Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 11 september 2008
Miljö Direktiv 2000/76/EG Avfallsförbränning Klassificering av en anläggning för produktion av värme och elektricitet Begreppen förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning I mål C-251/07, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Högsta domstolen genom beslut av den 7 maj 2007, som inkom till domstolen den 29 maj 2007, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (referent), J. Malenovský och T. von Danwitz, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 april 2008,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Sveriges regering, genom A. Falk, i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom E. Riedl, i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom J.-B. Laignelot och P. Dejmek, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 22 maj 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT L 332, s. 91).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Gävle Kraftvärme AB (nedan kallat Gävle Kraftvärme) och Länsstyrelsen i Gävleborgs län (nedan kallad länsstyrelsen) angående en ansökan om tillstånd att driva en anläggning för produktion av värme och elektricitet.
3. I artikel 3.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) (nedan kallat direktiv 75/442), föreskrivs följande:
4. Direktiv 75/442 upphävdes och kodifierades med verkan från och med den 17 maj 2006 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, s. 9). Innehållet i artikel 3.1 i direktiv 75/442 överfördes i stort sett oförändrat till artikel 3.1 i direktiv 2006/12.
5. I skälen 7, 13 och 24 i direktiv 2000/76 anges följande:
6. Det framgår av artikel 1 första stycket i direktiv 2000/76 att direktivets syfte är att förhindra eller i görligaste mån begränsa den negativa inverkan på miljön från förbränning och samförbränning av avfall, särskilt föroreningar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten, och de därmed sammanhängande riskerna för människors hälsa.
7. I artikel 1 andra stycket anges att detta syfte ska uppnås bland annat genom stränga driftvillkor och tekniska krav samt genom att fastställa utsläppsgränsvärden för avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar.
8. Begreppen förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning definieras i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76 på följande sätt:
9. I artikel 3 punkt 12 i direktiv 2000/76 definieras begreppet tillstånd på följande sätt:
10. I artikel 4.2 i direktiv 2000/76 föreskrivs följande:
11. I artikel 6.1–6.3 och 6.6 i direktiv 2000/76 föreskrivs följande:
12. I artikel 7 i direktiv 2000/76, jämförd med bilagorna II och V till detta, fastställs utsläppsgränsvärden för förbrännings- och samförbränningsanläggningar. Enligt artikel 7.2 andra stycket ska de utsläppsgränsvärden som gäller för förbränningsanläggningar även tillämpas på samförbränningsanläggningar i vilka mer än 40 procent av den alstrade värmen kommer från farligt avfall.
13. Gävle Kraftvärme är ett bolag inom Gävle Energi-koncernen, som i sin tur är helägd av ett av Gävle kommun ägt aktiebolag. Gävle Kraftvärme driver kraftvärmeanläggningen Johannes. Anläggningen utgör basproduktionsanläggningen i Gävles fjärrvärmenät, och producerar såväl värme som elektricitet.
14. Gävle Kraftvärme planerade att bygga ut denna anläggning och ingav därför vid Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, en ansökan om tillstånd till verksamheten vid Johannes kraftvärmeanläggning, innefattande en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 170 MW. Ansökan avsåg bland annat följande:
15. Ansökan avsåg även tillstånd att utföra de övriga ändringar och installationer som behövdes för den utökade verksamheten.
16. När ansökan ingavs var det inte bestämt i detalj hur den utökade verksamheten skulle komma att se ut. Ett alternativ bestod i att Gävle Kraftvärme först skulle bygga panna nr 2 och därefter, och när behovet så påkallade, panna nr 3. Det kunde också uppstå en situation där bolaget beslutade sig för att inte bygga panna nr 2 utan hellre bygga panna nr 3. Det stod i alla händelser klart att den sammanlagda tillförda effekten inte skulle komma att överstiga 85 MW.
17. Gävle Kraftvärme hävdade i sin ansökan att både panna nr 1 och panna nr 2 kunde klassificeras som samförbränningsanläggningar. Länsstyrelsen tillstyrkte bolagets ansökan, men ansåg att verksamheten vid anläggningen snarare borde klassificeras som en avfallsförbränningsanläggning. Miljödomstolen godtog den klassificering som föreslagits av Gävle Kraftvärme och bedömde att anläggningens huvudsakliga ändamål var produktion av energi.
18. Länsstyrelsen överklagade miljödomstolens tillståndsdom till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen och yrkade att panna nr 1 skulle klassificeras som en samförbränningsanläggning och att panna nr 2 skulle klassificeras som en förbränningsanläggning. Miljööverdomstolen biföll överklagandet.
19. Gävle Kraftvärme överklagade Miljööverdomstolens dom till Högsta domstolen. Bolaget gjorde gällande att det var felaktigt av Miljööverdomstolen att klassificera pannorna var för sig.
20. Enligt Högsta domstolen har klassificeringen av en anläggning betydelse, eftersom driftvillkoren är olika beroende på vilken anläggning det är fråga om. Den anser således att det är nödvändigt för målets avgörande att få klarlagt hur gemenskapsrätten ska tolkas och har därför förordnat att målet ska vila till dess att EG-domstolen besvarat följande frågor:
21. Begreppen förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning definieras i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76.
22. I artikel 3 punkt 4 i direktivet definieras en anläggning som varje … teknisk enhet eller utrustning.
23. Ordet anläggning förtydligas inte i samband med den definition av samförbränningsanläggning som ges i artikel 3 punkt 5 i direktiv 2000/76, men det är uppenbart att denna bestämmelse underförstått hänvisar till punkt 4 i samma artikel. Det framgår nämligen av lydelsen av nämnda punkt 5 att definitionen av samförbränningsanläggning utgår från begreppet förbränningsanläggning i artikel 3 punkt 4 och att dessa bestämmelser inte avviker från varandra när det gäller samtliga de tekniska beståndsdelar som ska beaktas vid klassificeringen av en förbränningsenhet.
24. De tekniska beståndsdelar som ingår i en förbränningsanläggning respektive en samförbränningsanläggning räknas upp i artikel 3 punkt 4 andra stycket och punkt 5 tredje stycket i direktiv 2000/76. Bland dessa beståndsdelar ingår värmepanna. Som generaladvokaten har påpekat i punkt 20 i sitt förslag till avgörande, står ordet värmepanna (och även ordet skorsten) i singularis, till skillnad från övriga uppräknade beståndsdelar som står i pluralis.
25. Lydelsen av artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76 talar således för att varje individuell värmepanna och tillhörande utrustning ska anses utgöra en separat anläggning i den mening som avses i direktivet.
26. Denna tolkning stöds av systematiken i och syftet med direktiv 2000/76.
27. När det för det första gäller direktivets systematik står det klart att förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar omfattas av olika regler i fråga om vilka driftvillkor och utsläppsgränsvärden som är tillämpliga på dem. För samförbränningsanläggningar gäller i allmänhet mindre stränga regler.
28. Vad särskilt beträffar driftvillkoren kan det konstateras att det för förbränningsanläggningar uppställs krav avseende den totala mängden organiskt kol i slaggen och bottenaskan samt glödningsförlusten vilka inte gäller för samförbränningsanläggningar. Härtill kommer att även om driftvillkoren för båda typerna av anläggningar innefattar vissa krav avseende temperaturen hos rökgaserna vid tillförsel av avfall, är det endast förbränningsanläggningar som måste vara utrustade med minst en stödbrännare.
29. Som generaladvokaten har påpekat i punkt 21 i sitt förslag till avgörande kan vissa bestämmelser för förbränningsanläggningar endast tillämpas på enskilda värmepannor. Härav följer att en tolkning som innebär att varje värmepanna i en kraftvärmeanläggning ska anses utgöra en separat anläggning är förenlig med systematiken i direktiv 2000/76.
30. Denna slutsats bekräftas av reglerna om erhållande av tillstånd för drift av en förbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. I artikel 3 punkt 12 i direktiv 2000/76 föreskrivs nämligen uttryckligen att ett tillstånd kan omfatta flera separata anläggningar på samma område som drivs av samma driftsansvarig.
31. När det för det andra gäller syftet med direktiv 2000/76, framgår det av dess artikel 1 att det består i att förhindra eller i görligaste mån begränsa den negativa inverkan på miljön från förbränning och samförbränning av avfall. Detta syfte ska uppnås genom stränga driftvillkor och tekniska krav samt genom att fastställa utsläppsgränsvärden.
32. Som den österrikiska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har anfört i sina yttranden, skulle detta syfte kunna komma att undergrävas om direktiv 2000/76 tolkades på så sätt att det inte är möjligt att göra en separat klassificering av varje värmepanna. Om en kraftvärmeanläggning som innefattar förbränningsenheter och samförbränningsenheter i sin helhet klassificerades som en samförbränningsanläggning, skulle de mer betungande skyldigheter som gäller för en förbränningsanläggning kunna komma att kringgås när det gäller en sådan kraftvärmeanläggning.
33. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. När en kraftvärmeanläggning består av flera värmepannor ska, vid tillämpning av direktiv 2000/76, varje värmepanna och tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning.
34. Enligt artikel 3 punkt 4 första stycket i direktiv 2000/76 ska en anläggning avsedd för värmebehandling av avfall anses utgöra en förbränningsanläggning.
35. I artikel 3 punkt 5 första stycket i direktivet föreskrivs att en anläggning vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas för att det ska kunna bortskaffas, ska anses utgöra en samförbränningsanläggning.
36. I artikel 3 punkt 5 andra stycket anges att om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter utan snarare värmebehandling av avfall, ska anläggningen betraktas som en förbränningsanläggning i den mening som avses i punkt 4 i samma artikel.
37. Det framgår klart av lydelsen av dessa bestämmelser att en samförbränningsanläggning utgör en särskild form av förbränningsanläggning och att det är mot bakgrund av en anläggnings huvudsakliga ändamål som det ska avgöras huruvida den utgör en förbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning.
38. Bedömningen av en anläggnings huvudsakliga ändamål ska göras med beaktande av de faktiska omständigheter som föreligger när bedömningen görs, det vill säga anläggningens kapacitet och funktionssätt. Om anläggningen ännu inte har byggts ska ändamålet bedömas med beaktande av de ritningar och beskrivningar som en ansökan om drifttillstånd grundas på.
39. Den svenska regeringen har i sitt skriftliga yttrande anfört att syftet med direktiv 2000/76 riskerar att kringgås om man ger företräde åt en tolkning som innebär att en anläggning ska klassificeras enbart på grundval av dess huvudsakliga ändamål. Många förbränningsenheter som enligt sin konstruktion ursprungligen var avsedda för att förbränna avfall skulle i stället kunna klassificeras som samförbränningsanläggningar så snart den värme som återvinns används för att producera energi. Dessa enheter skulle därmed inte omfattas av de strängare villkor som gäller för förbränningsanläggningar. Den svenska regeringen anser att åtskillnaden mellan de två typerna av anläggningar snarare ska ske på grundval av det syfte som den aktuella enheten har enligt sin konstruktion.
40. En sådan tolkning kan emellertid inte godtas. För det första strider den mot den klara lydelsen av direktiv 2000/76. Som kommissionen har anfört i sitt yttrande till domstolen, framgår det uttryckligen av lydelsen av artikel 3 punkt 5 i direktivet att det är utifrån sitt huvudsakliga ändamål som samförbränningsanläggningar skiljer sig från förbränningsanläggningar. Däremot innehåller denna bestämmelse inte något kriterium med avseende på i vilket syfte anläggningen har byggts.
41. För det andra framgår det av skäl 24 i direktiv 2000/76 och av artiklarna 3.1 b i direktiven 75/442 och 2006/12 att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om avfall syftar till att i görligaste mån främja återvinning av avfall, och i synnerhet användning av avfall som energikälla. En alltför restriktiv tolkning av begreppet samförbränningsanläggning skulle kunna komma att undergräva detta syfte. Om strängare regler tillämpades på anläggningar vars huvudsakliga ändamål faktiskt är produktion av energi eller tillverkning av materiella produkter, skulle detta nämligen kunna avskräcka dem som driver sådana enheter från att påbörja eller fortsätta med en sådan verksamhet.
42. För det tredje är den omständigheten att det vid en anläggning produceras energi genom att avfall förbränns i begränsade mängder inte i sig tillräcklig för att anläggningen ska anses utgöra en enhet vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller tillverkning av materiella produkter. Det framgår nämligen uttryckligen av nämnda skäl 24 samt av artiklarna 4.2 b och 6.6 i direktiv 2000/76 att den värme som alstras under såväl förbränningsprocessen som under samförbränningsprocessen i görligaste mån ska återvinnas.
43. Slutligen erinrar domstolen om att det i direktiv 2000/76 föreskrivs stränga villkor för båda typerna av anläggningar och särskilda skyddsregler för samförbränningsanläggningar. Som exempel kan nämnas att det följer av artikel 7.2 andra stycket i direktivet att utsläppsgränsvärdena för förbränningsanläggningar ska tillämpas även på samförbränningsanläggningar när mer än 40 procent av den alstrade värmen kommer från farligt avfall. Av skäl 13 i direktiv 2000/76 följer vidare att om anläggningar som omfattas av det direktivet på grund av sin kapacitet även omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 96/61, ska de även uppfylla bestämmelserna i sistnämnda direktiv, särskilt vad gäller utsläppsgränsvärden.
44. Som generaladvokaten har påpekat i punkterna 43–47 i sitt förslag till avgörande, måste det huvudsakliga ändamålet med en förbränningsenhet framgå på ett objektivt sätt av en rad olika faktiska omständigheter.
45. Vid en sådan bedömning ankommer det på de behöriga myndigheterna att undersöka de specifika förhållandena vid varje anläggning. Särskild hänsyn ska tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
46. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Det är en anläggnings huvudsakliga ändamål som avgör om den ska klassificeras som en förbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning i den mening som avses i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76. Det ankommer på de behöriga myndigheterna att identifiera detta ändamål på grundval av en bedömning av de faktiska omständigheter som råder när bedömningen görs. Vid en sådan bedömning ska särskild hänsyn tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
47. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) När en kraftvärmeanläggning består av flera värmepannor ska, vid tillämpning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall, varje värmepanna och tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning.
2) Det är en anläggnings huvudsakliga ändamål som avgör om den ska klassificeras som en förbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning i den mening som avses i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76. Det ankommer på de behöriga myndigheterna att identifiera detta ändamål på grundval av en bedömning av de faktiska omständigheter som råder när bedömningen görs. Vid en sådan bedömning ska särskild hänsyn tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
1 Rättegångsspråk: svenska.