Domstolens dom (tredje avdelningen) den 14 juni 2007

I mål C-127/05, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 21 mars 2005,

meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna A. Tizzano, A. Borg Barthet (referent), U. Lõhmus och A. Ó Caoimh, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 september 2006,

och efter att den 18 januari 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Den nationella lagstiftningen

Det administrativa förfarandet

Talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Föremålet för talan

Räckvidden av arbetsgivarens ansvar för följderna av alla händelser som kan hota arbetstagarnas hälsa och säkerhet

Räckvidden av arbetsgivarnas skyldighet att garantera arbetstagarnas säkerhet och hälsa

Rättegångskostnader

1. Europeiska gemenskapernas kommission har i förevarande mål yrkat att domstolen skall fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.1 och 5.4 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146) genom att inskränka arbetsgivarens skyldighet att svara för att arbetstagarens säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet till en skyldighet att göra detta så långt som är skäligen möjligt.

2. I tionde skälet i direktiv 89/391 anges följande:

3. Trettonde skälet i direktivet har följande lydelse:

4. Artikel 1 i direktivet, som ingår i avsnitt I, Allmänna bestämmelser, har följande lydelse:

5. I artikel 4 i direktiv 89/391 föreskrivs följande:

6. Artikel 5 i direktivet, som ingår i avsnitt II, Arbetsgivarens skyldigheter, har följande lydelse:

7. Artikel 6 i direktivet, där arbetsgivarens allmänna skyldigheter anges, har följande lydelse:

8. I artikel 16.1 och 16.3 i direktiv 89/391 föreskrivs att särdirektiv skall antas på vissa områden samtidigt som [b]estämmelserna i detta direktiv skall ... tillämpas fullt ut på alla områden som omfattas av särdirektiven utan att hindra tillämpningen av de strängare eller mer specifika bestämmelser som finns i särdirektiven.

9. Enligt artikel 18.1 i direktivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta senast den 31 december 1992.

10. I section 2.1 i 1974 års lag om hälsa och säkerhet i arbetslivet (Health and Safety at Work etc Act 1974) föreskrivs följande:

11. För överträdelser av arbetsgivarens skyldigheter enligt section 2 i denna lag föreskrivs straffrättsliga påföljder enligt bestämmelserna i sections 33 (1) a i samma rättsakt.

12. Kommissionen sände den 29 september 1997 en formell underrättelse till Förenade kungariket i vilken den gentemot denna medlemsstat framförde ett antal invändningar avseende införlivandet av direktiv 89/391 med nationell rätt. Däribland återfanns det felaktiga införlivandet av artikel 5 i direktivet. Kommissionen hänvisade bland annat till att frasen så långt som är skäligen möjligt infogats i den nationella lagtexten (nedan kallad den omtvistade klausulen), vilket enligt kommissionen inskränkte omfattningen av den skyldighet som ålåg arbetsgivaren enligt artikel 5.1 i direktivet på ett sätt som stred mot denna bestämmelse.

13. I sina svar till kommissionen i skrivelser av den 30 december 1997 och av den 23 oktober 2001 gjorde Förenade kungariket gällande att den omtvistade klausulen återspeglade bestämmelserna i artikel 5 i direktiv 89/391 och att den var helt förenlig med gemenskapsrätten. Till stöd för sin argumentation bifogade medlemsstaten ett antal avgöranden från nationella domstolar där denna klausul tillämpats.

14. Kommissionen fann inte Förenade kungarikets argument övertygande och lämnade den 23 juli 2003 ett motiverat yttrande där den dels upprepade sin invändning om åsidosättande av artikel 5 i direktiv 89/391, dels anmodade Förenade kungariket att vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet inom en frist på två månader från delgivningen. Fristen förlängdes med två månader på medlemsstatens begäran.

15. Förenade kungariket vidhöll i sitt svar på det motiverade yttrandet sin inställning att kommissionens kritik mot den omtvistade klausulen var ogrundad. Kommissionen beslutade då att väcka förevarande talan.

16. Kommissionen anser att Förenade kungarikets införlivande av direktiv 89/391 inte leder till det resultat som kan förväntas av ett genomförande av artikel 5.1 i direktivet jämfört med undantaget i artikel 5.4.

17. Enligt kommissionen innebär artikel 5.1 i direktiv 89/391 att en arbetsgivare visserligen inte är skyldig att säkerställa en fullständigt säker arbetsmiljö men att arbetsgivaren ansvarar för följderna av allt som inträffar på dennes företag som är till men för arbetstagarnas hälsa och säkerhet

18. Det enda undantag som får göras från detta ansvar anges uttryckligen i artikel 5.4 i direktivet. Den bestämmelsen, som utgör ett undantag från den allmänna principen om arbetsgivarens ansvar, skall tolkas snävt.

19. Kommissionen har gjort gällande att den tolkning av artikel 5 i direktiv 89/391 som den har föreslagit bekräftas av förarbetena till denna rättsakt och av den omständigheten att klausulen så långt som är skäligen möjligt enligt de första direktiven på området för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, innan artikel 118a infördes i EG-fördraget (nu artikel 138 EG) (artiklarna 117-120 i EG-fördraget har ersatts av artiklarna 136-143 EG), beaktades i definitionen av arbetsgivarens skyldigheter men att den slutgiltigt övergavs i de senare direktiven, däribland direktiv 89/391, som antogs på grundval av nämnda artikel.

20. Kommissionen har anfört att det framgår av bestämmelserna i lagen om hälsa och säkerhet i arbetslivet, särskilt section 2.1 jämförd med sections 33 och 47 i samma lag, att arbetsgivaren inte är ansvarig för risker som uppkommer eller händelser som inträffar på företaget när denne kan visa att alla åtgärder som är skäligen möjliga har vidtagits för att säkerställa arbetstagarnas säkerhet och hälsa.

21. Kommissionen har hävdat att Förenade kungariket genom att på detta sätt begränsa arbetsgivarens skyldighet ger denne möjlighet att undslippa sitt ansvar om denne kan visa att åtgärder som hade behövt vidtas för att säkerställa arbetstagarnas säkerhet och hälsa hade varit fullkomligt oproportionerliga i förhållande till riskerna, sett till kostnader, tid och andra svårigheter.

22. Kommissionen har av detta dragit slutsatsen att Förenade kungarikets lagstiftning inte är förenlig med artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 89/391.

23. Kommissionen har understrukit att den bedömning som skall göras på grundval av den omtvistade klausulen innebär att de ekonomiska kostnaderna för de förebyggande åtgärderna beaktas och att detta uppenbart strider mot vad som anges i trettonde skälet i direktivet.

24. Till svar på Förenade kungarikets andrahandsargument att den omtvistade klausulen i alla händelser är förenlig med artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 89/391 har kommissionen hävdat att artikel 5.4 inte utgör ett undantag från principen om arbetsgivarens ansvar som grundar sig på en skälighetsbedömning, utan att det där endast anges i vilka fall arbetsgivaren undantagsvis kan befrias från ansvaret, vilket är fall som tveklöst kan betraktas som force majeure.

25. Förenade kungariket har bestritt att det gjort sig skyldigt till det påstådda fördragsbrottet och gjort gällande att artikel 5.1 i direktiv 89/391 på ett tillfredsställande sätt genomförts i nationell rätt.

26. Enligt Förenade kungariket identifieras arbetsgivaren i artikel 5.1 i direktivet som det rättssubjekt som i första hand har skyldigheten att trygga arbetstagarnas säkerhet och hälsa på arbetsplatsen. Frågan om arbetsgivarens ansvar för det fall denne inte iakttar denna skyldighet har däremot överlämnats till medlemsstaterna med stöd av deras skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens tillämplighet och verkan. Denna skyldighet kommer specifikt till uttryck i artikel 4 i direktivet.

27. Angående räckvidden av arbetsgivarens skyldighet enligt artikel 5.1 i direktiv 89/391 anser Förenade kungariket att även om denna skyldighet har uttryckts i absoluta termer, innebär den inte att arbetsgivaren har en skyldighet att uppnå ett visst resultat, nämligen att säkerställa en helt riskfri arbetsmiljö, utan en allmän skyldighet att se till att arbetstagarna har säkra arbetsplatser. Den närmare innebörden av det begreppet framgår av artiklarna 6-12 i direktivet och av proportionalitetsprincipen.

28. En sådan tolkning är förenlig både med de bestämmelser i direktiv 89/391 som syftar till att konkretisera skyldigheten enligt artikel 5.1, särskilt med artikel 6.2, och med olika bestämmelser i särdirektiven, vari anges vilka förebyggande åtgärder som skall antas på särskilda produktionsområden, varvid hänsyn tas till att dessa åtgärder skall vara genomförbara eller lämpliga. Denna tolkning är dessutom förenlig med den allmänna proportionalitetsprincipen och med artikel 118a i fördraget, som utgör den rättsliga grunden för direktiven, enligt vilken syftet med dessa är att införa minimikrav, som skall genomföras gradvis.

29. Vad avser arbetsgivarens ansvar har Förenade kungariket påpekat att inget i direktiv 89/391, eller mer specifikt i artikel 5.1, låter förmoda att arbetsgivaren skall omfattas av strikt skadeståndsansvar. För det första föreskrivs i denna bestämmelse endast en skyldighet att svara för arbetstagarens säkerhet och hälsa men inte någon skyldighet att ersätta de skador som följer av olycksfall i arbetet. För det andra lämnas medlemsstaterna enligt direktiv 89/391 frihet att välja vilken form av ansvar - civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar - som de skall ålägga arbetsgivaren. För det tredje överlämnas det dessutom till medlemsstaterna att avgöra frågan vem - den enskilde arbetsgivaren, kategorin arbetsgivare i sin helhet eller samhället - som skall bära de kostnader som följer av olycksfall i arbetet.

30. Förenade kungariket anser att dess ansvarsbestämmelser, enligt vilka automatiskt straffrättsligt ansvar gäller för alla arbetsgivare med reservation för inskränkningen till vad som är skäligen möjligt, tolkat snävt, medför en ändamålsenlig verkan för artikel 5.1 i direktiv 89/391.

31. Enligt denna medlemsstat kan arbetsgivaren undslippa detta ansvar endast om han visar att han har gjort allt som är skäligen möjligt för att undvika att det uppkommer risker för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Arbetsgivaren måste därvid visa att det föreligger en uppenbart bristande proportionalitet mellan risken för arbetstagarnas säkerhet och hälsa och den uppoffring i form av kostnader, tid eller svårigheter som antagandet av nödvändiga åtgärder för att undvika uppkomsten av denna risk har medfört och att denna risk är obetydlig i förhållande till nämnda uppoffring.

32. Förenade kungariket har tillagt att de nationella domstolarnas tillämpning av den omtvistade klausulen innebär en rent objektiv bedömning, i vilken det inte tas någon hänsyn till arbetsgivarens finansiella förmåga.

33. Förenade kungariket anser även att lagen om hälsa och säkerhet i arbetslivet säkerställer ett effektivt skyddssystem, eftersom den avskräckande verkan av en straffrättslig påföljd är större än den avskräckande verkan som följer av risken för att ådra sig ett civilrättsligt skadeståndsansvar för skador, en risk för vilken arbetsgivarna kan teckna en ansvarsförsäkring. Denna effektivitet visas dessutom av statistiken, av vilken det framgår att Förenade kungariket sedan länge är en av de medlemsstater som har det lägsta antalet olycksfall på arbetsplatsen.

34. Medlemsstaten har vidare angett att den infört ett system för ersättning för arbetsplatsolyckor som en del av socialförsäkringssystemet. Dessutom är arbetsgivaren ansvarig för de skador som följer av överträdelse av den omsorgsplikt gentemot arbetstagarna som gäller enligt common law.

35. I andra hand har Förenade kungariket gjort gällande att den omtvistade klausulen, såsom den tillämpas av de brittiska domstolarna, har ett tillämpningsområde som sammanfaller med det för artikel 5.4 i direktiv 89/391.

36. Det skall inledningsvis konstateras att det framgår av såväl det skriftliga förfarandet som förhandlingen att även om kommissionen har kritiserat den omtvistade klausulen främst på grund av att den riskerar att begränsa arbetsgivarens ansvar vid olycksfall, förefaller den ha grundat sin invändning även på att klausulen kan komma att inverka på räckvidden av arbetsgivarens allmänna ansvar för säkerheten på arbetsplatsen.

37. Kommissionen har grundat sig på en läsning av artikel 5.1 i direktiv 89/391, främst ur perspektivet arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Detta ansvar innefattar följderna av alla händelser som kan hota arbetstagarnas hälsa och säkerhet, oavsett om dessa anses bero på att arbetsgivaren varit oaktsam vad gäller att vidta förebyggande åtgärder.

38. Av detta följer att kommissionen tolkat bestämmelserna i direktiv 89/391, särskilt artikel 5.1, så att arbetsgivaren har ett strikt ansvar, av civilrättslig eller straffrättslig art.

39. Det skall därför först prövas huruvida medlemsstaterna enligt artikel 5.1 i direktiv 89/391 är skyldiga, vilket kommissionen har hävdat, att ålägga arbetsgivaren ett strikt ansvar för alla olycksfall som inträffar på arbetsplatsen.

40. Enligt artikel 5.1 i direktiv 89/391 är [a]rbetsgivaren ... skyldig att svara för att arbetstagarens säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet.

41. Denna bestämmelse innebär en skyldighet för arbetsgivaren att se till att arbetstagarna har en säker arbetsmiljö, ett begrepp vars närmare innebörd framgår av artiklarna 6-12 i direktiv 89/391 och av ett antal särdirektiv, vari anges vilka förebyggande åtgärder som skall antas inom särskilda produktionsområden.

42. Däremot framgår det inte att arbetsgivaren har ett strikt ansvar enligt artikel 5.1 i direktiv 89/391.1 denna bestämmelse slås endast arbetsgivarens allmänna skyldighet att garantera säkerheten på arbetsplatsen fast. Ingenting sägs om formen för ansvaret.

43. Kommissionen har hävdat att dess tolkning av artikel 5 i direktiv 89/391 finner stöd i direktivets förarbeten. Den har gjort gällande att Förenade kungarikets och Irlands delegationer ville att den omtvistade klausulen skulle ingå i definitionen av arbetsgivarens ansvar men att detta uttryckligen tillbakavisades under diskussionerna i den arbetsgrupp som Europeiska unionens råd hade upprättat. Det skall därför enligt kommissionen anses utrett att det föreligger ett strikt arbetsgivaransvar.

44. Det argumentet kan dock inte godtas. Det framgår av förarbetena till direktiv 89/391, särskilt rådets och kommissionens gemensamma förklaring som antecknats i protokollet från rådets sammanträde den 12 juni 1989, att införandet av en sådan klausul hade föreslagits för att lösa de problem som en formulering i absoluta termer av arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas säkerhet skulle ha orsakat i common law-systemen, med hänsyn till domstolarnas skyldighet i dessa rättsordningar att tolka den skrivna rätten ordagrant

45. I detta sammanhang är den omständigheten att ett införande av en skrivning liknande den omtvistade klausulen i artikel 5.1 i direktiv 89/391 har tillbakavisats inte tillräcklig för att rättfärdiga en tolkning av denna bestämmelse som skulle medföra en form av strikt ansvar för arbetsgivaren vid olycksfall.

46. En sådan tolkning kan inte heller grundas på systematiken i artikel 5 i direktivet.

47. I artikel 5.2 och 5.3 föreskrivs att arbetsgivaren inte fritas från sitt ansvar för arbetstagarnas säkerhet och hälsa i de fall han anlitar tjänster eller personer utifrån. Arbetstagarnas skyldigheter på detta område skall inte heller inverka på arbetsgivarens ansvar. Dessa bestämmelser syftar till att precisera arten och räckvidden av den skyldighet som slås fast i artikel 5.1 och kan inte tolkas som att det föreligger något särskilt ansvar för olycksfall enligt denna bestämmelse.

48. I artikel 5.4 första stycket i direktiv 89/391 föreskrivs att medlemsstaterna skall ha möjlighet att begränsa arbetsgivarens ansvar i sådana situationer som är ovanliga och oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, eller för enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet.

49. Såsom generaladvokaten påpekat i punkt 82 i sitt förslag till avgörande, framgår det av ordalydelsen i artikel 5.4 första stycket att nämnda stycke syftar till att klargöra räckvidden av vissa bestämmelser i direktiv 89/391 genom att precisera medlemsstaternas handlingsutrymme vid införlivandet av dessa bestämmelser i nationell rätt. Det är däremot inte möjligt att genom att tolka denna bestämmelse e contrario finna att gemenskapslagstiftaren avsett att ålägga medlemsstaterna en skyldighet att föreskriva strikt skadeståndsansvar för arbetsgivaren.

50. Slutligen har kommissionen inte visat att målet för direktiv 89/391, som är att vidta åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, inte kan uppnås på annat sätt än genom att inrätta ett system med strikt ansvar för arbetsgivare.

51. Av vad som anförts följer att kommissionen inte har styrkt att den omtvistade klausulen, mot bakgrund av att strikt ansvar inte föreligger, innebär att arbetsgivarnas ansvar inskränks på ett sätt som strider mot artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 89/391.

52. Domstolen skall vidare bedöma kommissionens invändning i den del Förenade kungariket kritiseras för att inte på ett korrekt sätt ha införlivat artikel 5.1 i direktiv 89/391 vad gäller räckvidden av arbetsgivarnas allmänna skyldighet att garantera arbetstagarnas säkerhet och hälsa.

53. Kommissionen har därvid visserligen gjort gällande att den skyldighet som åligger arbetsgivaren är av absolut karaktär, men har uttryckligen medgett att denna skyldighet inte innebär att arbetsgivaren måste säkerställa en helt riskfri arbetsmiljö. Kommissionen har i sin replik även medgett att arbetsgivaren, efter att ha utvärderat riskerna, kan konstatera att riskerna är så minimala att det inte är motiverat att vidta några preventiva åtgärder. Det väsentliga i det fallet är enligt kommissionen att arbetsgivaren fortfarande är ansvarig om en olycka skulle inträffa.

54. Såsom framgår av punkt 51 ovan i denna dom har kommissionen inte visat att den omtvistade klausulen, mot bakgrund av att strikt ansvar inte föreligger, innebär att arbetsgivarnas ansvar begränsas på ett sätt som strider mot artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 89/391. Den har inte heller visat hur den omtvistade klausulen, som rör straffrättsligt ansvar för arbetsgivaren, skulle kunna inverka på räckvidden av arbetsgivarnas allmänna skyldighet att garantera arbetstagarnas säkerhet och hälsa enligt dessa bestämmelser.

55. Även om den omtvistade klausulen inskränker arbetsgivarens skyldighet att svara för att arbetstagarens säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet till vad som är skäligen möjligt, beror innebörden av denna inskränkning på skyldighetens exakta innehåll. Vad gäller de argument som kommissionen framfört, vilka återgetts ovan i punkt 53 i denna dom, har kommissionen inte tillräckligt preciserat sin tolkning av innehållet i denna skyldighet, bortsett från det civilrättsliga eller straffrättsliga ansvaret vid olycksfall, fristående från skyldigheterna enligt artiklarna 5.2, 5.3 och 6-12 i direktiv 89/391. Kommissionen har följaktligen inte visat på vilket sätt den omtvistade klausulen, mot bakgrund av den nationella rättspraxis som de två parterna hänvisat till, skulle strida mot artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 89/391.

56. Det skall i detta sammanhang erinras om att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande som inletts enligt artikel 226 EG åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den skall kunna kontrollera att fördragsbrott föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion (se dom av den 12 maj 2005 i mål C-287/03, kommissionen mot Belgien, REG 2005, s. I-3761, punkt 27 och där angiven rättspraxis, och av den 6 april 2006 i mål C-428/04, kommissionen mot Österrike, REG 2006, s. I-3325, punkt 98).

57. Det skall således konstateras att kommissionen inte har visat att den omtvistade klausulen innebär en inskränkning av arbetsgivarnas skyldighet att garantera arbetstagarnas säkerhet och hälsa på ett sätt som strider mot artikel 5.1 i direktiv 89/391. Domstolen konstaterar således att det inte heller föreligger något fördragsbrott såvitt avser invändningens andra del.

58. Av vad som anförts följer att kommissionen inte har styrkt att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 89/391 genom att inskränka arbetsgivarens skyldighet att svara för att arbetstagarens säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet till en skyldighet att göra detta så långt som är skäligen möjligt.

59. Kommissionens talan skall följaktligen ogillas.

60. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förenade kungariket har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall dess yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Talan ogillas.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: engelska.