Domstolens dom (andra avdelningen) den 8 mars 2007
I mål C-441/05, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Cour administrative d'appel de Douai (Frankrike) genom beslut av den 1 december 2005, som inkom till domstolen den 12 december 2005, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden CW.A. Timmermans samt domarna R. Schintgen, P. Kūris, R. Silva de Lapuerta och L. Bay Larsen (referent), generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: enhetschefen M.-A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 september 2006,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Roquette Frères, genom N. Coutrelis, avocat, Frankrikes regering, genom G. de Bergues och J.-C. Niollet, båda i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom A. Gregorio Merino och A. Westerhof Löfflerová, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Nolin, i egenskap av ombud,
och efter att den 26 oktober 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr (EEG) 1111/77 i dess lydelse enligt förordning(EEG) nr 1293/79
Förordningarna (EEG) nr 387/81 och nr 388/81
Förordning nr 1785/81
Förordningarna nr 2038/1999 och nr 2073/2000
Förordningarna nr 1260/2001 nr 1745/2001 och nr 1739/2003
Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första tolkningsfrågan
Den andra tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av
2. Begäran framställdes inom ramen för en tvist mellan bolaget Roquette Frères (nedan kallat Roquette), som är den enda producenten av isoglukos i Frankrike (moderlandet), och Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et de la Ruralité (ministern för jordbruks-, livsmedels-, fiske- och landsbygdsfrågor) (nedan kallad ministern), angående produktionskvoter för isoglukos som tilldelats bolaget inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
3. Enligt ordalydelsen i artikel 9 i rådets förordning (EEG) nr 1111/77 av den 17 maj 1977 om gemensamma bestämmelser för isoglukos (EGT L 134, s. 4), enligt rådets förordning (EEG) nr 1293/79 av den 25 juni 1979 (EGT L 162, s. 10), gäller följande:
4. Enligt artikel 9.4 i nämnda förordning tilldelades vart och ett av de berörda företagen en specifik baskvot. Enligt bilaga 2 till förordning nr 1111/77 i dess lydelse enligt förordning nr 1293/79 bestämdes baskvoten för Roquette till 15887 ton torrsubstans.
5. Till följd av en talan som Roquette väckte, ogiltigförklarade domstolen förordning nr 1293/79 på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter (dom av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet, REG 1980, s. 3333; svensk specialutgåva, volym 5, s. 405).
6. Till följd av att förordning nr 1293/79 ogiltigförklarades antog rådet förordning (EEG) nr 387/81 av den 10 februari 1981 om ändring av förordning nr 1111/77 (EGT L 44, s. 1), varigenom bland annat systemet med kvoter genom hänvisning till bestämmelserna i förordning nr 1111/77 återinfördes med retroaktiv verkan för perioden den 1 juli 1979-30 juni 1980.
7. Systemet med baskvoter förnyades sedan för perioden den 1 juli 1980-30 juni 1981 genom rådets förordning (EEG) nr 388/81 av den 10 februari 1981 om ändring av förordning (EEG) nr 1592/80 om tillämpning av systemet med produktionskvoter inom sockersektorn och isoglukossektorn för perioden den 1 juli 1980-30 juni 1981 (EGT L 44, s. 4).
8. Förordning nr 1111/77 upphävdes genom och ersattes av förordning nr 1785/81. I sistnämnda förordning fastställdes inte längre produktionskvoterna för isoglukos specifikt för varje producentföretag utan på regional basis.
9. I fjortonde skälet i denna förordning anges följande:
10. Förordning nr 1785/81 var inledningsvis tillämplig på regleringsåren 1981/1982-1985/1986. I artikel 24 stadgades följande:
11. Enligt artikel 24.2 skulle baskvantiteterna för Frankrike (moderlandet) vid fördelningen av dessa kvoter uppgå till 15887 ton (A-baskvantitet) respektive 4135 ton (B-baskvantitet) torrsubstans.
12. Slutligen fick medlemsstaterna enligt artikel 25 i förordning nr 1785/81 omfördela och minska A-kvoter och B-kvoter på följande villkor:
13. Genom förordning nr 2038/1999 införde rådet en ny gemensam organisation av marknaden för socker och kodifierade därmed förordning nr 1785/81, som upphävts.
14. Artikel 26.5 första stycket i förordning nr 2038/1999 har följande lydelse:
15. I artikel 27.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
16. De baskvantiteter som stadgas i artikel 27.3 i nämnda förordning för fördelningen av dessa A- och B-kvoter var desamma som de som tidigare hade bestämts för regleringsåren 1981/1982-1985/1986 i artikel 24.2 i förordning nr 1785/81.
17. Slutligen föreskrevs i artikel 30 i förordning nr 2038/1999 att medlemsstaterna får omfördela A-kvoter och B-kvoter mellan företagen på de villkor som tidigare angavs i artikel 25 i förordning nr 1785/81.
18. Förordning nr 2073/2000, som antogs med stöd av artikel 26.5 i förordning nr 2038/1999, syftade till att för regleringsåret 2000/2001 minska de kvoter som tilldelats genom den sistnämnda förordningen. I artikel 1.2 och 1.3 föreskrevs följande:
19. Förordning nr 1260/2001 var tillämplig på regleringsåren 2001/2002-2005/2006.
20. Det framgår av artiklarna 10.2 och 11.2 i nämnda förordning att baskvantiteterna för isoglukosproduktionen för Frankrike (moderlandet) uppgick till 15747,1 ton (A-baskvantitet) respektive 4098,6 ton (B-baskvantitet) torrsubstans.
21. I artikel 11.3 i nämnda förordning anges följande:
22. Enligt artikel 10.3 i förordning nr 1260/2001 var det, liksom enligt artikel 26.5 i förordning nr 2038/1999, tillåtet att minska garantierna inom ramen för produktionskvoterna för att iaktta internationella åtaganden.
23. Slutligen föreskrevs i artikel 12 i förordning nr 1260/2001, liksom i artikel 25 i förordning nr 1785/81 och i artikel 30 i förordning nr 2038/1999, att medlemsstaterna kunde omfördela A-kvoter och B-kvoter mellan företag.
24. Med stöd av artikel 10 i förordning nr 1260/2001 antog kommissionen förordning nr 1745/2002, som syftade till att minska den garanterade kvantiteten inom ramen för systemet med produktionskvoter för regleringsåret 2002/2003. I artikel 1.2 och 1.3 stadgades följande:
25. Slutligen skedde en ny minskning av produktionskvoterna för isoglukos med stöd av artikel 1 i förordning nr 1739/2003 för regleringsåret 2003/2004.
26. I beslut av den 28 juni 2000 slog chefen för ekonomisk och internationell politik vid jordbruksministeriet för Roquettes del fast nivån på de årliga produktionskvoter för isoglukos som tilldelats företaget enligt förordningarna nr 1785/81 och nr 2038/1999 sedan regleringsåret 1981/1982, nämligen 15887 ton för isoglukos A och 4135 ton för isoglukos B.
27. Genom dekret av den 26 oktober 2000 minskade ministern de kvoter som hade tilldelats Roquette enligt förordning nr 2073/2000 med 606,6 ton isoglukos A och 157,9 ton isoglukos B och fastställde därmed kvoterna för regleringsåret 2000/2001 till 15280,4 ton respektive 3977,1 ton.
28. Genom dekret av den 13 juli 2001 fastställde ministern, med tillämpning av förordning nr 1260/2001, Roquettes produktionskvoter för regleringsåren 2001/2002-2005/2006 till 15747,1 ton för isoglukos A och till 4098,6 ton för isoglukos B.
29. I dekret av den 23 oktober 2002 beslutade ministern, med tillämpning av förordningarna nr 1745/2002 och 1739/2003, att för regleringsåret 2002/2003 deklassera 1048,9 ton isoglukos A och 273 ton isoglukos B och fastställde därmed Roquettes produktionskvoter till 14698,2 ton respektive 3825,6 ton. Likaså beslutade han den 17 oktober 2003 att deklassera 262,1 ton isoglukos A och 68,2 ton isoglukos B för regleringsåret 2003/2004 och fastställde därmed kvoterna för det året till 15485 ton respektive 4030,4 ton.
30. Roquette väckte talan vid Tribunal administratif de Lille om ogiltigförklaring av beslutet av den 28 juni 2000 och de fyra ovannämnda dekreten och åberopade därvid att de sex förordningar som dessa beslut och dekret grundade sig på var rättsstridiga.
31. Ovannämnda domstol förenade de fem målen och avvisade talan genom avgörande av den 11 mars 2004. Som skäl angavs att Roquette först borde ha väckt talan vid gemenskapsdomstolarna om ogiltigförklaring av förordning nr 1785/81 och de fem senare förordningarna.
32. Talan avvisades således i sin helhet utan att prövas i sak, med hänvisning till domstolens dom av den 15 februari 2001 i mål C-239/99, Nachi Europe, REG 2001, s. I-1197), enligt vilken en sökande inte inför nationell domstol kan ifrågasätta lagenligheten av en gemenskapsrättsakt som denne inte direkt angripit vid gemenskapsdomstolarna inom den föreskrivna talefristen.
33. Roquette överklagade domen till Cour administrative d'appel de Douai.
34. Mot denna bakgrund beslutade Cour administrative d'appel de Douai att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
35. Den nationella domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida en fysisk eller juridisk person såsom Roquette under de faktiska och rättsliga omständigheter som i detta fall föreligger i målet vid den nationella domstolen otvivelaktigt hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av de bestämmelser som anges i frågan (nedan kallade de omtvistade bestämmelserna) med stöd av artikel 230 EG.
36. För denna domstol handlar det om att försäkra sig om att Roquette mot bakgrund av rättspraxis, bland annat domen i det ovannämnda målet Nachi Europe, inför denna kan åberopa att de omtvistade bestämmelserna är rättsstridiga, trots att företaget inte väckt talan om ogiltigförklaring av dessa bestämmelser vid gemenskapsdomstolarna inom den frist som föreskrivs i artikel 230 EG.
37. Den franska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har i det avseendet gjort gällande att Roquette otvivelaktigt kunde väcka talan om ogiltigförklaring av de omtvistade bestämmelserna i den mån dessa berörde företaget direkt och personligen, särskilt med tanke på att det var den enda franska isoglukosproducenten och i denna egenskap fick sig tilldelat hela baskvantiteten för Frankrike (moderlandet).
38. Roquette och Europeiska unionens råd anser tvärtom att de omtvistade bestämmelserna inte direkt och personligen berörde sökanden i målet vid den nationella domstolen och att vissa tvivel i alla händelser kvarstår vad gäller rätten att väcka talan om ogiltigförklaring av dessa bestämmelser. Domen i det ovannämnda målet Nachi Europe är därför inte relevant för detta fall. Sökanden skulle således kunna göra gällande att de omtvistade bestämmelserna eventuellt är ogiltiga och domstolen skulle därför ha anledning att bedöma deras giltighet.
39. Det skall först erinras om att det i artikel 241 EG uttrycks en allmän rättsprincip, enligt vilken sökanden, inom ramen för en talan som väcks i enlighet med nationell rätt mot avslaget på sökandens ansökan, skall ha möjlighet att göra gällande att den gemenskapsrättsakt som utgör grund för det nationella beslutet mot sökanden är rättsstridig. Frågan om denna gemenskapsrättsakts giltighet kan följaktligen hänskjutas till domstolen inom ramen för en begäran om förhandsavgörande (domen i det ovannämnda målet Nachi Europe, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
40. Syftet med denna allmänna princip är att garantera att varje person har eller har haft en möjlighet att ifrågasätta en gemenskapsrättsakt som utgör grunden för ett beslut som går honom emot Den innebär emellertid inte på något sätt att en förordning inte skulle kunna vinna laga kraft gentemot en enskild när den i förhållande till den enskilde betraktas som ett individuellt beslut och denne med stöd av artikel 230 EG otvivelaktigt hade kunnat yrka att förordningen skulle ogiltigförklaras, vilket medför att den enskilde inte inför nationell domstol kan åberopa att förordningen är rättsstridig (domen i det ovannämnda beslutet Nachi Europe, punkt 37).
41. Frågan är således huruvida Roquette otvivelaktigt hade kunna väcka talan mot de omtvistade bestämmelserna med stöd av artikel 230 fjärde stycket EG på grundval av att de berörde företaget direkt och personligen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1996 i mål C-241/95, Accrington Beef m.fl., REG 1996, s. I-6699, punkt 15).
42. Genom de förordningar där dessa bestämmelser återfinns har ett system upprättats där baskvantiteter för produktion tilldelas medlemsstaterna, vilka sedan ansvarar för att fördela dem mellan de olika producentföretag som är etablerade i respektive land.
43. I ett sådant system, där det ankommer på medlemsstaterna att fördela de produktionskvantiteter som de tilldelats mellan producentföretagen med möjlighet att omfördela kvoter mellan dessa, måste det konstateras att varje producent får sina kvoter direkt och slutgiltigt fastställda genom beslut av den medlemsstat där denne är etablerad.
44. I ett sådant system har medlemsstaterna ett visst utrymme att, på de villkor som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen, göra en omfördelning av kvoterna mellan producentföretagen, i synnerhet för att möjliggöra för nya aktörer att påbörja isoglukosproduktion.
45. Ett producentföretag kan i princip inte beröras direkt, i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, av att medlemsstaterna tilldelas baskvantiteter för produktion, såsom sker på gemenskapsnivå i enlighet med de omtvistade bestämmelserna.
46. Den slutsatsen påverkas inte av att Roquette var det enda företag i Frankrike (moderlandet) som producerade isoglukos och att det därför fick sig tilldelat hela baskvantiteten. Utan ett nationellt beslut i saken var företaget nämligen i själva verket inte tillförsäkrat den kvotnivån enbart med stöd av gemenskapsförordningarna, eftersom den berörda medlemsstaten hade kunnat omfördela en del av dessa kvoter, exempelvis till en nytillkommen isoglukosproducent.
47. Av vad som anförts följer att ett företag som Roquette inte kunde anses vara direkt berört av de omtvistade bestämmelserna i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Det kan följaktligen inte hävdas att företaget otvivelaktig hade kunnat väcka talan vid gemenskapsdomstolarna om ogiltigförklaring av dessa bestämmelser.
48. Den första tolkningsfrågan skall således besvaras så, att en fysisk eller juridisk person såsom Roquette under de faktiska och rättsliga omständigheter som i detta fall föreligger i målet vid den nationella domstolen inte otvivelaktigt hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av de omtvistade bestämmelserna med stöd av artikel 230 EG. En sådan person kan inom ramen för en talan som väckts i enlighet med nationell rätt åberopa att dessa bestämmelser är rättsstridiga, även om denne inte väckt talan om ogiltigförklaring av dessa bestämmelser vid gemenskapsdomstolarna inom den frist som föreskrivs i artikel 230 EG.
49. Den nationella domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan för att domstolen skall pröva huruvida de omtvistade bestämmelserna är giltiga i den del det däri fastställs högsta baskvantiteter för produktion av isoglukos för Frankrike (moderlandet), utan hänsyn till den isoglukos som producerades i denna medlemsstat under perioden den 1 november 1978-30 april 1979 (nedan kallad referensperioden) som mellanprodukt för framställning av andra försäljningsprodukter.
50. Roquette har därvid gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna är ogiltiga. Företaget har hävdat att det ursprungliga fastställandet av isoglukoskvoterna inom ramen för förordning nr 1111/77 i dess lydelse enligt förordning nr 387/81 var rättsstridigt, mot bakgrund av dom av den 13 februari 1992 i mål 0210/90, Roquette Frères (REG 1992, s. I-731), eftersom de kvantiteter isoglukos som producerats som mellanprodukt inte räknats in i produktionen under referensperioden, vilken använts för att fastställa de ursprungliga kvoterna som sedan legat till grund för hur de baskvantiteter för produktion som medlemsstaterna tilldelats slutligen bestämts genom de omtvistade bestämmelserna.
51. Vad gäller uppgifterna om referensperioden, anser Roquette att det inte finns något i den gällande lagstiftningen om att de uppgifter som producenterna är skyldiga att lämna till de behöriga myndigheterna måste innefatta vilka kvantiteter isoglukos som producerats som mellanprodukt Denna oklarhet förstärktes också av medlemsstaternas och, i slutändan, kommissionens uppträdande. Kommissionen krävde endast kortfattat att få sig tillsänd uppgifterna om isoglukosproducenternas produktionskapacitet, utan att lämna några närmare preciseringar. Roquettes slutsats blir därför att företaget inte kan klandras för att det inte räknade in de kvantiteter isoglukos som producerades som mellanprodukt i de uppgifter som låg till grund för att bestämma de ursprungliga kvoterna.
52. Den franska regeringen, rådet och kommissionen anser däremot att de omtvistade bestämmelserna är giltiga. De har bland annat hävdat att just därför att det i den tillämpliga lagstiftningen inte görs någon åtskillnad efter den producerade isoglukosen skall användas till, borde Roquette ha avstått från att göra en sådan åtskillnad och därmed lämnat alla uppgifter om sin isoglukosproduktion, inklusive uppgifter om den isoglukos som producerats som mellanprodukt. Rådet kan således inte anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när det bestämde baskvantiteterna på det sätt som framgår av de omtvistade bestämmelserna.
53. Det skall först erinras om att rådet i sin förordning nr 1111/77, i dess lydelse enligt förordning nr 387/81, tilldelade Roquette en första baskvot för perioden den 1 juli 1979-30 juni 1980. Såsom framgår av ordalydelsen i artikel 9.1 andra stycket i förordningen skall denna kvot motsvara två gånger den produktion som fastställts för referensperioden.
54. När kommissionen fastställde produktionen för vart och ett av de berörda företagen under denna period använde den sig av uppgifter om deras produktion under varje kalendermånad som medlemsstaterna hade gett in i enlighet med artikel 1 i förordning (EEG) nr 1471/77 av den 30 juni 1977 om medlemsstaternas uppgifter om isoglukos (EGT L 162, s. 13). Medlemsstaterna fick dessa uppgifter från de deklarationer som producentföretagen själva hade upprättat.
55. Utifrån detta underlag fastställde rådet, i en tabell som återfinns i bilaga 2 till förordning nr 1111/77 i dess lydelse enligt förordning nr 387/81, Roquettes kvot till 15887 ton torrsubstans, det vill säga två gånger dess konstaterade produktion under referensperioden, i enlighet med det förfarande som beskrivs i föregående punkt i denna dom. Det är ostridigt att Roquette därvid inte räknade in de kvantiteter isoglukos som hade producerats som mellanprodukt i de uppgifter om produktionen som företaget lämnade till de behöriga nationella myndigheterna.
56. Det framgår av de omtvistade bestämmelserna att baskvantiteterna sedan fastställdes till samma nivå som de baskvoter som ursprungligen hade tilldelats, med reservation för minskningar till följd av gemenskapens internationella åtaganden.
57. De ursprungliga kvoterna för perioden den 1 juli 1979-30 juni 1980 hade i enlighet med artikel 9.1 i förordning nr 1111/77 i dess lydelse enligt förordning nr 387/81 fastställts på grundval av producentföretagens konstaterade produktion under referensperioden. Detta konstaterande grundade sig på de uppgifter som producentföretagen själva hade gett in till medlemsstaterna, vilka efter att ha registrerat dem och gjort eventuella kontroller hade sänt dem vidare till kommissionen enligt artikel 1 i förordning nr 1471/77. Eftersom rådet hade beslutat att hänvisa till dessa kvoter, inhämtade det inte dessa uppgifter på nytt när det antog de förordningar som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
58. Att rådet i de omtvistade bestämmelserna fortsatt att grunda sina beräkningar på de ursprungliga baskvoterna kan därför inte i sig medföra att de omtvistade bestämmelserna är ogiltiga.
59. Det skall i alla händelser konstateras att Roquette i målet vid den nationella domstolen inte kan ifrågasätta giltigheten av förordning nr 1111/77, i dess lydelse enligt förordning nr 387/81, eftersom företaget uppenbarligen hade rätt att, såvitt avser beräkningen av baskvoterna, angripa denna förordning vid gemenskapsdomstolarna med stöd av artikel 230 EG.
60. Mot bakgrund av ovanstående överväganden skall den andra tolkningsfrågan besvaras så, att det vid prövningen av frågan inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av de omtvistade bestämmelserna.
61. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) En fysisk eller juridisk person såsom bolaget Roquette Frères hade inte under de faktiska och rättsliga omständigheter som i detta fall föreligger i målet vid den nationella domstolen otvivelaktigt kunnat väcka talan med stöd av artikel 230 EG om ogiltigförklaring av
2) Det har vid prövningen av den andra tolkningsfrågan inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 24.2 i förordning nr 1785/81, artikel 27.3 i förordning nr 2038/1999, artikel 1 i förordning nr 2073/2000, artikel 11.2 i förordning nr 1260/2001, artikel 1 i förordning nr 1745/2002 eller artikel 1 i förordning nr 1739/2003.
1 Rättegångsspråk: franska.