Domstolens dom (första avdelningen) den 16 februari 2006
I mål C-215/04, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Østre Landsret (Danmark), genom beslut av den 14 maj 2004 som inkom till domstolen den 21 maj 2004, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna K. Schiemann (referent), N. Colneric, J.N. Cunha Rodrigues och E. Levits, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 maj 2005,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Marius Pedersen A/S, genom H. Banke, advokat, Miljøstyrelsen, genom P. Biering, advokat, Danmarks regering, genom J. Molde och P. Biering, båda i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom D. Haven, i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom E. Riedi, i egenskap av ombud, Polens regering, genom ƒ. Pietras, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Konstantinidis och H. Støvlbæk, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 14 juli 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av den första frågan
Prövning av den andra frågan
Prövning av den tredje frågan
Prövning av den fjärde frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 g, 6.5, 7.1, 7.2 och 7.4 a i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Marius Pedersen A/S (nedan kallat Pedersen), ett företag med säte i Danmark som är godkänt för insamlande av elektronikskrot, och Miljøstyrelsen, avseende export av sådant skrot till Tyskland för återvinning.
3. Nionde skälet i förordning nr 259/93 har följande lydelse:
4. I artikel 2 g i förordningen definieras en anmälare såsom
5. I artikel 6 i förordningen föreskrivs följande:
6. I artikel 7 i förordning nr 259/93 föreskrivs:
7. I artikel 4 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktiv 74/442) föreskrivs följande:
8. Genom sin anmälan av den 21 februari 2000 ansökte Pedersen hos Miljøstyrelsen om tillstånd att transportera 2000 ton elektronikskrot för återvinning till sitt partnerföretag i Tyskland. Miljøstyrelsen avslog ansökan om transporttillstånd med motiveringen att Pedersen inte hade tillhandahållit de uppgifter som behövdes för att pröva ansökan, och då särskilt följande:
9. Miljøstyrelsen ansåg att fristen på 30 dagar som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 259/93 för att den behöriga myndigheten skall kunna samtycka eller framställa invändningar inte kunde anses ha börjat löpa på grund av att anmälan var ofullständig.
10. Den 22 maj 2001 överklagade Pedersen detta beslut till Østre Landsret och anförde att företaget hade lagt fram tillräckliga uppgifter för att Miljøstyrelsen skulle kunna pröva anmälan, att fristen för att framställa invändningar hade löpt ut och att bolaget därför hade rätt att transportera avfallet i fråga.
11. Østre Landsret har under dessa omständigheter beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
12. Den nationella domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida artikel 2 g ii i förordning nr 259/93 skall tolkas så, att en godkänd insamlare inte automatiskt kan vara anmälare av transport av avfall för återvinning.
13. Det följer av ordalydelsen i nämnda artikel 2 g att en insamlare som en medlemsstat har godkänt kan fylla funktionen som anmälare, när den i vilkens verksamhet avfallet har uppkommit, i förekommande fall den ursprungliga producenten, inte har möjlighet att anmäla transporten, men inte kan vara anmälare i något annat fall.
14. Det utesluts på så sätt uttryckligen i artikeln att den godkände insamlaren automatiskt kan anses som den ende anmälaren av avfallstransporter.
15. Den nationella domstolen vill dessutom få klarhet i vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en godkänd insamlare skall kunna anmäla transporter av avfall för återvinning.
16. Även om anmälningsskyldigheten för transport av avfall i första hand ankommer på ursprungsproducenten innebär orden om detta inte är tillämpligt att en godkänd insamlare kan utföra anmälningen om ursprungsproducenten inte kan göra detta. En av målsättningarna med förordning nr 259/93 är, såsom anges i nionde skälet i förordningen, nämligen att transporter av avfall skall föregås av en anmälan till behöriga myndigheter så att dessa underrättas och därigenom kan vidta nödvändiga åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön. Orden om detta inte är tillämpligt skall därför tolkas extensivt för att säkerställa att anmälan av transport till behöriga myndigheter kan utföras av en godkänd insamlare om ursprungsproducenten inte kan göra detta.
17. I detta sammanhang utgör de omständigheter som den nationella domstolen har angett, såsom att avfallsproducenten inte är känd eller att det är fråga om så många avfallsproducenter vars enskilda bidrag är så obetydliga att det skulle vara orimligt att var och en av dem anmälde exporten av avfallet, kriterier som innebär att en godkänd insamlare kan anmäla transporten till de behöriga myndigheterna och som innefattas i begreppet om detta inte är tillämpligt.
18. När ursprungsproducentens identitet inte är känd är det särskilt motiverat och till och med önskvärt att det är den godkände insamlaren som lämnar in anmälan till de behöriga myndigheterna. En ökning av antalet anmälningar från tillverkare av små avfallsmängder skulle för övrigt, såsom generaladvokaten har framfört i punkt 26 i sitt förslag till avgörande, motverka den förpliktelse att handlägga dessa anmälningar inom relativt korta tidsfrister som, i enlighet med förordning nr 259/93, åligger de behöriga myndigheterna.
19. Den första frågan skall därför besvaras så, att uttrycket om detta inte är tillämpligt i artikel 2 g ii i förordning nr 259/93 skall tolkas så, att en godkänd insamlare inte automatiskt kan vara anmälare av avfallstransporter för återvinning. Sådana omständigheter som att avfallsproducenten inte är känd eller att det är fråga om så många avfallsproducenter vars enskilda bidrag är så obetydliga att det skulle vara orimligt att var och en av dem anmälde exporten av avfallet kan emellertid motivera att en godkänd insamlare anses som anmälare av avfallstransporter för återvinning.
20. Den nationella domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida det är tillåtet för de behöriga myndigheterna i avsändarstaten att framställa invändningar mot en konkret ansökan om tillstånd till export av avfall för återvinning om anmälaren inte lagt fram uppgifter om att destinationsanläggningens behandling av det aktuella avfallet i miljömässigt hänseende ligger på samma nivå som krävs enligt nationella bestämmelser i avsändarstaten.
21. Det skall härvid inledningsvis erinras om att frågan om transporter av avfall genom förordning nr 259/93 regleras av harmoniserade rättsregler på gemenskapsnivå för att säkerställa skyddet av miljön (dom av den 13 december 2001 i mål C-324/99, DaimlerChrysler, REG 2001, s. I-9897, punkt 42, och dom av den 27 februari 2002 i mål C-6/00, ASA, REG 2002, s. I-1961, punkt 35).
22. De fall då en medlemsstat får motsätta sig en transport av avfall mellan medlemsstaterna av avfall som skall återvinnas är begränsade till den uttömmande uppräkningen i artikel 7.4 i förordningen, i enlighet med artikel 7.2 (domen i det ovannämnda målet ASA, punkt 36).
23. Tillämpningen av nämnda artikel 7.4, i vilken de fall då de behöriga destinations-, avsändar- och transitmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot transport av avfall som skall återvinnas uppräknas, förutsätter att den behöriga myndigheten har tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera om en transport utgör ett sådant fall eller inte.
24. I detta syfte föreskrivs i artikel 6.5 i förordning nr 259/93 att anmälaren skall tillhandahålla vissa uppgifter.
25. Dessutom kan de behöriga myndigheterna begära ytterligare uppgifter och dokumentation av anmälaren enligt artikel 6.4 i förordningen.
26. Då det i förordning nr 259/93 inte föreskrivs något särskilt förfarande i de fall när en sådan begäran om ytterligare uppgifter eller dokumentation inte efterföljs, kan den behöriga myndigheten framställa en invändning i enlighet med artikel 7.2 i förordningen om den inte innehar de uppgifter som är nödvändiga för att undersöka om en transport motsvarar något av de fall som anges i artikel 7.4 i förordningen.
27. Nivån på de uppgifter som skall anses nödvändiga, och som den behöriga myndigheten följaktligen kan begära, varierar beroende på vilket av de fall som avses i artikel 7.4 i förordning nr 259/93 som det är fråga om.
28. Avseende fallet i artikel 7.4 a första strecksatsen i förordning nr 259/93 har domstolen uttalat i punkt 43 i dom av den 16 december 2004 i mål C-277/02, EU-Wood-Trading (REG 2004, s. I-11957), att de behöriga myndigheterna får grunda en invändning inte bara på överväganden som har ett samband med själva transporten utan även på överväganden som har ett samband med den planerade återvinningen.
29. Eftersom medlemsstaterna, enligt artikel 4 i direktiv 75/442, således skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, skall bestämmelserna i artikel 7.4 a första strecksatsen i förordning nr 259/93 tolkas på så sätt att de behöriga avsändarmyndigheterna får framföra invändningar mot en transport av avfall för återvinning med motiveringen att den planerade återvinningen inte uppfyller de krav som ställs i nämnda artikel 4 (domen i det ovannämnda målet EU-Wood-Trading, punkt 42).
30. I domen i det ovannämnda målet EU-Wood-Trading uttalade domstolen att bestämmelserna i artikel 7.4 a första strecksatsen i förordning nr 259/93 innebär att de behöriga avsändarmyndigheterna, vid bedömningen av farorna med denna återvinning för människors hälsa och miljön, kan beakta samtliga relevanta omständigheter, vilka innefattar gällande bestämmelser i avsändarstaten. Detta gäller även om dessa är strängare än de som gäller i destinationsstaten, under förutsättning att de avser att förebygga nämnda faror. De behöriga avsändarmyndigheterna är emellertid inte bundna av den egna statens bestämmelser om bestämmelserna i destinationsstaten är bättre ägnade att förebygga dessa faror (domen i det ovannämnda målet EU-Wood-Trading, punkt 46).
31. Vidare är en invändning från den behöriga avsändarmyndighetens sida mot en transport på grundval av nationella bestämmelser om återvinning endast lagenlig om nämnda bestämmelser är förenliga med proportionalitetsprincipen och således är ägnade att säkerställa att de eftersträvade målen att förebygga faror för människors hälsa och miljön uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (domen i det ovannämnda målet EU-Wood-Trading, punkt 49). Dessa faror skall bedömas på grundval av relevant vetenskaplig forskning och inte mot bakgrund av allmänna överväganden (domen i det ovannämnda målet EU-Wood-Trading, punkt 50).
32. Inom ramen för förfarandet enligt vilket en transport skall föregås av en anmälan enligt artikel 6 i förordning nr 259/93 skall anmälaren således enligt punkt 5 i denna artikel lämna upplysningar på fraktsedeln som utgör underlag till anmälan, inte endast om sammansättning och mängd avseende det avfall som skall återvinnas och hur det skall transporteras utan också om de förhållanden under vilka det nämnda avfallet skall återvinnas.
33. Det kan däremot inte krävas att anmälaren visar att återvinningen i destinationsstaten motsvarar den som föreskrivs i avsändarstatens lagstiftning. Om den behöriga avsändarmyndigheten, i enlighet med artikel 7.4 a första strecksatsen i förordning nr 259/93, vill motsätta sig en transport på grundval av sina nationella återvinningsbestämmelser är det tvärtom denna myndighet som skall påvisa de faror för människors hälsa och miljön som avfallsåtervinningen i destinationsstaten skulle innebära.
34. Mot bakgrund av det ovanstående skall den andra frågan besvaras så, att den behöriga avsändarmyndigheten, enligt artikel 7.2 och 7.4 a första strecksatsen i förordning nr 259/93 får motsätta sig en avfallstransport på grund av att uppgifter om hur detta avfall skall behandlas i destinationsstaten saknas. Det kan däremot inte krävas att anmälaren visar att återvinningen i destinationsstaten motsvarar den som föreskrivs i avsändarstatens lagstiftning.
35. Den nationella domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i om benämnandet, vid anmälan av transport, av en avfallstyp som elektronikskrot kan uppfylla upplysningskravet avseende avfallets sammansättning enligt artikel 6.5 första strecksatsen i förordning nr 259/93.
36. Såsom redan har framkommit i punkt 16 i förevarande dom är en av målsättningarna med förordning nr 259/93 att transporter av avfall skall föregås av en anmälan till behöriga myndigheter så att dessa underrättas och därigenom kan vidta nödvändiga åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön.
37. Endast genom en fullständig anmälan, som innehåller detaljerade uppgifter om ursprung, sammansättning och mängd avseende det avfall som skall återvinnas samt, om det rör sig om avfall från olika källor, en detaljerad förteckning över avfallet, kan det säkerställas att detta syfte uppfylls.
38. Benämningen elektronikskrot uppfyller inte detta villkor eftersom det är abstrakt och obestämt och det saknas detaljerade uppgifter som ger de behöriga myndigheterna information om det ifrågavarande avfallets specifika egenskaper.
39. Mot bakgrund av det ovanstående skall den tredje frågan besvaras så, att artikel 6.5 första strecksatsen i förordning nr 259/93 skall tolkas så, att upplysningskravet rörande avfallets sammansättning inte är uppfyllt genom att anmälaren anger att det är fråga om en avfallstyp som benämns elektronikskrot.
40. Den nationella domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida omständigheten att avsändarmyndigheten anser att den inte innehar all nödvändig information avseende transporten av avfall för återvinning påverkar tidpunkten från vilken fristen på 30 dagar enligt artikel 7.2 i förordning nr 259/93 börjar löpa. Den önskar vidare få klarhet i om omständigheten att denna frist överskrids medför att de behöriga myndigheterna inte längre kan invända mot transporten eller begära ytterligare uppgifter av anmälaren.
41. För att besvara den ställda frågan skall förfarandet för anmälan av avfallstransporter såsom det föreskrivs i förordning nr 259/93 undersökas.
42. Enligt artikel 6.1 i förordningen skall anmälaren, om han avser att transportera avfall för återvinning från en medlemsstat till en annan, anmäla detta till den behöriga destinationsmyndigheten och sända kopior av anmälan till behöriga avsändar- och transitmyndigheter samt till mottagaren.
43. I artikel 7.1 i förordningen föreskrivs att sedan anmälan inkommit skall den behöriga destinationsmyndigheten senast efter tre arbetsdagar sända en bekräftelse till anmälaren och kopior härav till övriga behöriga myndigheter och till mottagaren.
44. I enlighet med artikel 7.2 första stycket har de behöriga destinations-, avsändar- och transitmyndigheterna möjlighet att senas. 30 dagar efter det att bekräftelsen har avsänts invända mot transporten.
45. Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 7 i förordning nr 259/93 att fristen på 30 dagar börjar löpa efter det att den behöriga destinationsmyndigheten har avsänt bekräftelsen på att den mottagit anmälan. Omständigheten att den behöriga avsändarmyndigheten, såsom i målet vid den nationella domstolen, anser att den inte har fått all nödvändig information bör inte hindra att denna frist börjar löpa. Fristen på 30 dagar innebär en viktig garanti för anmälaren att hans transportanmälan kommer att bedömas inom de strikta tidsfrister som anges i förordning nr 259/93 och att han senast vid utgången av dessa tidsfrister kommer att meddelas om, och eventuellt på vilka villkor, transporten kan genomföras (se, för ett liknande resonemang, beträffande en invändning som den behöriga avsändarmyndigheten framfört avseende en oriktig klassificering av en transport, domen i det ovannämnda målet ASA, punkt 49).
46. Av denna anledning skall artikel 7.2 i förordning nr 259/93 med hänsyn till rättssäkerheten tollos strikt. Genom fristen på 30 dagar som föreskrivs i denna artikel säkerställs en välfungerande handläggning, varför de behöriga myndigheterna inte får framföra invändningar efter denna frist.
47. Omständigheten att viss information som den behöriga myndigheten, i förevarande fall avsändarmyndigheten, bedömer som viktig eller till och med nödvändig saknas hindrar inte att fristen på 30 dagar som föreskrivs i artikel 7.2 i förordning nr 259/93 börjar löpa.
48. Den danska, den österrikiska och den polska regeringen har i sina skriftliga yttranden framfört farhågor beträffande denna tolkning och framhållit att omständigheten att det godtas att fristen på 30 dagar börjar löpa redan när den behöriga destinationsmyndigheten har avsänt bekräftelsen och detta utan att beakta att anmälan är ofullständig, skulle leda till att de behöriga myndigheterna inte kan invända mot transporten.
49. I detta avseende, med beaktande av att transporter av avfall skall föregås av en anmälan till behöriga myndigheter så att dessa underrättas om avfallstyp, transportåtgärder och om huruvida avfallet skall bortskaffas eller återvinnas, så att dessa därigenom kan vidta nödvändiga åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön, inbegripet möjligheten att framföra motiverade invändningar mot transporten, är det nödvändigt att bevara de behöriga myndigheternas rätt att begära ytterligare information i de fall då de anser att anmälan är ofullständig, en rätt som tillkommer dem enligt artikel 6.4 i förordning nr 259/93.
50. Den tolkning som det ges uttryck för i punkterna 46 och 47 i förevarande dom innebär emellertid inte att dessa rättigheter begränsas på något sätt. Då det i förordning nr 259/93 inte föreskrivs något särskilt förfarande för de behöriga myndigheternas begäran om ytterligare uppgifter och dokumentation enligt artikel 6.4 i förordningen kan en sådan begäran framställas av de behöriga myndigheterna, i förevarande fall avsändarmyndigheten, inom fristen på 30 dagar, som en invändning enligt artikel 7.2 i samma förordning. Med en sådan lösning är det möjligt att förena en strikt tolkning av artikel 7.2 med de behöriga myndigheternas rätt att begära ytterligare uppgifter.
51. I det fall då de av den behöriga avsändarmyndigheten begärda ytterligare uppgifterna inkommer inom fristen på 30 dagar och denna myndighet anser att de problem som gett upphov till deras invändningar är lösta skall denna enligt artikel 7.5 i förordning nr 259/93 genast skriftligen underrätta anmälaren om detta, med kopior till mottagaren och till övriga berörda behöriga myndigheter. Om transportförhållandena senare förändras i väsentlig grad, skall en ny anmälan göras.
52. Mot denna bakgrund skall den fjärde frågan besvaras så, att fristen som föreskrivs i artikel 7.2 i förordning nr 259/93 börjar löpa när de behöriga myndigheterna i destinationsstaten har sänt en bekräftelse på att de har mottagit anmälan, oaktat de behöriga myndigheterna i avsändarstaten anser att de inte har erhållit alla de uppgifter som anges i artikel 6.5 i förordningen. Omständigheten att denna frist överskrids innebär att de behöriga myndigheterna inte längre kan invända mot transporten eller begära ytterligare uppgifter av anmälaren.
53. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Uttrycket om detta inte är tillämpligt i artikel 2 g ii i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen skall tolkas så, att en godkänd insamlare inte automatiskt kan vara anmälare av avfallstransporter för återvinning. Sådana omständigheter som att avfallsproducenten inte är känd eller att det är fråga om så många avfallsproducenter vars enskilda bidrag är så obetydliga att det skulle vara orimligt att var och en av dem anmälde exporten av avfallet kan emellertid motivera att en godkänd insamlare anses som anmälare av avfallstransporter för återvinning.
2) Den behöriga avsändarmyndigheten får enligt artikel 7.2 och 7.4 a första strecksatsen i förordning nr 259/93 motsätta sig en avfallstransport på grund av att uppgifter om hur detta avfall skall behandlas i destinationsstaten saknas. Det kan däremot inte krävas att anmälaren visar att återvinningen i destinationsstaten motsvarar den som föreskrivs i avsändarstatens lagstiftning.
3) Artikel 6.5 första strecksatsen i förordning nr 259/93 skall tolkas så, att upplysningskravet rörande avfallets sammansättning inte är uppfyllt genom att anmälaren anger att det är fråga om en avfallstyp som benämns elektronikskrot.
4) Fristen som föreskrivs i artikel 7.2 i förordning nr 259/93 börjar löpa när de behöriga myndigheterna i destinationsstaten har sänt en bekräftelse på att de har mottagit anmälan, oaktat de behöriga myndigheterna i avsändarstaten anser att de inte har erhållit alla de uppgifter som anges i artikel 6.5 i förordningen. Omständigheten att denna frist överskrids innebär att de behöriga myndigheterna inte längre kan invända mot transporten eller begära ytterligare uppgifter av anmälaren.
1 Rättegångsspråk: danska.