna utgör termen bio, som är mycket mindre känd i Spanien än i andra medlemsstater, inte en hänvisning till ekologisk produktion. Den förknippas snarare med produkter som på ett allmänt sätt är sunda och hälsofrämjande. Det framgår av en opinionsundersökning som genomfördes år 1999 i Madrid att endas. 3 procent av de tillfrågade personerna förknippade termen bio med ekologisk produktion, medan 86 procent helt enkelt förknippade den med mjölkprodukter, huvudsakligen yoghurt. Det kan därför inte med framgång hävdas att denna term används i Spanien för att beskriva ekologisk produktion.

25. Den spanska regeringen har således bestritt påståendena att artiklarna 2, 5 och 10a i förordning nr 2092/91 samt artikel 2 i direktiv 2000/13 har åsidosatts. Eftersom det framgår av den åberopade opinionsundersökningen att det stora flertalet spanska konsumenter inte förknippar termen bio med ekologisk produktion kan den aktuella praxisen inte vilseleda konsumenterna.

26. Kommissionen har ifrågasatt huruvida den nämnda opinionsundersökningen är objektiv, tillförlitlig och relevant. Den har gjort gällande att betydelsen av vissa termer utvecklas mycket snabbt i den berörda sektorn och att en undersökning som utfördes år 1999 saknar värde med avseende på de förhållanden som rådde år 2002. Antalet personer som omfattades av undersökningen var därtill relativt begränsat, och mot bakgrund av de frågor som ställdes och de metoder som användes kan den inte läggas till grund för någon avgörande slutsats.

27. Vid förhandlingen angav den spanska regeringen, som svar på en fråga från domstolen, att de flesta autonoma regioner har regionala bestämmelser som är identiska med dem som är i kraft i den autonoma regionen Navarra, enligt vilka det är tillåtet att utan åtskillnad använda termerna ecológico och eco och ett flertal andra termer för att beskriva ekologiskt producerade produkter. Bland dessa andra termer förekommer ofta termerna biològico och bio.

28. Vid förhandlingen yttrade sig parterna även om vilken betydelse den version av förordning nr 2092/91 som följer av rådets förordning (EG) nr 392/2004 av den 24 februari 2004 (EUT L 65, s. 1) och av akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 346) eventuellt har för tvistens lösning.

29. Genom förordning nr 392/2004 har det nämligen gjorts ett tillägg till artikel 2 i förordning nr 2092/91 som innebär att de termer som räknas upp i denna artikel på de olika språken skall anses vara beteckningar som i hela gemenskapen, och på samtliga gemenskapsspråk, hänvisar till ekologiska produktionsmetoder. Denna lydelse av artikel 2 i förordning nr 2092/91 har prövats i det mål om förhandsavgörande där domstolen i dag har meddelat dom (mål C-107/04, Comité Andaluz de Agricultura Ecológica, REG 2005, s. I-7137).

30. Kommissionen anser att denna ändring av artikel 2 i förordning nr 2092/91 endast skall anses vara ett tillkännagivande av det implicita innehållet i bestämmelsens tidigare lydelse. Den spanska regeringen har för sin del gjort gällande att det rör sig om en väsentlig ändring, som emellertid inte kan anses ha någon betydelse för det nu aktuella fördragsbrottsförfarandet.

31. Domstolen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 16 januari 2003 i mål C-63/02, kommissionen mot Förenade Kungariket, REG 2003, s. I-821, punkt 11, och av den 14 april 2005 i mål C-341/02, kommissionen mot Tyskland, REG 2005, s. I-2733, punkt 33). Domstolen skall inte beakta senare förändringar (se bland annat dom av den 18 november 2004 i mål C-482/03, kommissionen mot Irland, inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 11).

32. Kommissionens motiverade yttrande skickades den 24 april 2002 och den frist som angavs däri för Konungariket Spanien fastställdes till två månader. Förekomsten av det påstådda fördragsbrottet skall således bedömas mot bakgrund av förordning nr 2092/91 och inte mot bakgrund av denna förordnings lydelse enligt förordning nr 392/2004.

33. När det gäller märkning, reklam och handelsdokument avseende ekologiskt producerade produkter hänvisas i artikel 2 i förordning nr 2092/91 till de uttryck som i respektive medlemsstat inger en köpare föreställningen att produkten ... [har] [erhållits] i enlighet med [regler för ekologisk produktion] och i synnerhet till de termer eller därav avledda ord som finns upptagna i en förteckning där ett eller två uttryck anges för vart och ett av de elva dåvarande officiella gemenskapsspråken. I denna förteckning finns beträffande fem av de elva språken ett enda uttryck som motsvarar den franska termen biologique. För tre andra språk anges ett enda uttryck som motsvarar den franska termen écologique. För tyskan anges utan åtskillnad två uttryck som motsvarar dessa båda termer och för vart och ett av de två återstående språken anges ett annat uttryck.

34. Denna förteckning, som inleds med orden i synnerhet, är inte på något sätt uttömmande. Härav följer att en medlemsstat vid ändring av rådande praxis i den staten har rätt att i sin nationella lagstiftning införa andra uttryck än dem som anges i nämnda förteckning för att hänvisa till ekologisk produktion.

35. I den version av förordning nr 2092/91 som är tillämplig i förevarande mål om fördragsbrott är lydelsen av artikel 2 entydig i detta avseende. När det gäller spanska anges endast uttrycket ecológico, vilket omfattar avledningen eco, i förteckningen i denna artikel. Den spanska regeringen kan därför inte kritiseras för att ha underlåtit att förbjuda producenter som inte producerar sina produkter ekologiskt att använda andra uttryck, som i det nu aktuella fallet till exempel biològico eller bio.

36. I motsats till vad kommissionen har hävdat, följer det inte heller av lydelsen i artikel 2 i förordning nr 2092/91 att avledningen bio, på grund av att den anges i denna artikel som en vanlig avledning, skall skyddas särskilt i samtliga medlemsstater och på samtliga språk, inbegripet de språk på vilka termer som inte motsvarar det franska uttrycket biologique anges i förteckningen i artikel 2. Som påpekats ovan, var detta fallet vid tiden för de faktiska omständigheterna i fråga om fem av de femton medlemsstaterna. Hänvisningen i artikel 2 i förordning nr 2092/91 till avledningarna bio- eller eko- kan inte motivera att endast termen bio särbehandlas.

37. Även om det, med hänsyn till den ökande betydelse som marknaden för ekologiskt producerade produkter på gemenskapsnivå har, kan framstå som önskvärt att det föreskrivs en harmonisering av beteckningar som rör dessa produkter, är det gemenskapslagstiftarens uppgift att reagera på ett sådant behov. Ändringen av artikel 2 i förordning nr 2092/91 genom förordning nr 392/2004 visar på en sådan utveckling. Det följer av domen i det ovannämnda målet Comité Andaluz de Agricultura Ecológica att den version av artikel 2 som följer av denna ändring faktiskt skall tolkas på så sätt att de uttryck som anges där skall skyddas på gemenskapens alla officiella språk.

38. Denna ändring saknar emellertid betydelse för det tidigare rättsläget, som skall vara utgångspunkten för prövningen av förevarande talan om fördragsbrott. Det förhållandet att gemenskapslagstiftaren har antagit en ny version av artikel 2 i förordning nr 2092/91 ger nämligen anledning att anta att lagstiftarens avsikt har varit att ändra denna artikel och inte att lämna den oförändrad. Om en sådan avsikt inte hade funnits, skulle den aktuella ändringen inte ha varit nödvändig.

39. Slutligen kan inte kommissionen med framgång hävda att Konungariket Spanien var skyldigt att föreskriva att inte endast användningen av det enda uttrycket ecológico och dess avledning eco, utan även användningen av termen bio skall vara förbehållen ekologiskt producerade produkter, på grund av att den sistnämnda termen i Spanien enligt kommissionen har använts på ett sätt som har medfört att de spanska konsumenterna ändå betraktar den som en hänvisning till ekologisk produktion.

40. Det är riktigt som kommissionen har hävdat att innehållet i den nationella lagstiftning som gällde före den ändring som infördes genom det kungliga dekretet nr 506/2001 och rättsläget i den autonoma regionen Navarra utgör viktiga indicier i detta avseende. Detsamma gäller de upplysningar som den spanska regeringen lämnade vid förhandlingen som svar på en fråga från domstolen. Denna regering angav nämligen att i ett stort antal andra regioner verkar användningen av termerna biológico eller bio vara förbehållen ekologiskt producerade produkter. Dessutom förefaller det vid en första anblick som om kommissionens tvivel angående den åberopade opinionsundersökningen inte är helt utan relevans.

41. Det följer emellertid av fast rättspraxis att det åligger kommissionen att i mål om fördragsbrott bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger. Kommissionen får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (se bland annat dom av den 29 april 2004 i mål C-194/01, kommissionen mot Österrike, REG 2004, s. I-4579, punkt 34, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 35). Förutom de ovannämnda uppgifterna om att termerna biológico och bio används på ett visst sätt på den spanska marknaden har kommissionen i förevarande fall inte bevisat att det på denna marknad förhåller sig så, att dessa termer i allmänhet ger köpare i Spanien intryck av att de aktuella produkterna är ekologiskt producerade. I detta sammanhang kan det konstateras att även om kommissionens tvivel angående den opinionsundersökning som åberopats av den spanska regeringen inte helt saknar relevans, har kommissionen emellertid inte företett några bevis till styrkande av att användningen av termerna biológico eller bio för att beskriva ekologiskt producerade produkter var så utbredd i Spanien vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet att spanska konsumenter förknippade dessa termer med ekologisk produktion. Kommissionen har således inte kunnat vederlägga påståendet i skälen i det kungliga dekretet nr 506/2001 att det — när dekretet antogs — hade blivit vanligt i Spanien att använda termen bio för att beskriva livsmedel med vissa egenskaper som inte har något samband med ekologisk produktion.

42. Det har således inte styrkts att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 i den version av förordning nr 2092/91 som är tillämplig i förevarande mål. Det kan därför inte heller anses vara styrkt att artiklarna 5 och 10 a i förordning nr 2092/91 samt artikel 2.1 a i i direktiv 2000/13 har åsidosatts, eftersom detta är avhängigt den nämnda underlåtenheten.

43. Vad vidare beträffar kommissionens påstående att Konungariket Spanien har gjort sig skyldig till fördragsbrott på grund av att termen bio används i den autonoma regionen Navarra, räcker det att konstatera att domstolens resonemang beträffande det kungliga dekretet nr 506/2001 även gäller för de regionala bestämmelserna i den autonoma regionen Navarra. Följaktligen kan det inte heller i detta avseende anses att fördragsbrott föreligger.

44. Under dessa förhållanden skall talan ogillas i sin helhet.

45. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Spanien har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Konungariket Spaniens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspfåk: spanska.