Domstolens dom (andra avdelningen) den 1 oktober 2009

Begäran om förhandsavgörande Gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter Förordning nr 136/66/EEG Artikel 12a Lagring av olivolja utan gemenskapsfinansiering Nationella konkurrensmyndigheters behörigheter I mål C-505/07, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Tribunal Supremo (Spanien) genom beslut av den 22 oktober 2007, som inkom till domstolen den 19 november 2007, i ett förfarande som anhängiggjorts av

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna J.-C. Bonichot, K. Schiemann, J. Makarczyk (referent) och C. Toader, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren K. Sztranc-Sławiczek,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 december 2008,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Compañía Española de Comercialización de Aceite SA, genom R. Illescas Ortiz, abogado, Asociación Española de la Industria y Comercio Exportador de Aceite de Oliva (Asoliva), genom M. Albarracín Pascual, procuradora, och M.C. Ortega Martínez, abogada, Asociación Nacional de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles (Anierac), genom F. Bermúdez de Castro Rosillo, procurador, och A. Ruiz-Giménez Aguilar, abogado, Europeiska gemenskapernas kommission, genom F. Jimeno Fernández och F. Castillo de la Torre, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 12 februari 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapslagstiftningen

Bestämmelserna avseende tillämpning av konkurrensreglerna på jordbrukssektorn

Bestämmelserna avseende sektorn för oljor och fetter

Den nationella lagstiftningen

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Den fjärde och den femte tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12a i rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT L 172, s. 3025; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 167), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1638/98 av den 20 juli 1998 (EGT L 210, s. 32) (nedan kallad förordning nr 136/66), och av artikel 2 i rådets förordning nr 26 av den 4 april 1962 om tillämpning av vissa konkurrensregler på produktion av och handel med jordbruksvaror (EGT 1962, 30, s. 993; svensk specialutgåva, område 4, volym 1, s. 3).

2. Begäran har framställts i ett mål där Compañía Española de Commercialización de Aceite SA (nedan kallat Cecasa) har väckt talan mot det beslut som Tribunal de Defensa de la Competencia meddelade den 5 mars 2002 om avslag på Cecasas ansökan om enskilt tillstånd för att bilda ett samriskföretag för saluföring av olivolja.

3. Första skälet i förordning nr 26 har följande lydelse:

4. I artikel 1 i samma förordning föreskrivs följande:

5. Olivolja hör till de jordbruksprodukter som är upptagna i bilaga I till fördraget.

6. I artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 26 föreskrivs följande:

7. Artikel 12a i förordning nr 136/66 har följande lydelse:

8. I artikel 38.1 i förordning nr 136/66 hänvisas det till ett kommittéförfarande.

9. Det framgår av artikel 1 i förordning nr 952/97 att det genom denna förordning för vissa regioner inrättas en ordning för att främja bildandet av producentgrupper och sammanslutningar av dessa.

10. Artikel 1 i förordning nr 952/97 har sålunda följande lydelse:

11. Förordning nr 952/97 upphävdes, utan att ha ersatts, från och med den 3 juli 1999 av rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80).

12. I skäl 44 i förordning nr 1257/1999 anges följande: Med tanke på det stöd som i flera fall nu utgår till producentgrupper och sammanslutningar av dessa där det finns en gemensam organisation av marknaden, förefaller ett särskilt stöd till producentgrupper inom ramen för politiken för utveckling av landsbygden inte längre vara nödvändigt.

13. Skäl 11 i förordning nr 1638/98 har följande lydelse:

14. I skäl 12 i samma förordning anges följande:

15. Artikel 1.1 i kommissionens förordning (EG) nr 2768/98 av den 21 december 1998 om stödordningen för privat lagring av olivolja (EGT L 346, s. 14) har följande lydelse:

16. Enligt artikel 1.2 i samma förordning får kommissionen i syfte att fastställa det stöd som ska beviljas för att genomföra avtal om privat lagring av jungfruolja inleda tidsbegränsade anbudsförfaranden.

17. I artikel 1 i lag 16/1989 om skydd för konkurrensen (Ley 16/1989 de Defensa de la Compentencia) av den 17 juli 1989 (BOE nr 170 av den 18 juli 1989, s. 22747) (nedan kallad LDC) föreskrivs följande:

18. Artikel 3 i LDC har rubriken Förutsättningar för tillstånd och har följande lydelse:

19. Det framgår av den akt som ingetts till domstolen att Cecasa är ett aktiebolag bildat enligt spansk rätt. Aktierna i bolaget innehas till 68 procent av oljeproducenter, pressningsanläggningar och kooperativ, medan 32 procent av aktierna innehas av kreditinstitut och andra enheter. De olivodlare som är ägare i bolaget står för mellan 50 och 60 procent av den spanska olivoljeproduktionen.

20. Den 5 april 2001 ansökte Cecasa hos de spanska konkurrensmyndigheterna om ett enskilt tillstånd i den mening som avses i artikel 3 LDC att bilda ett företag för saluföring av olivolja med det huvudsakliga syftet att förhindra att priserna på olivolja sjunker under en bestämd nivå, fastställd till omkring 95 procent av det tidigare interventionspriset, genom att köpa upp olja från och med den prisnivån och släppa ut den på marknaden igen när priserna åter börjar stiga.

21. Tribunal de Defensa de la Competencia ansåg att avsikten med Cecasas ansökan om enskilt tillstånd var att få till stånd ett avtal mellan konkurrenter i syfte att upprätthålla priset på olivolja vid överskott och avslog därför ansökan genom beslut av den 5 mars 2002.

22. Beslutet fastställdes i väsentliga delar av den förvaltningsrättsliga avdelningen vid Audiencia Nacional genom dom av den 22 juli 2005. Cecasa överklagade denna dom till Tribunal Supremo.

23. Tribunal Supremo beslutade mot denna bakgrund att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

24. I den andra delen av den första tolkningsfrågan hänför sig den hänskjutande domstolen till förordning nr 952/97, som hade upphävts vid tidpunkten för det beslut som har överklagats i målet vid den nationella domstolen.

25. Härvid ska det erinras om att domstolen enligt fast rättspraxis i princip är skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av gemenskapsrätt (se dom av den 16 december 2008 i mål C-213/07, Michaniki, REG 2008, s. I-9999, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

26. En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, när frågan är hypotetisk eller när domstolen inte har tillgång till de uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna i målet som krävs för att den ska kunna ge ett användbart svar på de frågor som har ställts till den (se domen i det ovannämnda målet Michaniki, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

27. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 33 i sitt förslag till avgörande har förordning nr 952/97 emellertid inte förlorat sin praktiska betydelse med anledning av att den upphört att gälla.

28. Med hänsyn till att producentgrupper eller sammanslutningar av dessa uttryckligen nämns i artikel 12a i förordning nr 136/66, har dessa en särskild roll vid tillämpningen av denna bestämmelse. Gemenskapslagstiftaren har nämligen tillerkänt dem företräde i fråga om tillstånd att ingå lagringskontrakt för olivolja.

29. Med hänsyn till dessa omständigheter anser domstolen att den andra delen av den första tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning.

30. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida ett aktiebolag som huvudsakligen ägs av olivoljeproducenter, pressningsanläggningar och kooperativ av olivodlare och i övriga delar ägs av finansinstitut utgör ett sådant organ som kan ges tillstånd att ingå kontrakt om lagring av olivolja enligt artikel 12a i förordning nr 136/66.

31. Det ska härvid erinras om, såsom framgår av skäl 11 i förordning nr 1638/98, att Europeiska unionens råd, mot bakgrund av risken för att marknadsjämvikten störs av systemet med offentliga interventionsköp, beslutade att upphäva systemet med interventionsköp inom ramen för reformen av marknaden för olivolja.

32. Det framgår av skäl 12 i förordning nr 1638/98 att det i syfte att uppnå målet att reglera utbudet av olivolja vid allvarliga störningar på marknaden infördes ett stödsystem med kontrakt för privat lagring. Stödsystemets utformning framgår av artikel 12a i förordning nr 136/66.

33. Såsom framgår av artikel 12a i förordning nr 1638/98 i förening med skäl 12 i samma förordning kan organ som erbjuder tillräckliga garantier och som är godkända av medlemsstaterna ges tillstånd att ingå kontrakt för privat lagring. Bland dessa organ ingår producentgrupper och sammanslutningar av dessa, i den mening som avses i förordning nr 952/97, vilka ska ges företräde.

34. Med förbehåll för villkoren i artikel 12a i förordning nr 136/66 kan såväl privata som offentliga företag, oberoende av sammansättning eller finansiering, få tillstånd att ingå kontrakt enligt denna artikel.

35. Den första frågan ska således besvaras på följande sätt. Ett aktiebolag som i huvudsak ägs av olivoljeproducenter, pressningsanläggningar och kooperativ av olivodlare och i övriga delar av finansinstitut, kan utgöra ett sådant organ som avses i artikel 12a i förordning nr 136/66 och kan ges tillstånd att ingå kontrakt om privat lagring av olivolja enligt nämnda artikel under förutsättning att det uppfyller de däri uppställda villkoren.

36. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i under vilka former en medlemsstat kan ge ett sådant godkännande som föreskrivs i artikel 12a i förordning nr 136/66.

37. Först och främst ska det påpekas att artikeln inte närmare anger hur det nationella förfarande som kan leda till godkännande av ett organ som vill lagra olivolja privat ska vara utformat. Det framgår inte heller vilka egenskaper som ska känneteckna en nationell myndighet som är behörig att ge ett sådant godkännande.

38. Även om medlemsstaterna sålunda har ett visst handlingsutrymme vid organisationen av förfarandet för godkännande av privat lagring av olivolja enligt artikel 12a i förordning nr 136/66, måste de därvid handla helt i enlighet med de mål och skyldigheter som fastställs i nämnda förordning.

39. Den myndighet som enligt medlemsstatens lagstiftning är behörig att godkänna organen i fråga måste således ha möjlighet att företa alla de kontroller som behövs för att den ska kunna försäkra sig om att det organ som har ansökt om godkännande har förmågan att genomföra privat lagring av olivolja i enlighet med bestämmelserna i jordbrukslagstiftningen och erbjuder tillräckliga garantier i detta avseende.

40. För att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 12a i förordning nr 136/66 måste en myndighet som är behörig att godkänna ett organ för ingående av kontrakt enligt denna artikel dessutom vara klart identifierbar.

41. Den andra tolkningsfrågan ska således besvaras på följande sätt. Ett sådant godkännande från medlemsstaten som organ i den mening som avses i artikel 12a i förordning nr 136/66 måste ha kan inhämtas inom ramen för ett enskilt undantag (tillstånd) från de nationella konkurrensmyndigheterna under förutsättning att dessa myndigheter har tillgång till effektiva medel för att kontrollera att det organ som har ansökt om tillstånd har förmåga att genomföra privat lagring av olivolja i enlighet med de krav som uppställs i lagstiftningen.

42. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12a i förordning nr 136/66 är till hinder för en privat avtalad och finansierad mekanism för inköp och lagring av olivolja som inte har genomgått det godkännandeförfarande som föreskrivs i nämnda bestämmelse.

43. I enlighet med vad domstolen har erinrat om ovan i punkterna 31 och 32 har det inom ramen för reformen av marknaden för olivolja, till följd av förordning nr 1638/98, inrättats ett gemenskapsrättsligt stödsystem med kontrakt för privat lagring av olivolja genom artikel 12a i förordning nr 136/66.

44. Med hänsyn till denna bestämmelses ordalydelse ska det påpekas att mekanismen i artikel 12a i förordning nr 136/66 enbart är tillämplig vid privat lagring som omfattas av gemenskapsfinansiering.

45. Om aktörernas avsikt däremot inte är att erhålla gemenskapsstöd omfattas privat lagring av olivolja inte av tillämpningsområdet för förordning nr 136/66.

46. Artikel 12a i förordning nr 136/66 utgör således inte hinder för en privatfinansierad mekanism för privat lagring av olivolja.

47. En sådan mekanism som inte omfattas av gemenskapsstöd får dock inte ha till verkan att lagringen av olivolja undandras tillämpningen av gemenskapsrättsliga eller nationella bestämmelser som reglerar olivoljemarknaden eller av konkurrensregler.

48. Den tredje tolkningsfrågan ska således besvaras på följande sätt. Artikel 12a i förordning nr 136/66 utgör inte hinder för en privat avtalad och finansierad mekanism för inköp och lagring av olivolja som inte har genomgått det godkännandeförfarande som föreskrivs i nämnda bestämmelse.

49. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde och den femte tolkningsfrågan för att få klarhet i omfattningen av de nationella konkurrensmyndigheternas behörighet för det fall ett avtal mellan företag som agerar på den nationella olivoljemarknaden skulle få återverkningar på gemenskapsnivå.

50. Det ska härvid erinras om att gemenskapens konkurrensrätt och nationell konkurrensrätt enligt fast rättspraxis ska tillämpas parallellt, eftersom båda rättsordningarna rör konkurrensbegränsande förfaranden, men från olika utgångspunkter. I artiklarna 81 EG och 82 EG bedöms dessa förfaranden mot bakgrund av de hinder som de kan utgöra för handeln mellan medlemsstaterna, medan konkurrenslagstiftningen i medlemsstaterna utgår – var och en utifrån egna överväganden – från konkurrensbegränsningar på ett rent nationellt plan (se domen i det ovannämnda målet Milk Marque och National Farmers’ Union, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

51. Med hänsyn till att gemenskapens konkurrensregler och den nationella konkurrensrätten på detta sätt ska tillämpas parallellt kan inte den omständigheten att ett avtal mellan företag som agerar inom det område som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna leda till att enbart gemenskapsrätten ska tillämpas.

52. Domstolen har nämligen redan slagit fast att blotta omständigheten att gemenskapslagstiftaren, genom artikel 36 EG och förordning nr 26, har sammanjämkat målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och gemenskapens konkurrenspolitik inte nödvändigtvis innebär att all tillämpning av nationell konkurrensrätt strider mot artikel 36 EG och förordning nr 26, eftersom tillämpningsområdet för gemenskapens konkurrensregler inte är identiskt med tillämpningsområdet för den nationella konkurrensrätten (domen i det ovannämnda målet Milk Marque och National Farmers’ Union, punkt 66).

53. Såvitt avser tolkningen av artikel 2.2 i förordning nr 26 kan det konstateras att – såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 87 i sitt förslag till avgörande – inte heller den omständigheten att kommissionen är ensam behörig att avgöra vilka avtal, beslut och förfaranden som omfattas av undantaget i artikel 2.1 i nämnda förordning innebär hinder för att tillämpa nationell konkurrensrätt.

54. Syftet med artikel 2.2 i förordning nr 26 är nämligen bara att fastställa vilken myndighet som är behörig att tillämpa den gemenskapsrättsliga konkurrenslagstiftningen.

55. Det ska emellertid erinras om att de behöriga nationella konkurrensmyndigheterna, när de agerar på området för den gemensamma organisationen av marknaden inom sektorn i fråga, är skyldiga att avstå från att vidta åtgärder som strider mot eller kan äventyra denna gemensamma organisation (domen i det ovannämnda målet Milk Marque och National Farmers’ Union, punkt 94).

56. De nationella myndigheterna får inte heller fatta beslut som står i strid med kommissionens beslut eller bidra till att sådana beslut meddelas, vare sig i fall som omfattas av det materiella tillämpningsområdet för artikel 81.1 EG eller i fall där nationell konkurrenslagstiftning är materiellt tillämplig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2000 i mål C-344/98, Masterfoods och HB, REG 2000, s. I-11369, punkterna 51 och 52).

57. De nationella konkurrensmyndigheterna är således behöriga, med förbehåll för de villkor till vilka det har hänvisats ovan i punkterna 55 och 56, att kontrollera och följaktligen även förbjuda en mekanism för lagring av olivolja som avtalas och finansieras utanför tillämpningsområdet för artikel 12a i förordning nr 136/66 och som kan påverka gemenskapsmarknaden.

58. Av det ovan anförda följer att den fjärde och den femte tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt. De nationella konkurrensmyndigheterna får, under förutsättning att de avstår från att dels vidta åtgärder som strider mot eller kan äventyra den gemensamma organisationen av marknaden för olivolja, dels fatta beslut som står i strid med kommissionens beslut eller bidra till att sådana beslut meddelas, tillämpa nationell konkurrensrätt på ett avtal som kan påverka marknaden för olivolja på gemenskapsnivå.

59. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1) Ett aktiebolag som i huvudsak ägs av olivoljeproducenter, pressningsanläggningar och kooperativ av olivodlare och i övriga delar av finansinstitut kan utgöra ett sådant organ som avses i artikel 12a i rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1638/98 av den 20 juli 1998, och kan ges tillstånd att ingå kontrakt om privat lagring av olivolja enligt nämnda artikel under förutsättning att det uppfyller de däri uppställda villkoren.

2) Ett sådant godkännande från medlemsstaten som organ i den mening som avses i artikel 12a i förordning nr 136/66 måste ha kan inhämtas inom ramen för ett enskilt undantag (tillstånd) från de nationella konkurrensmyndigheterna under förutsättning att dessa myndigheter har tillgång till effektiva medel för att kontrollera att det organ som har ansökt om tillstånd har förmåga att genomföra privat lagring av olivolja i enlighet med de krav som uppställs i lagstiftningen.

3) Artikel 12a i förordning nr 136/66, i dess lydelse enligt förordning nr 1638/98, utgör inte hinder för en privat avtalad och finansierad mekanism för inköp och lagring av olivolja som inte har genomgått det godkännandeförfarande som föreskrivs i nämnda bestämmelse.

4) De nationella konkurrensmyndigheterna får, under förutsättning att de avstår från att dels vidta åtgärder som strider mot eller kan äventyra den gemensamma organisationen av marknaden för olivolja, dels fatta beslut som står i strid med kommissionens beslut eller bidra till att sådana beslut meddelas, tillämpa nationell konkurrensrätt på ett avtal som kan påverka marknaden för olivolja på gemenskapsnivå.

1 Rättegångsspråk: spanska.