Domstolens dom (andra avdelningen) den 22 november 2007
I mål C-262/06, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) genom beslut av den 17 maj 2006, som inkom till domstolen den 15 juni 2006, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden CW.A. Timmermans samt domarna L. Bay Larsen, J. Makarczyk, P. Kūris (referent) och J.-C Bonichot, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 juni 2007,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Deutsche Telekom AG, genom T. Mayen, U. Karpenstein och B. Stamm, Rechtsanwälte, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen, genom Bayer, Meyer-Sebastian, E. Greiwe och M. Dorsch, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av B. Kuhrmeyer och R. Busch, Tysklands regering, genom M. Lumma och C. Schulze-Bahr, båda i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom A. Hubert, i egenskap av ombud, Italiens regering, genom I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. Aiello, avvocato dello Stato, Litauens regering, genom S. Žalimienė, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom G. Braun och M. Shotter, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 28 juni 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Översyn av tidigare skyldigheter avseende tillträde och samtrafik
Översyn av skyldigheterna
De nationella bestämmelserna
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Tolkningen av artikel 27 i ramdirektivet och artikel 16 i direktivet om samhällsomfattande tjänster
25 § 1 TKG 1996
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 27 första stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, s. 33) (nedan kallat ramdirektivet) och artikel 16.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, s. 51) (nedan kallat direktivet om samhällsomfattande tjänster).
2. Begäran har framställts i ett mål om överklagande mellan Bundesrepublik Deutschland, företrädd av Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (federalt organ för elektricitets-, gas-, telekommunikations-, post- och järnvägsnät) (nedan kallad regleringsmyndigheten), och Deutsche Telekom AG (nedan kallat Deutsche Telekom) angående beslut av den 8 juni 2004, genom vilket regleringsmyndigheten fastslog att de taxor som Deutsche Telekom tar ut liksom innehållet i de tillhörande allmänna köpevillkoren i samband med vissa paket med erbjudanden omfattas av skyldigheten att inhämta godkännande enligt 25 § 1 lagen om telekommunikation av den 25 juli 1996 (Telekommunikationsgesetz) (BGBL, 1996 I, s. 1120) (nedan kallad TKG 1996).
3. I artikel 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/10/EG av den 26 februari 1998 om tillhandahållande av öppna nätverk (ONP) för taltelefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en konkurrensutsatt miljö (EGT L 101, s. 24) föreskrivs taxeprinciperna enligt följande:
4. Enligt skäl 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, s. 7) (nedan kallat tillträdesdirektivet) skall de skyldigheter som följer av det tidigare regelverket bibehållas i det nya regelverket till dess att de har setts över, detta för att säkerställa kontinuiteten i befintliga avtal och undvika ett rättsligt tomrum.
5. I artikel 16.1 i ramdirektivet föreskrivs att de nationella regleringsmyndigheterna så snart som möjligt efter det att rekommendationen har antagits eller uppdaterats skall analysera de relevanta marknaderna och därvid i största möjliga utsträckning beakta riktlinjerna. Medlemsstaterna skall säkerställa att denna analys, när så är lämpligt, genomförs i samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna.
6. I artikel 27 första stycket i ramdirektivet föreskrivs följande:
7. I artikel 7 i tillträdesdirektivet föreskrivs följande:
8. I artikel 16 i direktivet om samhällsomfattande tjänster föreskrivs följande:
9. I 24 § TKG 1996 föreskrivs särskilt att taxorna skall fastställas på grundval av kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av en tjänst och, såvida inte en sakligt berättigad anledning styrks, uppfylla följande villkor: inte innehålla tillägg som endast kan drivas igenom på grund av en leverantörs dominerande ställning på den relevanta telekommunikationsmarknaden enligt 19 § lagen om förbud mot konkurrensbegränsningar (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), i dess lydelse enligt BGBl. 1989 I, s. 2486, inte inbegripa sådana prisnedsättningar som begränsar konkurrensmöjligheterna för andra företag på en telekommunikationsmarknad och inte gynna användarna i jämförelse med andra användare av liknande eller identiska tjänster på telekommunikationsmarknaden i fråga.
10. I 25 § TKG 1996 föreskrivs följande:
11. I 150 § i lagen om telekommunikation av den 22 juni 2004 (Telekommunikationsgesetz) (BGBL, 2004 I, s. 1190), i dess lydelse enligt lagen av den 7 juli 2005 (BGBl. 2005 I, s. 1970) (nedan kallad TKG 2004), bestäms taxorna enligt följande:
12. År 2003 saluförde Deutsche Telecom olika paket med erbjudanden om telekommunikationstjänster som dels innehöll tjänster som omfattas av skyldigheten att inhämta godkännande från regleringsmyndigheten enligt 25 § 1 TKG 1996, dels innehöll tjänster som inte omfattas av någon sådan skyldighet.
13. Till följd av klagomål inledde regleringsmyndigheten en utredning i december 2003 för att undersöka om dessa erbjudanden skulle omfattas av nämnda skyldighet i deras helhet.
14. Den 8 juni 2004 beslutade regleringsmyndigheten att de taxor och tillhörande allmänna köpevillkor som bolaget tillämpade omfattades av skyldigheten att inhämta godkännande enligt 25 § TKG 1996.
15. Deutsche Telekom överklagade detta beslut och framställde samtidigt en begäran om interimistiska åtgärder vid Verwaltungsgericht Köln.
16. Verwaltungsgericht Köln biföll Deutsche Telekoms överklagande genom dom av den 15 september 2005, med motiveringen att övergångsbestämmelsen i 150 § 1 TKG 2004 endast omfattar skyldigheter som inte kräver ytterligare verkställighetsbeslut och som är tillämpliga i sig, vilket inte är fallet i fråga om 25 § 1 TKG 1996.
17. Regleringsmyndigheten överklagade denna dom till Bundesverwaltungsgericht, som mot denna bakgrund beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
18. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida syftet med artikel 27 i ramdirektivet och artikel 16 i direktivet om samhällsomfattande tjänster är att en i tidigare nationell lagstiftning stadgad skyldighet att inhämta godkännande av vissa taxor som företag med dominerande ställning på den relevanta marknaden tillämpar, liksom förvaltningsbeslutet varigenom detta påbud fastställs, tillfälligtvis skall bibehållas.
19. Det är utrett att regleringsmyndigheten inte har fattat något beslut i enlighet med artikel 16 i ramdirektivet, eftersom analysen av den relevanta marknaden för taltelefonitjänster inte var avslutad när den nationella domstolen handlade målet.
20. En bokstavlig tolkning av artikel 27 i ramdirektivet ger vid handen att det är alla skyldigheter enligt medlemsstaternas lagstiftningar och i enlighet med artikel 7 i tillträdesdirektivet och artikel 16 i direktivet om samhällsomfattande tjänster som skall behållas. Nämnda artikel 7 gäller skyldigheter som avser tillträde och samtrafik för företag som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster som gällde före den dag då ramdirektivet trädde i kraft. I artikel 16.1 a i direktivet om samhällsomfattande tjänster föreskrivs att samtliga skyldigheter med avseende på taxor för slutkunder för tillhandahållande av tillträde till och användning av det allmänna telefonnätet skall bibehållas.
21. Av detta följer, såsom generaladvokaten framhåller i punkt 30 i sitt förslag till avgörande, att samtliga skyldigheter som avses och föreskrivs i enlighet med medlemsstaternas tidigare reglering genom det regelverk som har antagits till följd av ramdirektivet, tillträdesdirektivet, direktivet om samhällsomfattande tjänster och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (nedan kallat det nya regelverket) skall tillfälligtvis bibehållas oberoende av deras karaktär.
22. Omständigheten att det ankommer på regleringsmyndigheten att fatta beslut om att denna tillfälliga situation skall upphöra, vilket följer av att marknadsutredningen i enlighet med artikel 16 i ramdirketivet avslutas, föranleder inte domstolen att göra någon annan tolkning. Denna myndighet verkställer nämligen endast de skyldigheter som föreskrivs enligt gällande lagstiftning, som följer av det nya regelverket. Det är nämligen enligt detta regelverk som det avgörs vilka skyldigheter som skall ändras, bibehållas eller avskaffas.
23. Att denna tolkning är riktig framgår även av det nya regelverkets tillkomsthistoria och systematik.
24. Avseende det nya regelverkets tillkomsthistoria är det utrett att ingen uttrycklig övergångsbestämmelse definierades i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster av den 12 juli 2000 (KOM(2000) 393 slutlig).
25. I yttrandet från Ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster av den 24 januari 2001 (EGT C 123, s. 56) nämns i punkt 4.4 att det måste klargöras att den gällande lagstiftningen endast skall tillämpas till dess att den första marknadsanalysen genomförts enligt det nya direktivet.
26. Det nämnda förslaget har skrivits in inom ramen för den gemensamma ståndpunkten (EG) nr 38/2001 av den 17 september 2001, antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT C 337, s. 34), av vilken det framgår att rådet har velat bemöda sig om att säkerställa att rättsläget är klart och ta större hänsyn till olikartade nationella förhållanden.
27. Av detta följer att gemenskapslagstiftaren uppenbarligen inte har haft för avsikt att begränsa kategorierna av skyldigheter som avses i artikel 27 första stycket i ramdirektivet.
28. Avseende systematiken i det nya regelverket konstaterar domstolen för det första att de skyldigheter som ankommer på ett företag med dominerande ställning på en viss marknad fastställdes, i det tidigare regelverket, i själva texten, medan det enligt det nya regelverket är de nationella regleringsmyndigheterna som har befogenhet att fastställa den relevanta marknaden och tillämpa de instrument som föreskrivs i detta avseende. På samma sätt agerar dessa myndigheter inom ramen för marknadsanalysen och pekar ut vilka företag som har ett betydande inflytande på marknaden.
29. För det andra nämns i artikel 7 i tillträdesdirektivet, bland de skyldigheter som gällde innan detta direktiv trädde i kraft och som medlemsstaterna bibehåller, dels artikel 4 i direktiv 97/33, enligt vilken skyldigheter för operatörerna följer direkt, dels artiklarna 6, 7, 8, 11, 12 och 14 i direktiv 97/33, artikel 16 i direktiv 98/10 och artiklarna 7 och 8 i direktiv 92/44, enligt vilka det överlåts till medlemsstaterna att verkställa de ovannämnda bestämmelserna. Verkställandet säkerställs antingen av statliga myndigheter eller av de nationella regleringsmyndigheterna.
30. För det tredje och slutligen framhåller domstolen att det enligt skäl 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster anses nödvändigt att säkerställa den fortsatta tillämpningen av befintliga bestämmelser i samband med tjänster för hyrda förbindelser i gemenskapens telekommunikationslagstiftning, särskilt i direktiv 92/44, till dess att de nationella regleringsmyndigheterna beslutar att sådana bestämmelser inte längre är nödvändiga eftersom tillräcklig konkurrens nu råder på marknaden inom deras territorium.
31. Denna målsättning att upprätthålla kontinuitet säkerställs uttryckligen genom bilaga VII till direktivet om samhällsomfattande tjänster avseende villkor för det minimiutbud av hyrda förbindelser som avses i artikel 18 i direktivet, liksom genom artikel 16.1 c i direktivet, enligt vilken det föreskrivs att skyldigheter med avseende på hyrda förbindelser enligt artiklarna 3, 4, 7 och 10 i direktiv 92/44, enligt vilka skyldigheter ankommer på medlemsstaterna, skall bibehållas, samt genom artiklarna 6 och 8 i direktiv 92/44 vars reglerande karaktär inte kan ifrågasättas.
32. Det föreskrivs vidare i artikel 16.1 a och b i direktivet om samhällsomfattande tjänster att skyldigheter med avseende på såväl taxor för slutkunder enligt artikel 17 i direktiv 98/10 som val eller förval av nätoperatör enligt direktiv 97/33 skall bibehållas.
33. Det följer av det ovanstående att de ovannämnda skyldigheterna avser såväl individuella rättsakter som föreskrivna åtgärder som tillämpas av en myndighet vars behörighet beror på varje medlemsstats egen konstitutionella organisation.
34. Denna tolkning bekräftas slutligen av de aktuella bestämmelsernas syfte.
35. I skäl 12 och artikel 7 i tillträdesdirektivet föreskrivs nämligen att det är nödvändigt att undvika ett rättsligt tomrum mellan det tidigare och det nya regelverket. Av denna anledning skall samtliga befintliga skyldigheter bibehållas, oavsett vilken grund de har.
36. Eftersom det sedan uttryckligen hänvisas till artikel 7 i tillträdesdirektivet och artikel 16 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, är det nödvändigtvis tänkt att samma syfte skall uppfyllas genom artikel 27 i ramdirektivet, nämligen att säkerställa kontinuteten mellan det tidigare och det nya regelverket, oberoende av karaktären hos och grunderna för de skyldigheter som operatörerna åläggs.
37. I 25 § 1 TKG 1996 föreskrivs att de taxor som företag med dominerande ställning på den relevanta marknaden tillämpar för taltelefonitjänster mot sina slutkunder måste godkännas i förväg, i enlighet med 24 och 27-31 §§ i samma lag.
38. I artikel 17 i direktiv 98/10, som enligt artikel 16.1 a i direktivet om samhällsomfattande tjänster, vilken i sin tur åsyftas i artikel 27 i ramdirektivet, uttryckligen skall bibehållas, fastställs i punkt 1 de nationella regleringsmyndigheternas roll liksom skyldigheten för de licensinnehavare som har dominerande ställning på marknaden att följa bestämmelserna i artikeln. I artikel 17.2 föreskrivs att taxorna för användning av det fasta allmänt tillgängliga telefonnätet och de fasta allmänt tillgängliga telefonitjänsterna skall följa grundläggande principer om kostnadsorientering.
39. I enlighet med 24 § TKG 1996 skall taxorna fastställas på grundval av kostnaderna för ett effektivt tillhandahållande av en tjänst och uppfylla de villkor som anges i punkt 2, särskilt att taxorna inte skall innehålla tillägg som endast kan drivas igenom på grund av en leverantörs dominerande ställning på den relevanta telekommunikationsmarknaden.
40. Av detta följer att artikel 17 i direktiv 98/10 kan anses ha införlivats genom en bestämmelse som 25 § TKG 1996, som innehåller en allmän skyldighet att inhämta godkännande och i vilken det parallellt hänvisas till principen om kostnadsorientering, som föreskrivs i en bestämmelse som 24 § TKG 1996.
41. Det följer av det ovanstående att en skyldighet som den som föreskrivs i 25 § TKG 1996 utgör en skyldighet i den mening som avses i artikel 16.1 a i direktivet om samhällsomfattande tjänster och skall följaktligen tillfälligtvis bibehållas.
42. Det är riktigt att Deutsche Telekom har gjort gällande att den nationella regleringsmyndigheten skulle kunna underlåta att göra en analys av den relevanta marknaden och på detta sätt försena de nya gemenskapsbestämmelsernas tillämpning. Det ankommer emellertid i ett sådant fall på de nationella myndigheterna och i förekommande fall på de behöriga domstolarna att dra slutsatser därav och på kommissionen att utöva sina befogenheter för att se till att gemenskapsrätten tillämpas till fullo.
43. Mot bakgrund av det ovan anförda skall den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 27 första stycket i ramdirektivet och artikel 16.1 a i direktivet om samhällsomfattande tjänster skall tolkas så, att en skyldighet, som stadgas i nationell lagstiftning som gällde före det nya regelverket, att inhämta godkännande av taxor avseende taltelefonitjänster till slutkunder som tillhandahålls av företag med dominerande ställning på denna marknad, såsom den skyldighet som föreskrivs i 25 § TKG 1996 samt förvaltningsbeslut varigenom en sådan skyldighet fastställs, tillfälligtvis skall bibehållas.
44. Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.
45. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: tyska.